VII SA/Wa 1928/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Asesor WSA Elżbieta Granatowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 13 lipca 2022 r. nr 105/2022 w przedmiocie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz A. T. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie. Zaskarżoną decyzją z 13 lipca 2022 r., znak: WG-I.7221.4.24.2022.WN, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: "MWINGiK",) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (dalej: "p.g.k."), po rozpatrzeniu odwołania A T od decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2022 r., znak: [...], o odmowie aktualizacji informacji w ewidencji gruntów i budynków - utrzymał w mocy ww. decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że A T 12 listopada 2021 r., złożyła do Starostwa Powiatowego w [...] wniosek dotyczący przewrócenia terminu na złożenie zarzutów do danych ewidencyjnych w zakresie działek nr: [...] i [...] ze względu naruszenie procedury podania do publicznej wiadomości informacji o poszczególnych etapach postępowania modernizacyjnego. W przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosła o potraktowanie zarzutów, jako wniosku o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków i przywrócenie dawnego użytku na działkach ewidencyjnych nr [...] oraz [...] w obrębie [...]. Starosta [...] pismem z 10 grudnia 2021 r., poinformował A T, że przekroczenie terminu określonego w art. 24a ust. 9 w zw. z art. 24a ust. 12 ustawy p.g.k., skutkuje wygaśnięciem uprawnienia do wniesienia zarzutów, zaś zarzuty wniesione po tym terminie należy traktować, jako wniosek o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Oznacza to, że do wspominanego powyżej terminu nie znajduje zastosowania instytucja przywrócenia terminu, o którym mowa w art. 58 k.p.a., dotycząca jedynie terminów procesowych. Organ I instancji wskazał również, że termin określony w art. 24a ust. 9 ustawy p.g.k., ma charakter materialnoprawny, co do zasady nieprzywracany, a przywrócenie jest dopuszczalnego wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy prawa. 15 września 2021 r. Starosta opublikował w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego pod poz. [...] informację, że z dniem 6 września 2021 r., dane objęte modernizacją ewidencji gruntów i budynków stały się danymi ewidencji gruntów i budynków gminy [...], powiat [...] i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. W związku z tym, że określony w art. 24a ust. 9 ustawy p.g.k., 30-dniowy termin na zgłoszenie zarzutów do tych danych upłynął 15 października 2021 r., organ I instancji wniosek z 12 listopada 2021 r. rozpoznał, jako wniosek o zamianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków. W zawiadomieniu z 10 grudnia 2021 r., poinformował skarżącą o prawie do wypowiadania się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., z czego skarżąca nie skorzystała. Organ I instancji odstąpił od informowania strony o konsekwencjach wynikających z art. 79a k.p.a. z uwagi na fakt, że zebrany materiał dowodowy jednoznacznie potwierdza poprawność wykazanych w operacie ewidencji gruntów i budynków użytków gruntów w zakresie działek nr: [...] i [...] i w ocenie organu nie było przesłanek, które mogłaby wskazać strona, aby jej wniosek był rozpoznany pozytywnie. Decyzją z [...] kwietnia 2022 r., odmówił aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w graniach działek nr [...] i [...] z obrębu [...]. Skarżąca złożyła odwołanie, wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji i przywrócenie na działkach nr [...] i [...] użytków gruntowych sprzed modernizacji ewidencji gruntów i budynków przeprowadzonej w 2021 r. Organ odwoławczy wymienił cechy gruntów i inne przesłanki, które decydują o zaliczeniu gruntów do poszczególnych użytków gruntowych, wymienionych w tabeli stanowiącej Załącznik nr 1 do obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 27 lipca 2021 r., w sprawie ewidencji gruntów i budynków (dalej: "rozporządzenie"). Do terenów mieszkaniowych zalicza się grunty, niewchodzące w skład gruntów rolnych zabudowanych: zajęte pod budynki mieszkalne; pod budynki gospodarcze i techniczne, związane funkcjonalnie z budynkami mieszkalnymi, oraz urządzenia, w szczególności podwórza, dojazd, przejścia, przydomowe place gier, zabaw i odpoczynku, studnie, zbiorniki, przewody naziemne, urządzenia do gromadzenia i oczyszczenia ścieków, śmietniki, składowiska odpadów, obiekty małej architektury, ogrodzenia, oczka wodne, ogródki skalne oraz grunty położone między tymi budynkami i urządzeniami lub w ich bezpośrednim sąsiedztwie i niewykorzystywane do innego celu, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych, w tym zajęte pod trawniki, rabaty, kwietniki, warzywniki. Z materiału dowodowego wynika, że w latach 2020-2021 została przeprowadzona okresowa weryfikacja danych ewidencji gruntów i budynków gminy [...] wraz z aktualizacją operatu ewidencji gruntów i budynków w trybie modernizacji. Zgodnie z art. 24a ust. 4 i 5 ustawy p.g.k., projekt operatu opisowo-kartograficznego, zawierający zmiany danych ewidencji gruntów i budynków stwierdzone w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków, został wyłożony do wglądu w terminie od 26 lipca do 13 sierpnia 2021 r., w siedzibie Starostwa Powiatowego w [...]