VII SA/Wa 1750/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2022 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 czerwca 2022 r. nr 587/OPON/2022 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz A. S. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie. Zaskarżoną decyzją z 28 czerwca 2022 r., nr 587/OPON/2022, Wojewoda Mazowiecki (dalej: "Wojewoda"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), w zw. z art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), po rozpatrzeniu odwołania M i A S od decyzji Starosty [...] (dalej: "Starosta") z [...] lutego 2022 r., nr [...] - utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że M i A S 13 września 2021 r., złożyli do Starostwa Powiatowego w [...] wniosek o udzielenie im pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi, w tym instalacją gazu na działce nr ewid. [...] , obręb [...] , jednostka ewid. [...] [...] , obszar wiejski. Starosta decyzją z [...] lutego 2022 r., nr [...] odmówił zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia. Wnioskodawcy złożyli odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia organu I instancji. Organ odwoławczy przytoczył przepisy ustawy Prawo budowlane, w tym m.in. art. 32 ust. 4 oraz art. 35 Pr. bud. Podał, że Starosta postanowieniem z [...] września 2021 r., znak: [...], nałożył na M i A S w terminie 30 dni od daty jego doręczenia obowiązek usunięcia braków w przedłożonych do zatwierdzenia dokumentach, przez: 1. przedłożenie zaświadczenia od gestora sieci o braku możliwości podłączenia obiektu do sieci kanalizacyjnej; 2. doprowadzenie lokalizacji miejsc postojowych na wjeździe do garaży do zgodności z § 14 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.); 3. doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z § 5 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 3 Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 lutego 2007 r., w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu; 4. doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z zapisami planu miejscowego części wsi [...] , zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., w zakresie § 14 ust. 2 pkt 8 lit. b) - minimalna powierzchnia biologicznie czynna nie mniej niż 70%, a z projektu budowlanego wynika, że powierzchnia ta wynosi 69% - oraz § 14 ust. 3 pkt 6) - dla działek położonych w sąsiedztwie kanału [...] na terenach 9MN, 11 MN, 40MN, 41 MN, 42MN, 43MN, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę ustala się obowiązek uzgadniania szczegółowych planów zagospodarowania działek w Inspektoracie WZMiUW w [...] lub z ewentualnym następcą prawnym tej instytucji, a w dokumentacji brak ww. uzgodnienia, 5. doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z § 36 ust. 2 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; 6. doprowadzenie do zgodności z rozporządzeniem z 11 września 2020 r. Ministra Rozwoju w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 1609 ze zm.) w oznaczony w postanowieniu sposób. Wnioskodawcy wnieśli o wydłużenie terminu na uzupełnienie ww. braków i Starosta postanowieniem z [...] listopada 2021 r. przedłużył ten termin. Przy piśmie z 25 listopada 2021 r. wnioskodawcy odpowiedzieli na powyższe postanowienie, ale Starosta piśmie z 10 grudnia 2021 r., poinformował, że nie wszystkie braki w dokumentacji zostały poprawione i dodatkowo wyznaczył termin na ich uzupełnienie. Wnioskodawcy pismem z 16 grudnia 2021 r., złożyli wniosek o zawieszenie postępowania. Starosta postanowieniem z [...] grudnia 2021 r. zawiesił przedmiotowe postępowanie, które podjął postanowieniem z [...] lutego 2022 r., a następnie decyzją z [...] lutego 2022 r., nr [...] odmówił zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę wyjaśniając, że wnioskodawcy nie wypełnili obowiązku nałożonego na nich postanowieniem. Wojewoda pismem z 26 kwietnia 2022 r., zwrócił się do Prezesa Wód Polskich z prośbą o udzielenie informacji, czy fragment kanału [...] znajdujący się obok działki nr [...] stanowi fragment rzeki. Pismem z 7 czerwca 2022 r., Prezes Wód Polskich odpowiedział na powyższe pismo. Wojewoda wskazał też, że przedmiotowa działka objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "MPZP") części wsi [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z [...] kwietnia 2011 r. Działka o nr ew. [...] , położona jest na obszarze oznaczonym w MPZP symbolem 41MN (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). Zgodnie z § 6 dla działek położonych w sąsiedztwie kanału [...] na ternach 9MN, 11 MN, 40MN, 41 MN, 42MN, 43MN, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę ustala się obowiązek uzgadniania szczegółowych planów zagospodarowania poszczególnych działek w Inspektoracie WZMiUW w Piasecznie lub z ewentualnym następcą prawnym tej instytucji. Przedmiotowa inwestycja sąsiaduje z terenem, oznaczonym w MPZP symbolem 2WSR2 (tereny wód powierzchniowych - wody płynące). Zgodnie z § 36 ust. 1 pkt ustala się następujące podstawowe przeznaczenie terenów WSR: tereny wód powierzchniowych - wody płynące, w tym: 1) Rzeka [...] , oznaczona symbolem 1WSR1; 2) Kanał [...], oznaczony symbolem WSR2 (tereny od 1WSR2 do 12WSR2) Działka nr [...] znajduje się w [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu (rozporządzenie nr 3 Wojewody Mazowieckiego z 14 lutego 2007 r., w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu). Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 8 w strefie ochrony urbanistycznej Obszaru zakazuje się: lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 20 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Wojewoda wyjaśnił też, że skarżący we wniosku o pozwolenie na budowę, jako planowaną inwestycję wskazali budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi, w tym instalacją gazu na działce nr ewid. [...] , obręb [...], jednostka ewid. [...] [...] - obszar wiejski. W ocenie Wojewody na działce nr ewid. [...] położonej na terenie oznaczonym w MPZP symbolem 41 MN jest możliwa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, jednakże ww. rozporządzenie nr 3 Wojewody Mazowieckiego wskazuje, że należy zachować odległość 20 m od linii brzegu rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Co prawda Prezes Wód Polskich w ww. piśmie nie wskazał, że kanał [...] jest rzeką, jednakże wyraźnie znaczyło, że jest to ciek naturalny. Organ odwoławczy dodał, że w ustawie o ochronie przyrody brak jest definicji "innych zbiorników wodnych", co oznacza, że pojęcie to należy oceniać, mając na względzie reguły wykładni językowo-logicznej, wykładni systemowej (miejsca interpretowanych przepisów w systemie prawa i aktu normatywnego) oraz wykładni funkcjonalnej (np. adekwatności definicji legalnych zawartych w jednym akcie normatywnym w kontekście celów innej regulacji). Przepisy ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. poz. z 2019 r., z p. zm., dalej: "p.w.") oraz ustawy o ochronie przyrody są regulacjami z dziedziny prawa ochrony środowiska, którego poszczególne akty normatywne służą osiągnięciu określonych celów czy zadań. Przepisy ustawy o ochronie przyrody mają na celu m.in. zachowanie różnorodności biologicznej, utrzymanie procesów ekologicznych, stabilności ekosystemów i zapewnienie ciągłości istnienia gatunków z ich siedliskami (m.in. związanych z zasobami wodnymi). Ochrona przyrody polega m.in. na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu zasobów, tworów i składników przyrody: dziko występujących