. W czasie wyłożenia projektu operatu nie wpłynęły uwagi do działek nr [...] i [...]. Po upływie wskazanego powyżej okresu, dane objęte modernizacją zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stały się danymi ewidencji gruntów i budynków i zostały ujawnione w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Informacja o zakończeniu modernizacji została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego 15 września 2021 r., pod pozycją [...]. Zgodnie z art. 24a ust. 9 ustawy każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, mógł w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym, tj. od 15 września do 15 października 2021 r. zgłaszać zarzuty do tych danych. MWINGiK zgodził się z argumentacją Starosty, zawartą w piśmie z 10 grudnia 2021 r., dotyczącą braku możliwości przywrócenia terminu określonego w art. 24a ust. 9 ustawy p.g.k. Podał, że przepisy prawa materialnego w zakresie modernizacji ewidencji gruntów i budynków nie przewidują możliwości przywrócenia tego terminu, zaś związku z art. 24a ust. 12 ustawy p.g.k., zarzuty wniesione po terminie należy traktować się, jako wniosek o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków, co uczynił organ I instancji w przedmiotowej sprawie. W wyniku modernizacji nastąpiły zmiany w danych ewidencyjnych dotyczących działek nr: [...] i [...], a mianowicie w miejsce dotychczas wykazanego użytku "grunty rolne zabudowane – Br" wykazano "tereny mieszkaniowe – B", natomiast w miejsce budynku o funkcji "budynki produkcyjne, usługowe i gospodarcze dla rolnictwa" wpisano funkcję "pozostałe budynki niemieszkalne". Zgłoszone przez skarżącą zarzuty z 12 listopada 2021 r. dotyczyły przywrócenia w ewidencji gruntów i budynków stanu sprzed modernizacji. Ze względu, że powyższe zarzuty zostały wniesione po terminie określonym w art. 24a ust. 9 ustawie p.g.k., to Starosta w sposób prawidłowy zakwalifikował zarzuty, jako wniosek o zamianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków. O tym czy grunt powinien być zaliczony do terenów mieszkaniowych, czy też gruntów rolnych zabudowanych, będzie rozstrzygać treść unormowania zawarta w Ip. 5 ust. 1 pkt. 3 i ust. 3. załącznika nr 1 do przywołanego rozporządzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że ze zgromadzonego materiału dowodowego oraz dokumentacji fotograficznej wykonanej w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków wynika, że na działkach nr: [...] i [...] znajduje się budynek mieszkalny oraz inny budynek niewymagający pozwolenia na budowę o powierzchni zabudowy 25 m². Analizując w niniejszej sprawie przesłanki zawarte w Ip. 5 ust. 3 załącznika nr 1 decydujące o zaliczeniu gruntów do użytku gruntowego Br wyjaśnił, że działki nr [...] i [...] znajdują się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości [...] i [...] przyjętym Uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z [...] września 2018 r. Plan ten nie przewidywał przeznaczenia gruntów wyłącznie pod zabudowę zagrodową. Z dokumentu wynikało przeznaczenie gruntów objętych jednostką planistyczną MN/U, jako tereny zabudowy jednorodzinnej i usługowej. Ponadto ze względu na fakt, że dany budynek gospodarczy nie wymagał pozwolenia na budowę to dla niego nigdy nie powstała dokumentacja architektoniczno-budowlana. Akta sprawy nie wskazują, aby zachodziła którakolwiek z przesłanek zachowania charakteru siedliskowego przedmiotowej działki, wynikająca z tego przepisu. Drugie unormowanie zawarte w Ip. 5 ust. 1 pkt. 3 tabeli wskazuje na konieczność zbadania, czy ww. działki stanowią zorganizowaną całość gospodarczą, a zatem czy stanowi część gospodarstwa rolnego. W tym celu należy ustalić, czy istnieje związek gospodarczy i funkcjonalny pomiędzy zabudowaniami na ww. działkach, a innymi gruntami wykorzystywanymi rolniczo. Z dokumentacji przekazanej przez organ I instancji wynika, że na przedmiotowych działkach, oprócz terenów zabudowanych, skarżąca posiada również grunty rolne o łącznej powierzchni 2, 4641 ha. Z informacji zawartych w opisowej części bazy ewidencji gruntów i budynków wynika, że na działce nr [...] występują następujące użytki gruntowe: RIVa o pow. 0,9882 ha, RIVb o pow. 0,2492 ha oraz RV o pow. 0,2492 ha, zaś