roślin, zwierząt i grzybów oraz siedlisk przyrodniczych; krajobrazu, jak również tworów przyrody żywej i nieożywionej. Natomiast przepisy ustawy Prawo wodne regulują gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, a w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi" oraz "sprawy własności wód oraz gruntów pokrytych wodami, a także zasady gospodarowania tymi składnikami w odniesieniu do majątku Skarbu Państwa, tj. służą zaspokajaniu potrzeb ludności, gospodarki, ochronie wód i środowiska związanego z tymi zasobami, czyli użytkowaniu jej przez określone podmioty. Instrumentami zarządzania zasobami wodnymi są pozwolenia wodnoprawne, opłaty i należności w gospodarce wodnej, kataster wodny, planowanie i kontrola w gospodarowaniu wodami. Z powyższego porównania wynika, iż choć obie ustawy należą do zakresu prawa ochrony środowiska, posiadają zgoła odmienny zakres przedmiotowy, dlatego też nie można przenieść w sposób automatyczny znaczenia definicji legalnych z jednego aktu prawnego na inny, chyba że przepis zawiera wyraźne odesłanie. Ustawa o ochronie przyrody takiego odesłania nie zawiera. Interpretacji pojęcia "innych zbiorników wodnych" należy dokonać mając na uwadze cele ustawy o ochronie przyrody, jak również klasyfikację hydrologiczną istniejącą w nauce. Zastosowanie pojęcia "innych zbiorników wodnych" świadczy o intencji ustawodawcy, iż wartość przyrodnicza danego obiektu hydrograficznego zależy od uwarunkowań przyrodniczych - wartości ekosystemu danego zbiornika wodnego, zbiorowisk roślinnych występujących na jego obrzeżach i gatunków zwierząt z nim związanych oraz terenów do niego przyległych. Wprowadzenie zakazu zabudowy od zbiorników wodnych ma za zadanie chronić nie tylko wody zbiornika, ale również strefy wokół tego zbiornika. Oczywistym jest, że zależnie od charakteru zbiornika, jego genezy, wieku, wielkości, sposobu zasilania oraz istniejących warunków glebowych, wodnych, siedliskowych, krajobrazowych, a także istniejącego stanu zagospodarowania terenu w jego sąsiedztwie zależy, jaka będzie pozostawiona strefa ochronna bez możliwości wprowadzania zabudowy. Podkreślić należy, iż wartość przyrodnicza zbiornika wodnego nie jest z góry determinowana tylko i jedynie jego klasyfikacją hydrologiczną, a tym bardziej klasyfikacją zastosowaną w ustawie Prawo wodne. Pod pojęciem "inne zbiorniki wodne" należy rozumieć inne niż rzeki i jeziora zbiorniki wodne, zarówno naturalne jak i sztuczne, powstałe zarówno na wodach płynących, jak również istniejące w zagłębieniach terenu, czyli wszystkie mające linię brzegu - bez względu na ich funkcję, pochodzenie, wielkość i kwalifikację prawną. Wobec czego zachowanie nieprzekraczalnej linii zabudowy 20 m od linii rzek, jezior oraz innych zbiorników wodnych - czyli od kanału [...] jest koniczne. Wojewoda zgodził się ze stanowiskiem organu powiatowego, że wnioskodawcy nie wypełnili obowiązku nałożonego na nich ww. postanowieniem Starosty, wydanym w oparciu o art. 35 ust. 3 Pr. bud., bowiem nie doprowadzili do zgodności projektowej inwestycji z ustaleniami rozporządzenia nr 3 Wojewody Mazowieckiego z 14 lutego 2007 r., w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu obowiązującego na tym terenie, z uwagi na fakt, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi, w tym instalacją gazu pozostaje w sprzeczności z ustaleniami ww. rozporządzenia. Z powyższą decyzją nie zgodził się A S, wnosząc pismem swego pełnomocnika, datowanym na 11 sierpnia 2022 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zarzucił: "1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a to § 5 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr 3 Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 lutego 2007r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 42, poz. 870, zwanego dalej "Rozporządzeniem"), poprzez błędną wykładnię pojęcia "rzeka" (organ I instancji) oraz "(inny) zbiornik wodny" (organ II instancji) i uznanie, że zastosowanie ma zakaz o jakim mowa w/w przepisie (co doprowadziło do wydania decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę, a zatem miało bezpośredni i istotny wpływ na wynik sprawy); 2. Naruszenie przepisów postępowania, a to: a. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1, art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak poprawnego postępowania wyjaśniającego w sprawie (brak zbadania rzeczywistego charakteru Kanału [...] przez organy obu instancji), co doprowadziło organy obu instancji do błędnego przyjęcia, że Kanał [...] może być uznany za rzekę (organ I instancji), albo inny zbiornik wodny (organ II instancji), co nie tylko mogło, ale miało wpływ na wynik sprawy, gdyż oba organy błędnie uznały, że istnieje nieusuwalna przeszkoda (zakaz wyrażony w przepisach bezwzględnie obowiązujących), jaki uniemożliwia lokalizację obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 20 m od Kanału [...] , co w obliczu na brak zmiany w tym zakresie wniosku o pozwolenie na budowę, przełożyło się na wydanie obu skarżonych w sprawie decyzji. b. art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wydanie przez Starostę dwóch odmiennych decyzji przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych, w postaci wydania decyzji odmownej w przedmiotowej sprawie, w przypadku, gdy ten sam organ w dniu [...] kwietnia 2017 r. wydal decyzję pozytywną dla działki w bezpośrednim sąsiedztwie, dla lokalizacji na niej obiektu budowlanego w mniejszej niż 20 m odległości od Kanału [...]". Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że w jego ocenie doszło do błędnego ustalenia i przyjęcia, że skarżący nie uzupełnił braków, do których był zgodnie z prawem zobowiązany (zdaniem skarżącego nie powinien być on w ogóle wzywany do usunięcia braków i niezgodności z prawem, gdyż ich w ogóle nie było; kwestionuje brak podstaw do wzywania do usunięcia braków jego wniosku). Organy obu instancji błędnie ustaliły i przyjęły, że kanał [...] jest rzeką (ustalił tak organ I instancji) albo innym zbiornikiem wodnym (ustalił tak organ II instancji). Skarżący zwrócił uwagę, jak bardzo i diametralnie różnią się ustalenia organów obu instancji i jako do takiego obiektu w rzeczywistości stosuje się do niego zakaz określony Rozporządzeniem Wojewody, zgodnie z którym "w strefie ochrony urbanistycznej Obszaru zakazuje sic: lokalizowania obiektów budowlanych w rasie szerokości 20 m od linii brzegów rzek jezior i innych zbiorników 1wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej (...) ". Organ I instancji błędnie założył, że kanał [...] jest rzeką. W związku z przyjętym stanowiskiem Starosty oraz jego sugestią, w celu ustalenia jednoznacznej odpowiedzi, czy kanał [...] stanowi rzekę, skarżący wystąpił do Prezesa Wód Polskich o zajęcie stanowiska, czy Kanał [...] stanowi rzekę. W odpowiedzi urzędu uzyskali lakoniczną informację, że: "na przedmiotowej nieruchomości znajduje się ciek naturalny "Kanał [...]" (o nazwie lokalnej "Rzeka [...] ")". Stanowiło to potwierdzenie dla podnoszonego stanowiska skarżącego, że Kanał [...] nie jest rzeką (gdyby bowiem kanał ten był rzeką, to Wody Polskie tak by go określiły - a nie wskazały wyraźnie, że jest to ciek naturalny). Zgodnie z Ekspertyzą hydrogeologiczną dotyczącą koryta cieku kanału [...] sporządzoną przez hydrologa – K J oraz dokonaną przez niego dogłębną analizą, kanał [...] nie jest rzeką - co m.in. poświadcza brak aluwiów, a należałoby go traktować jako rów. Jest również (w opinii hydrologa) wyraźnie odrębnym ciekiem, niż rzeka [...]. Wody Polskie wskazały (jako najbardziej kompetentny organ w sprawie), że nie jest to rzeka, a ciek naturalny. Konstatując i godząc oba te ustalenia (wód Polskich i hydrologa), jest to ciek naturalny płynący w rowie. Tymczasem organy obu instancji ustaliły coś zupełnie innego. Skarżący, przechodząc do rozważań prawnych dot. pojęcia rzeki podniósł, że na dzień wydania rozporządzenia w ustawie o ochronie przyrody brak było definicji cieku naturalnego, a także rzeki, strugi, strumienia, potoku oraz innych cieków naturalnych. Dlatego też rzekę, w rozumieniu rozporządzenia należało odróżnić od strugi, strumienia, potoku oraz innych wód płynących w sposób ciągły lub okresowy, naturalnymi lub uregulowanymi korytami. Zatem było sporo innych rodzajów cieków naturalnych niebędących rzekami. Takim ciekiem naturalnym, jaki nie jest rzeką, jest kanał [...]. Powyższe rozważania prawne i faktyczne zdawał się podzielać organ II instancji, który stwierdza, że kanał [...] nie jest rzeką, by dojść do "absurdalnego i kontrfaktycznego" stwierdzenia, że jest on innym zbiornikiem wodnym. Stosuje on niedozwolone przy zakazach wykładnie rozszerzającą pojęcia "innych zbiorników wodnych", jaka to wykładnia traktowałoby jako inny zbiornik wodny (w rozumieniu rozporządzenia) każdy obiekt, w którym stale lub okresowo znajduje się woda, a który nie jest jeziorem lub rzeką (organ ten wprost wskazuje w swojej decyzji, że inne zbiorniki wodne to "inne niż rzeki i jeziora zbiorniki wodne, zarówno naturalne jak i sztuczne, powstałe zarówno na wodach płynących, jak również istniejące w zagłębieniach terenu, czyli wszystkie mające linie brzegu — bez względu na ich funkcję, pochodzenie, wielkość kwalifikację prawną"). Tymczasem sama ustawa Prawo wodne (art. 9 pkt 4c) kiedyś i obecnie (art. 16 pkt 20 p.w.) dzieli wody i rozróżnia jeziora lub inne naturalne zbiorniki wodne od sztucznych zbiorników wodnych, morskich wód wewnętrznych, wód przejściowych lub wód przybrzeżnych, a przede wszystkim od strug, strumieni, potoków, rzek, kanałów lub ich części. Z podziału prawnego należy odróżnić cieki od zbiorników. To naturalne, logiczne i zgodne z zasadami doświadczenia życiowego. Coś co jest ciekiem (w tym ciekiem naturalnym) w sposób oczywisty nie może być zbiornikiem. Takiego ustalenia nie znajdziemy jednak w decyzji organu odwoławczego. Ustala on coś przeciwnego, choć nie podaje racjonalnych i przekonujących przesłanek, dlaczego ustalił, że to zbiornik a nie ciek, oraz dlaczego zastosował tak szeroką definicję cieku. Zdaniem skarżącego, wykładnia Wojewody jest również nietrafiona jeżeli chodzi o wykładnie językową pojęcia "zbiornik wodny". Zgodnie z definicją "ciek" oznacza "strumień wody płynącej otwartym korytem lub pod ziemią" (Słownik języka polskiego pod red. W. D, PWN, https://sip.pwn.pl/szukaj/ciek.html). Natomiast "zbiornik wodny" oznacza "obiekt naturalny, to np. morze, jezioro, staw, lub sztuczny — obiekt gospodarki wodnej utworzony przez budowlę piętrzącą (zaporę, jaz) lub przez wykorzystanie zagłębienia terenowego (np. wyrobiska po piasku lub węglu brunatnym); do sztucznych zbiorników wodnych są zaliczane także stawy utworzone przez groble oraz inne obiekty magazynujące wodę, np. zbiorniki wodne wodociągowe i przeciwpożarowe" (internetowa Encyklopedia PWN,). Zatem nie jest możliwym zakwalifikowanie kanału [...], jako zbiornika wodnego. Organy obu instancji popełniły zarówno błąd w ustaleniach faktycznych, jak i błąd w wykładni pojęć - "rzeka" (organ I instancji) - "inny zbiornik wodny" (organ II instancji) z § 5 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. W sprawie doszło do naruszenia przez organ I instancji zasady zaufania do władzy