na działce nr [...] użytki gruntowe: RIVa o pow. 0,5291ha, RIVb o pow. 0,2205 ha oraz RV o pow. 0,2279 ha. W celu realizacji inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i przyłącza wodociągowego właściciele nieruchomości wystąpili do Starosty [...] o wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolnej. Zgodę taką uzyskali, a jednocześnie na mapie nr [...] zamieszczona została klauzula dotycząca wyłączenia z produkcji rolnej gruntu objętego niemniejszym projektem zagospodarowania zgodnie z art. 11 ust.1 ustawy z 3 lutego 1995 r., o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 16, poz. 78). Z dokumentacji wynika, że działki nr: [...] , [...] zabudowane są dwoma budynkami, z czego budynek mieszkalny został wzniesiony na podstawie decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] marca 2003 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielonego pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zaś budynek gospodarczy powstał w oparciu o zgłoszenie budowy obiektów budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę z [...] marca 2007 r. Ponadto, właściciel nie przedłożył żadnej dokumentacji, która pozwoliłaby uznać, że przedmiotowy budynek przeznaczony jest do produkcji rolniczej, natomiast jak już poruszono powyżej, dla jednego z budynków taka dokumentacja nie została opracowana. Powyższe zaprzecza twierdzeniom skarżącej, że część działki oznaczona aktualnie w ewidencji gruntów i budynków, jako użytek B stanowią zorganizowaną całość gospodarczą z pozostałymi gruntami rolnymi, a w konsekwencji czego stanowi część gospodarstwa rolnego. W ocenie MWINGiK, istotną kwestią w analizowanej sprawie jest fakt, że skarżąca nie wykazała również związku gospodarczego i funkcjonalnego pomiędzy zabudowaniami na działkach nr: [...] i [...] a pozostałymi gruntami, które stanowią jej własność, a więc by działki te stanowiła część zorganizowanej całości gospodarczej gospodarstwa rolnego. Mając na względzie powyższe oraz zapisy zawarte w załączniku nr 1 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków organ uznał, że dane ujawnione w ewidencji gruntów i budynków są poprawne. Nie mają znaczenia kwestie poruszone przez skarżącą, że grunty położone między domem mieszkalnym a gospodarczym nie są wykorzystywane na inny cel, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych, gdyż o tym czy dany grunt należy zaliczyć do poszczególnych użytków gruntowych decyduje spełnienie przesłanek określonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Odnosząc się do zarzutów skarżącej zawartych w odwołaniu (dotyczących przeznaczenia działek nr: [...] i [...]) organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przez przeznaczenie terenu należy rozumieć określenie celu, któremu dany teren ma służyć w przyszłości. Natomiast o zakwalifikowaniu gruntów do poszczególnych użytków, decydować będzie aktualny sposób zagospodarowania działki, znajdujący odzwierciedlenie w dokumentacji geodezyjnej. Obowiązujące uprzednio rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r., w sprawie ewidencji gruntów i budynków przewidywało ujawnienie informacji o głównej funkcji budynku oraz innych jego funkcjach. Katalog danych ewidencyjnych dotyczących budynku wynikający z § 18 ust. 1 obowiązującego obecnie rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, które weszło w życie 31 lipca 2021 r., takich danych nie zawiera. W obecnym stanie prawnym główna funkcja budynku oraz inne jego funkcje nie podlegają ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków. Określenie funkcji użytkowej zabudowy na przedmiotowych działkach ma jednak istotne znaczenie dla oznaczenia użytku gruntowego działek, na których się znajduje, natomiast funkcja budynku znajdzie się w zapisach historycznych danych ewidencji gruntów i budynków i w oparciu o § 38 ww. rozporządzenia będzie podlegała archiwizacji. Sposób zagospodarowania i wykorzystywania działki nr [...] i [...] jest zgodny z definicją terenów mieszkaniowych, zaś zgromadzony materiał dowodowy, w tym mapa z projektem zagospodarowania działek nr [...], [...], potwierdza formalne wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Z kolei, odnosząc się do zarzutów skarżącej (dotyczących wydania decyzji na podstawie nieobowiązujących przepisów rozporządzenia), organ odwoławczy wyjaśnił, że w uzasadnieniu prawnym decyzji rzeczywiście przywołano błędne oznaczenia aktu prawnego, jednakże przytoczone w decyzji przypisy są zgodne z obowiązującym rozporządzeniem Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 27 lipca 2021 r., w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 1390 ze zm.). Z uwagi na fakt, że Starosta [...] w swoim rozstrzygnięciu przywołał prawidłowe przypisy rozporządzenia, to ww. błąd należy traktować, jako błąd pisarski, który nie miał wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. W zaskarżonej decyzji z [...] kwietnia 2022 r., znak: [...] Starosty [...] pomylił również imię strony postępowania i wpisał w jej treści imię "A" zamiast "A". Mając na uwadze ugruntowaną linie orzeczniczą wskazał, że jeżeli decyzja organu I instancji wydana została na niewłaściwe imię, a została ona doręczona i ponadto strona miała możliwość wniesienia odwołania od decyzji, to powyższe okoliczności świadczą o tym, że decyzję skierowano prawidłowo do strony. Błędne użycie imienia w treści zaskarżonej decyzji nastąpiło na wskutek oczywistej omyłki pisarskiej. Powyższa omyłka nie miała wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie. Z tą decyzją nie zgodziła się A T, wnosząc pismem datowanym na 16 sierpnia 2022 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: "- art. 107 § 3 w zw. z art. 15 KPA poprzez nie odniesienie się przez organ II instancji do wszystkich argumentów podniesionych w odwołaniu; - art. 80 KPA poprzez dokonanie dowolnej i wybiórczej oceny zgromadzonego materiału dowodowego; - ust.1 pkt 1 ppkt 5) lp.3 Załącznika nr 1 do Rozporządzeniem Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 27.07.2021r. poprzez jego niezastosowanie, - ust.1 pkt 1 ppkt 13) lp.3 Załącznika nr 1 do Rozporządzeniem Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 27.07.2021r. poprzez jego niewłaściwą wykładnię, a przez to niewłaściwe zastosowanie, - art. 138 § 1 pkt 1 KPA poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej przez organ I instancji w sytuacji, gdy była ona wadliwa". Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca w uzasadnieniu skargi opisała stan faktyczny przedmiotowej sprawy oraz ustalenia dokonane m.in. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podniosła, że przed zmianą część stanowiącej własność jej działki nr [...] oznaczona była, jako grunt rolny zabudowany BR-RIVa 0.1103, po zmianie teren mieszkaniowy B 0.1103, zaś część działki nr [...] oznaczona była, jako grunt rolny zabudowany BR-RIVa 0.1453, po zmianie teren mieszkaniowy B 0.0394. Zmiana dotyczy 0,1497 ha tj. 1.497 m². W piśmie z 12 października 2021 r., wskazała, że zmiana klasyfikacji geodezyjnej części posiadanej przez nią każdej z działek nastąpiła w sposób wadliwy, a na dodatek z naruszeniem procedury dotyczącej przeprowadzania modernizacji ewidencji gruntów i budynków zawartej w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne z 17 maja 1989 r. W ocenie skarżącej, organ odwoławczy odmówił jej racji, gdyż: "1) Na działkach co do jakich skarżąca domaga się przywrócenia w bazie danych ewidencyjnych, użytków gruntowych "grunty rolne zabudowane" oznaczonych symbolem "Br-RIVa" zamiast teren mieszkaniowy "B" stoi budynek mieszkalny i budynek gospodarczy co do jakiego organ nie jest w stanie ustalić przeznaczenia, a skarżąca nie przedstawiła dowodów pozwalających uznać, że jest on przeznaczony do produkcji rolnej, 2) Działka na jakiej stoją w/w zabudowania utraciła charakter siedliskowy wobec wydania decyzji na wniosek skarżącej o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej, 3) Skarżąca nie wykazała związku gospodarczego i funkcjonalnego pomiędzy zabudowaniami na działkach [...] i [...] a pozostałymi gruntami tzn., aby stanowiły one całość gospodarczą gospodarstwa rolnego". Skarżąca wyjaśniła, że nie skorzystała z prawa zapoznania się z aktami sprawy z tej przyczyny, że organ I instancji pismem z 10 grudnia 2021r. ([...]) poinformował skarżącą o "zgromadzonych materiałach dowodowych w postaci informacji z części opisowej bazy danych ewidencji gruntów i budynków dla działek nr [...] i [...], decyzji z [...].12.2002r. o warunkach zabudowy, decyzji z [...].03.2003r. udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, zgłoszenia budowy obiektów budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, zdjęć budynków wykonanych w trakcie prac modernizacyjnych gruntów i budynków i informacji z portalu mapowego www. [...].". Wszystkie ww. dokumenty są skarżącej znane. Organ podejmował już próby zmiany charakteru części działek skarżącej, kwalifikując je, jako mieszkalne. Próba taka była przedsięwzięta zarówno w 2007 r., jak i w marcu 2011 r. ([...]). Zastrzeżenia skarżącej zostały w pełni uwzględnione. Od tego czasu nie zmieniły się okoliczności związane z korzystaniem z nieruchomości, jak i jej charakter. Z dowodów nie wynika, aby budynki posadowione na terenie gospodarstwa rolnego skarżącej przesądzały o utracie przez użytki rolne dotychczasowego swojego charakteru tj. gruntów rolnych zabudowanych. Skarżąca podniosła, że bez wątpienia posiadając nieruchomość położoną we wsi, sklasyfikowaną co do zasady, jako gospodarstwo rolne, ma prawo posadowić na