publicznej, wynikającej z art. 8 k.p.a. Organy administracyjne w takiej samej sprawie oraz w takim stanie faktycznym powinny nie odstępować od utrwalonej praktyki. Skoro dla działki nr [...] Starosta wydał decyzję pozytywną w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami, niezrozumiałe dla skarżącego jest przyjęcie w jego sprawie odmiennej interpretacji zapisów MPZP oraz rozporządzenia Wojewody. Istnieją przesłanki (podczas wydawania przedmiotowej decyzji) do uznania naruszenia przez Starostę powyższej zasady postępowania administracyjnego. Obie decyzje wydane w sprawie powinny zostać w całości uchylone. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że zaskarżona decyzja i decyzja wydana w postępowaniu pierwszoinstancyjnym naruszały prawo w sposób opisany powyżej, a skarga była zasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, że przyczyną odmownej decyzji organu I instancji – utrzymanej w mocy zaskarżona decyzją – było niewypełnienie przez skarżących jednego z wielu obowiązków, nałożonych na nich przez Starostę w wydanym na podstawie art. 35 ust. 1 Pr. bud. postanowieniu z [...] września 2021 r., znak: [...], nakazującym uzupełnienie braków projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami aktu prawa miejscowego, jakim było rozporządzenie nr 3 Wojewody Mazowieckiego z 13 lutego 2007 r., w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (dalej: "rozporządzenie Wojewody"). Jak wskazał bowiem organ I instancji, projekt ten nie był zgodny z § 5 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia, zgodnie z którym "w strefie ochrony urbanistycznej Obszaru zakazuje się: lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 20 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej". Zdaniem Starosty, uchybienie temu obowiązkowi spowodowało niemożność wydania decyzji pozytywnej, co z kolei spowodowało odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Powyższe stwierdzenie organ I instancji wywiódł z faktu, że projekt wadliwie i niezgodnie z prawem miejscowym (ww. rozporządzeniem Wojewody) zakładał posadowienie obiektu budowlanego w odległości mniejszej, niż 20 m od kanału [...], zakwalifikowanego przez organ, jako rzeka. Prawidłowość tego ustalenia potwierdził organ II instancji, choć uznał ten kanał za "inny zbiornik wodny". W ocenie prawnej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stanowisko organów obu instancji w powyższym zakresie było błędne. Stwierdzić bowiem należy, że rozporządzenie Wojewody ustala minimalna odległość obiektów budowlanych (20 m) od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. O ile nie nasuwa żadnych wątpliwości to, że kanał nie jest jeziorem, o tyle uznać należy, że kanał nie jest też ani rzeką, ani innym zbiornikiem wodnym. Rozporządzenie Wojewody wydane było pod rządami uchylonej ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t. jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1121). Ustawa ta wprawdzie nie zawierała definicji "rzeki", ale rozróżniała rzekę od kanału. Przykładem na to jest art. 9 ust. 1 pkt 4c lit. c ustawy, w którym struga, strumień, potok, rzeka, kanał lub ich części zostały – jako odrębne pojęcia – zdefiniowane, jako jednolite części wód powierzchniowych. Równocześnie, w art. 5 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy zdefiniowano kanał, jako sztuczne koryto prowadzące wodę w sposób ciągły lub okresowy, o szerokości dna co najmniej 1,5 m przy ich ujściu lub ujęciu. Powyższe prowadzi do wniosku sprzecznego z ustaleniami organu I instancji, że odległość zamierzonej budowy od kanału [...], rozumianego jako rzeka, nie może być mniejsza od 20 m, zgodnie z rozporządzeniem Wojewody. Dokonanie bowiem wykładni użytego w akcie prawa