niej dom w jakim mieszka i pomieszczenie gospodarcze w jakim trzyma sprzęt. Sam fakt znajdowania się tych budynków na gruntach rolnych nie daje podstawy do zakwalifikowania gruntów pod nimi i pomiędzy nimi, jako mieszkalne. Przede wszystkim z decyzji o warunkach zabudowy wynika, że ustalenie warunków zabudowy dotyczy terenu położonego we wsi [...] w terenie zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem zabudowy jednorodzinnej, usługowej i produkcji na głębokość do około 60 m drogi. Ściśle mieszkalny charakter gruntów nie wynika też z pozwolenia na budowę. Nie jest prawdą, że dla wykazania siedliskowego charakteru działki, skarżąca powinna dostarczyć dokumentację pomieszczenia gospodarczego o powierzchni 25 m², jaka pozwoliłaby uznać organowi, że jest on przeznaczony do produkcji rolnej, co pozwoliłoby na kwalifikację gruntów, jako Br. Organy obu instancji pomijają, że w dacie zgłoszenia budowy budynku gospodarczego tj. [...] marca 2007 r., podstawą na jakiej możliwa była budowa takiego obiektu bez zezwolenia to obowiązujący w tej dacie art. 29 ust. 1 pkt 1) a) p.b., zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolna i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m², przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m. Skarżąca mogła pobudować ww. obiekt bez pozwolenia, a organ nie złożył co do tej budowy sprzeciwu, tylko i wyłącznie dlatego, że dopełnia on zabudowy zagrodowej. To właśnie ww. zgłoszenie znajdujące się w aktach sprawy, brak sprzeciwu organu - świadczy o charakterze tego budynku. W 2007 r., było możliwe pobudowanie obiektu gospodarczego bez pozwolenia, w uzupełnieniu zabudowy zagrodowej, związanego z produkcją rolną. Począwszy od 2007 r. do 2021 r. okoliczność ta nie była kwestionowana przez organy geodezyjne. Dlatego też nie wystąpiły żadne okoliczności odnoszące się do ww. budynku, jakie miałyby wpływ na zmianę jego kwalifikacji. Skarżąca podniosła, że organ I instancji odwołuje się do wystąpienia przez właścicieli (tj. także przez nią), w celu realizacji inwestycji tj. budowy domu, o wyłączenie z produkcji rolnej, jednak wniosku takiego nie przywołuje. Organ II instancji nie ustosunkował się do tego zarzutu, nie dokonał jego oceny, powielił jedynie twierdzenia o wydaniu decyzji w tym zakresie, decyzji tej nie przywołując i uznając okoliczność jej wydania za kluczowy argument w zakresie zmiany kwalifikacji gruntu. Zdaniem skarżącej, żadne z powołanych przez organ I instancji pismem z 10 grudnia 2021r., dowodów nie potwierdzają, jakoby teren działki [...] i [...] o łącznej powierzchni 1.497 m², nie stanowił z pozostałymi gruntami całości gospodarczej gospodarstwa rolnego. Zarówno zdjęcia z dostępnych portali, jak te do jakich odnosi się Starosta [...] nie świadczą o braku spójności terenu, wyodrębnieniu gruntów w sposób pozwalający na zmianę ich kwalifikacji i to w dokonanym przez organ obmiarze. Dokonane przez organy I i II instancji uznanie, pozostaje w sprzeczności z rozporządzeniem Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w sprawie ewidencji gruntów i budynków z 27 lipca 2021r. Zgodnie z § 10 ww. rozporządzenia, zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. Według tabeli z załącznika 1 klasyfikującej użytki gruntowe do gruntów rolnych zabudowanych (symbol Br) zalicza się grunty zajęte pod budynki na sprzęt rolniczy (...) budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia, takie jak: komórki, garaże, szopy, kotłownie, podwórza, śmietniki, składowiska odpadów, jeżeli z gruntami, budynkami, budowlami lub urządzeniami, o których mowa w pkt 1 i 2, tworzą zorganizowaną całość gospodarcza i są położone w tej same: miejscowości lub w bezpośrednim sąsiedztwie w miejscowości sąsiedniej. Do gruntów rolnych zabudowanych zalicza się także grunty położone między budynkami i urządzeniami, o których mowa wyżej lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń, i niewykorzystywane na inny cel, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych, w tym zajęte pod rabaty, kwietniki, warzywniki; grunty zajęte pod budynki, budowle i urządzenia, o których mowa w ust. 1, niewykorzystywane obecnie do produkcji rolniczej, jeżeli grunty te nie zostały wyłączone z produkcji rolnej w rozumieniu ustawy z 3 lutego 1995 r., o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W przypadku, gdy w skład siedliska usytuowanego na gruncie rolnym wchodzi wyłącznie budynek mieszkalny i urządzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 3 załącznika nr 1 do rozporządzeniem Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w sprawie ewidencji gruntów i budynków z 27 lipca 2021r., to grunt w granicach tego siedliska zalicza się do gruntów rolnych zabudowanych, jeżeli z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z