miejscowego pojęcia nie może być czynione z pominięciem prawa powszechnie obowiązującego w dniu stanowienia tego aktu. Nie można tym samym – wobec rozróżnienia pojęcia rzeka i kanał w obowiązującej wówczas ustawie Prawo wodne i wobec ustawowej definicji, czym jest kanał – uznać, że Wojewoda utożsamiał oba te pojęcia w akcie niższej rangi. Niesłusznie również uznał organ odwoławczy, że kanał [...] stanowi "inny zbiornik wodny" w rozumieniu rozporządzenia Wojewody. Występuje tu bowiem analogiczna sytuacji prawna, jak opisana w odniesieniu do uznania kanału za rzekę przez Starostę. Zgodnie z ww. art. 9 ust. 1 pkt 4c wówczas obowiązującej ustawy Prawo wodne ustawodawca uznał za jednolite części wód powierzchniowych jezioro lub inny naturalny zbiornik wodny (lit. a), sztuczny zbiornik wodny (lit. b) i strugę, strumień, potok, rzekę, kanał lub ich części (lit. c). W ustawie tej, o czym była mowa, znajduje się nie tylko definicja kanału, ale ustawodawca dokonał również w art. 5 podziału wód śródlądowych, do których zaliczył wody płynące w ciekach naturalnych, kanałach oraz w źródłach, z których cieki biorą początek (pkt 1 lit. a) i znajdujące się w jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych o ciągłym bądź okresowym naturalnym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych (pkt 1 lit. b), a także znajdujące się w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących (pkt. 1 lit. c). W pkt. 2 art. 5 ustawa Prawo wodne przewidywała ponadto, że do wód stojących zalicza się wody znajdujące się w jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych niezwiązanych bezpośrednio, w sposób naturalny, z powierzchniowymi wodami płynącymi. Tym samym, ustawodawca rozdzielił pojęciowe znaczenie wód w kanałach i innych zbiornikach wodnych, w żaden sposób ich nie utożsamiając. Co więcej, art. 5 pkt 2 wyraźnie wskazuje na to, że ustawodawca rozumiał "inne zbiorniki wodne", jako najbardziej zbliżone do jezior, a nie rzek (a tym bardziej kanałów). Sytuacja prawna nie uległa zmianie wraz z wejściem w życie ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 2233). Definicje, wskazane w art. 16 p.w., wyraźnie uwidoczniają, że ustawodawca i w nowej ustawie odróżniał pojęcia "rzeka", "kanał" i "inne zbiorniki wodne". W pkt. 20 tego artykułu za jednolite części wód powierzchniowych uznał bowiem zarówno jezioro lub inny naturalny zbiornik wodny (lit. a), jak i sztuczny zbiornik wodny (lit. b) oraz strugę, strumień, potok, rzekę i kanał lub ich części (lit. c), dodatkowo definiując "kanał", jako sztuczne koryto prowadzące wody w sposób ciągły lub okresowy, o szerokości dna co najmniej 1,5 m przy ujściu lub ujęciu (pkt 21). Zgodnie zaś z art. 22 p.w. śródlądowymi wodami płynącymi są wody w ciekach naturalnych oraz źródłach, z których te cieki biorą początek (pkt 1), jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych o ciągłym albo okresowym naturalnym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych (pkt 2), sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących (pkt 3) oraz w kanałach (pkt 4). Dlatego też również na gruncie obowiązującej w dniu orzekania przez organa obu instancji ustawy Prawo wodne niedopuszczalnym było przyjęcie, że kanał [...] jest rzeką lub innym zbiornikiem wodnym i z tego powodu należy lokalizować obiekty budowlane w odległości nie mniejszej, niż 20 m od jego brzegu, wymaganej ww. rozporządzeniem Wojewody. Powyższego stwierdzenia w żadnej mierze nie zmienia odwoływanie się do ogólnych zasad w zakresie wymogu ochrony przyrody i szeroko rozumianego środowiska. Skoro bowiem z prawa (powszechnego lub miejscowego) nie wynikają dla inwestora zakazy sytuowania obiektu budowlanego w określonym miejscu, to poza kompetencją organu administracji architektoniczno budowlanej pozostaje dowolne ustalanie rzekomego obowiązku i – w konsekwencji – negatywne dla strony rozstrzygnięcie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, acz nie podzielając stanowiska, że w tej sprawie powstały wątpliwości prawne, zwraca też uwagę na treść art. 7a § 1 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Nienależyte dokonanie przez organa obu instancji wykładni obowiązującego prawa – a więc § 5 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 3 Wojewody Mazowieckiego z 13 lutego 2007 r., w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu w kontekście obowiązującej ustawy Prawo wodne (o czym była mowa powyżej) – spowodowało konieczność przedstawiania przez te organa w swych decyzjach stanowisk, mających te wątpliwości – w zamierzeniu organów – usunąć. Uszło jednak uwadze organów, że wątpliwości takie powinny być co do zasady rozstrzygane na korzyść strony. Tym samym organa naruszyły art. 6, 7 1 1, 7a § 1, 8 § 1, 77 § oraz art. 80 k.p.a., postępując w sposób niezgodny z regułami procesowymi, stanowionymi w ww. przepisach. W konsekwencji, naruszony został przez Starostę i Wojewodę art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., gdyż zarówno błędna wykładnia § 5 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody, jak i wadliwe uznanie kanału [...] za "rzekę" lub "inny zbiornik wodny" doprowadziły do niemożności sporządzenia poprawnego uzasadnienia prawnego obu decyzji i wskazania w nich poprawnych przesłanek rozstrzygnięcia. W ocenie tut. Sądu organ odwoławczy nie przyłożył też należytej wagi do znajdującej się w aktach sprawy ekspertyzy hydrogeologicznej koryta cieku kanału [...] hydrologa K J (i jej wniosków), co było sprzeczne z art. 7 § 1, art. 77 § 1 i art. 75 § 1 k.p.a. Należy zauważyć, że organ administracji architektoniczno budowlanej może w trybie art. 35 ust. 3 Pr. bud. wezwać wnioskodawcę do usunięcia nieprawidłowości w złożonej przy wniosku dokumentacji, ale wyłącznie wówczas, gdy takie nieprawidłowości istnieją. Nie może bowiem organ wymagać od strony spełnienia żądania, jeżeli było ono pozaprawne, co wprost wynika z art. 6 k.p.a. Tym bardziej więc nie może wysnuwać negatywnych dla wnioskodawcy skutków z faktu nieusunięcia przez niego czegoś, co – prawnie – nie było nieprawidłowością w rozumieniu art. 35 ust. 3 Pr. bud. Skoro więc skarżący usunęli wszystkie nieprawidłowości, wymienione w postanowieniu z [...] września 2021 r., znak: [...] - za wyjątkiem pozornej prawnie "nieprawidłowości" w postaci niezgodności projektu z rozporządzeniem Wojewody – to Starosta nie miał żadnych podstaw do niezastosowania art. 35 ust. 4 Pr. bud. i nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewoda, utrzymując w mocy decyzję Starosty naruszył tym samym art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., który pozwala na utrzymanie w mocy wyłącznie prawidłowej decyzji organu I instancji. Organ ponownie rozpatrując sprawę, związany oceną prawną tut. Sądu (art. 153 p.p.s.a.) zaniecha domagania się od skarżących doprowadzenia projektu budowlanego "do zgodności z § 5 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 3 Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 lutego 2007 r., w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu" i – jeśli nie stwierdzi niespełnienia innych wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Pr. bud.- wyda decyzję o pozwoleniu na budowę zgodnie z wnioskiem i art. 35 ust. 4 Pr. bud. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a oraz c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 256) zasadzając na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego wpisu i kosztów zastępstwa procesowego.