decyzji o warunkach zabudowy wydanej w związku z budowa tego budynku wynika, że przeznaczony jest tylko pod zabudowę zagrodową, albo też z projektu budowlanego stanowiącego załącznik do ważnego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy upoważniającego do rozpoczęcia budowy wynika, że na gruncie tym mogą być budowane budynki i urządzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2. Taki właśnie charakter ma nieruchomość skarżącej, na jakiej stoi dom i pomieszczenie gospodarcze. Oba budynki stoją na terenie gospodarstwa rolnego, który według decyzji WZ ma charakter zagrodowy. Stanowiące własność skarżącej działki ewidencyjne o nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 2.6588 ha stanowią gospodarstwo rolne. Znajdują się w jednym kawałku i nie są rozproszone. Grunty położone między domem mieszkalnym, a gospodarczym nie są wykorzystywane przez skarżącą na inny cel, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych. Nie ma na nich rabat, kwietników, warzywników innych urządzeń czy budowli, zaś w pomieszczeniu gospodarczym przechowuję narzędzia do pracy i sprzęt zmechanizowany ułatwiający pracę na łące. Inny charakter nie wynika ze zdjęć terenu mojego gospodarstwa. Zatem brak było podstaw do przekwalifikowania gruntów rolnych zabudowanych Br na mieszkaniowe B. Organ nie zauważył, że do terenów mieszkaniowych B zalicza się grunty, niewchodzące w skład gruntów rolnych zabudowanych. Priorytet ma więc zbadanie, czy zabudowa znajduje się na gruntach rolnych i czy można ją zakwalifikować, jako Br, a dopiero wykluczenie takiej kwalifikacji może powodować potrzebę zaliczenia ich do terenów mieszkaniowych. Sama zmiana przeznaczenia niewielkiej części terenu z zagrodowej na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, przywołaną w decyzji uchwałą Nr [...], nie może stanowić o zastosowaniu do niewielkiego fragmentu gospodarstwa rolnego (fragmentu działki zajętej pod dom i pomieszczenie gospodarcze) odmiennej od reszty (tj. od całości blisko 3 hektarowego gospodarstwa), klasyfikacji gruntu. Przyjęte przez organ założenie powodowałoby, że zawsze budując dom i pomieszczenie gospodarcze na terenie gospodarstwa rolnego, należałoby zmieniać klasyfikację gruntu pod tymi budynkami na mieszkalną, niezwiązaną z gospodarstwem rolnym. Według art. 553 kodeksu cywilnego, za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowię lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą. oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja nie była prawidłowa, a skarga była zasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, że istotą sprawy niniejszej – w kontekście przedmiotu rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu administracyjnym – jest to, czy organa obu instancji, rozpatrując wniosek skarżącej w trybie art. 24 ust. 2c w zw. z art. 24a ust. 12 p.g.k. prawidłowo odmówiły jej zmiany informacji w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do nieruchomości składającej się z działek ewidencyjnych nr [...] i [...]. Organa obu instancji prawidłowo uznały, że wniosek A T z 12 października 2021 r. o przewrócenie terminu na złożenie zarzutów do danych ewidencyjnych ww. działek objętych modernizacją, a zawartych w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, które stały się danymi ewidencji gruntów i budynków i zostały ujawnione w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie bowiem z art. 24a ust. 8 p.g.k. zarzuty do takich danych można zgłaszać w nieprzywracalnym materialnoprawnym terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji o ich ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Stąd też organ I instancji poprawnie (art. 24a ust. 12 p.g.k.) – i zgodnie z wnioskiem skarżącej - potraktował zarzuty, jako wniosek o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków przez przywrócenie dawnego użytku na działkach ewidencyjnych nr [...] oraz [...] w obrębie [...]. Postępowanie w sprawie aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków normuje art. 20 i n. p.g.k. Właściwy organ (starosta) zobowiązany jest wówczas do przeprowadzenia postępowania, mającego na celu ustalenie stanu faktycznego w zakresie potencjalnej aktualizacji. Postępowanie to warunkowane jest jednakże przyczyną wniosku o aktualizację – mogą nią być powstałe zmiany w ewidencji lub (jak w niniejszej sprawie) spóźnione zarzuty do danych ewidencyjnych działek objętych modernizacją. W tym drugim wypadku nie mamy do czynienia ze zmianami, powstałymi na gruncie powodującymi nieaktualność ujętych danych, ale z ujawnieniem w ewidencji gruntów i budynków niezgodnym ze stanem faktycznym danych nieruchomości, budynków lub ich części. Stąd też ustawodawca w art. 24a ust. 12 cyt. ustawy odstąpił od użycia określenia "aktualizacja", zastępując je "zmianą". Istotą bowiem nie jest dostosowanie danych ewidencyjnych do aktualnego stanu faktycznego, ale ich zmiana na dane prawidłowe. Organ prowadzący w I instancji postępowanie w niniejszej sprawie w związku z treścią wniosku (i podnoszonych w nim twierdzeń) w przedmiocie zmiany danych na podstawie art. 24a ust. 12 ustawy powinien był więc (art. 23 ust. 1 pkt 3 lit. l p.g.k.) wystąpić do właściwego organu administracji publicznej o przekazanie odpisu ostatecznej decyzji administracyjnej, wraz z załącznikami oraz innymi dokumentami stanowiącymi integralną ich część, o zmianie sposobu użytkowania gruntu w tej jego części, w której w wyniku modernizacji zmieniono klasyfikację. Skoro bowiem organ, rozstrzygając wniosek skarżącej, za podstawę decyzji odmownej przyjął fakt zmiany dotychczasowego przeznaczenia części działek nr ewid. [...] i [...] i ich "wyłączenia z produkcji rolnej" (s. 5 decyzji Starosty [...]), to taki wniosek, jako prawotwórczy, wysnuć mógł wyłącznie z treści stosownej w tym zakresie, ostatecznej decyzji administracyjnej o zmianie sposobu użytkowania gruntu w tej ich części. Wyłączenie gruntów z produkcji następuje przez rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów (art. 4 pkt 11 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2409, dalej: "u.o.g.r."). Zgodnie z art. 11 ust. 1 te ustawy wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. W decyzji określa się obowiązki związane z wyłączeniem. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 3 u.o.g.r. nie tracą jednak charakteru rolnego grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Tym samym, zarówno budynki mieszkalne, jak i inne budynki służące produkcji lub przetwórstwu rolnemu wchodzące w skład gospodarstwa rolnego nie powodują wyłączenia z produkcji rolnej gruntu, na którym są posadowione. Jeżeli natomiast budowa obiektu budowlanego spowodować ma wyłączenie gruntu spod produkcji rolnej, wówczas wydanie decyzji zezwalającej na budowę musi być poprzedzone decyzją zezwalającą na takie wyłączenie (art. 11 ust. 4 cyt. ustawy). Wydanie takiej decyzji następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę albo dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Organ I instancji ustala zaś w sposób całkowicie dowolny, ale mający wpływ na treść rozstrzygnięcia, że "właściciele nieruchomości wystąpili do Starosty [...] o wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolnej. Zgodę taką uzyskali" (s. 5 akapit 1 decyzji). Oznaczać to powinno, że Starosta [...] – będący również organem rzeczowo właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych (art. 5 ust. 1 u.o.g.r.) – pozyskał z własnych zasobów archiwalnych odpis własnej decyzji o wyłączeniu części działek ewid. nr [...] i [...] z produkcji rolnej. Tym niemniej, w decyzji organu I i II instancji żadnego jej oznaczenia (numeru, daty) nie ma, a w dokumentach sprawy takiej decyzji również nie ma. Twierdzenie więc Starosty w tym zakresie (i jego akceptacja przez organ II instancji) jest całkowicie dowolne i nieudowodnione – niezgodnie z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ I instancji (a za nim organ odwoławczy) w sposób wprost sprzeczny z ww. twierdzeniem stwierdza ponadto, że "na mapie nr [...] zamieszczona została przez uprawnionego pracownika Starosty [...] adnotacja, że zgodnie z art. 11 ust. 1" u.o.g.r. "wyłączenie z produkcji rolnej gruntu objętego niniejszym projektem zagospodarowania nie wymaga decyzji administracyjnej". Jeżeli więc – zdaniem organu – skarżąca uzyskała decyzję o wyłączeniu gruntu spod produkcji rolnej (co nie jest udowodnione przez organ), to stoi to w sprzeczności z ww. adnotacją na mapie. Ponadto, prawidłowe odczytanie ww. adnotacji na mapie powinno prowadzić organ do przekonania, że owo "wyłączenie z produkcji rolnej gruntu objętego niniejszym projektem zagospodarowania nie wymaga decyzji administracyjnej" – gdyż po prostu nie jest żadnym wyłączeniem. Starosta – jako organ właściwy w sprawach ochrony gruntów rolnych – powinien mieć wiedzę, że zgodnie z cyt. w. art. 11 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 3 u.o.g.r. wyłączenie z produkcji gruntów pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu może nastąpić wyłącznie po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Stąd też nadawanie znaczenia prawnego adnotacji pracownika Starostwa na mapie w sposób dokonany przez organ było przynajmniej nieuprawnione. Wyjaśnić też należy, że – jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny - "pojęcie "wyłączenia z produkcji" zdefiniowane zostało w przepisie art. 4 pkt 11 u.o.g.r. i oznacza "rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów". Wyłączenie z produkcji jest czynnością faktyczną, która w świetle przepisu art. 11 ust. 1 nastąpić może tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie. W przeciwnym wypadku wyłączenie z produkcji narusza przepisy ustawy o ochronie gruntów" (wyrok z 27 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 157/21, CBOSA). Tym samym, ustalenie przez organa obu instancji stanu faktycznego w zakresie rzekomego wyłączenia części działek skarżącej spod produkcji rolnej, stanowiące podstawę negatywnego rozstrzygnięcia jej wniosku, nie jest zgodne z zebranymi w sprawie dowodami i w żaden sposób nie wynika z akt sprawy, na podstawie których organa obu instancji orzekały. Dlatego organ I instancji naruszył art. 6 k.p.a. przez negatywne załatwienie sprawy pomimo braku po temu podstawy prawnej, art. 7 k.p.a. przez nieustalenie istotnego w sprawie stanu faktycznego w zakresie rzekomego wyłączenia części działek ewid. nr [...] i [...] z produkcji rolnej, a w konsekwencji art. 77 § 1 k.p.a. przez niezebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i umożliwiający taką subsumpcje prawna, jakiej organ dokonał. Organ ten naruszył też art. 80 k.p.a. przez dowolne uznanie, że doszło do wyłączenia części działek ewid. nr [...] [...] z produkcji rolnej – niewynikające z całokształtu materiału dowodowego. Powyższe doprowadziło do wydania decyzji z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., gdyż ustalony w tej sprawie stan faktyczny sprawy w żadnej mierze nie mógł być podstawą do zastosowania art. 24 ust. 2c p.g.k. Naruszony został też art. 11 k.p.a., gdyż organ I instancji nie był w stanie – wobec powyższych uchybień - wyjaśnić stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. W ocenie tut. Sądu naruszony w sprawie został również art. 81a § 1 k.p.a. Organ, który nie jest w stanie w sposób zgodny z powyższymi zasadami usunąć istotnych w sprawie wątpliwości, wątpliwości te powinien rozstrzygnąć na korzyść strony. Jeżeli więc z dowodów nie wynikał fakt prawnego wyłączenia części działek ewid. nr [...] i [...] z produkcji rolnej, to powstała taka wątpliwość, o której mowa we wskazanym przepisie. Zastosowania § 1 art. 81a k.p.a. nie wyłączają przy tym względy fiskalne (stawki podatku od nieruchomości, podwyższone na skutek przyjętej kwalifikacji części nieruchomości skarżącej), bo nie mogą być one w stosunkach państwo – obywatel traktowane, jako wprawdzie niezgodny z przepisami, ale ważny interes publiczny, w tym istotny interes państwa (art. 81a § 2 pkt 3 k.p.a.). Trafnie też zwróciła uwagę skarżąca na to, że Starosta [...] w przeszłości "podejmował już próby zmiany charakteru części działek skarżącej, kwalifikując je, jako mieszkalne. Próba taka była przedsięwzięta zarówno w 2007 r., jak i w marcu 2011 r. ([...]). Zastrzeżenia skarżącej zostały w pełni uwzględnione. Od tego czasu nie zmieniły się okoliczności związane z korzystaniem z nieruchomości, jak i jej charakter". Z akt sprawy nie wynika bowiem w żaden sposób, aby ów stan faktyczny zmienił się w 2021 r. w sposób umożliwiający organowi zmianę kwalifikacji części nieruchomości w drodze modernizacji w odniesieniu do 2003 r. (data pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego) i 2007 r. (data zgłoszenia budowy budynku gospodarczego). Skoro więc – co również wynika z akt sprawy – Starosta [...] uznawał za skuteczne zarzuty skarżącej odnoszące się do wyników uprzednio prowadzonej modernizacji i przywracał dotychczasową kwalifikację części gruntów, to – zgodnie z art. 8 § 2 k.p.a. - bez uzasadnionej przyczyny nie mógł odstąpić od już utrwalonej praktyki rozstrzygania sprawy, w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Organ II instancji, utrzymując w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i podzielając uzasadnienie decyzji Starosty [...] naruszył te same przepisy, co organ I instancji. Ponadto, naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie, gdyż decyzja pierwszoinstancyjna była wadliwa z przyczyn wskazanych w niniejszym wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę w warunkach związania oceną prawną tut. Sądu (art. 153 p.p.s.a.) Starosta [...] ponownie rozpozna wniosek skarżącej i dokona prawidłowej oceny ustalonego stanu faktycznego sprawy na podstawie zebranych w sprawie dowodów i prawidłowej subsumpcji prawnej. W szczególności zaś obowiązkiem organu będzie wzięcie pod uwagę, że odmowa zmian informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z wnioskiem skarżącej, wymaga prawnego udowodnienia rzekomego wyłączenia części działek skarżącej ewid. nr [...] i [...] z produkcji rolnej, w tym również i w zakresie ustalenia powierzchni nieruchomości, wyłączonej w taki sposób z produkcji rolnej. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot uiszczonego wpisu sądowego. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.