VII SA/Wa 1693/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 listopada 2022 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 czerwca 2022 r. nr 284/OPON/2022 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę

Uzasadnienie. Zaskarżonym postanowieniem z 28 czerwca 2022 r. Nr 284/OPON/2022 Wojewoda Mazowiecki, na podstawie art. 123 w zw. z art. 59 § 2 oraz z art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud.") po rozpatrzeniu odwołania A S reprezentowanej przez adw. A B od decyzji Starosty [...] Nr [...] z [...] kwietnia 2022 r., stwierdził niedopuszczalność odwołania od tejże decyzji. Uzasadniając postanowienie Wojewoda wyjaśnił, że ww. decyzją Nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla P Z budynku biurowego i budynku magazynowego na terenie działek nr [...] i [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Odwołanie od tej decyzji złożyła A S reprezentowana przez adw. A B. Wojewoda wyjaśnił też, że kontrola dopuszczalności odwołania bądź zażalenia jest pierwszą czynnością, jaką podejmuje organ odwoławczy po jego otrzymaniu. Stosownie do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis ten wyznacza zakres postępowania organu II instancji, rozpoczynającego działanie organu wyższego stopnia od badania zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania (zażalenia). Na tym etapie postępowania organ II instancji jest obowiązany ocenić, czy odwołanie (zażalenie) jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi automatycznie prawo i jednocześnie obowiązek organu II instancji zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Ten etap nazywany jest w literaturze przedmiotu postępowaniem rozpoznawczym, podczas którego przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające co do merytorycznych aspektów sprawy. Oznacza to, że jedynie po ustaleniu przez organ wyższego stopnia, że środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony, może on badać kwestie materialnoprawne sprawy. Treść art. 134 k.p.a. wskazuje na dwie przesłanki skutecznego złożenia odwołania (zażalenia) - zachowania terminu do wniesienia środka prawnego i dopuszczalności odwołania. Poza taką formułą kodeks nie określa bliżej, jakie warunki decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności odwołania (zażalenia). Wynikają one jednak z innych jego przepisów stanowiących o przedmiocie zaskarżenia, toku postępowania, a także określających podmioty uprawnione do wniesienia środków prawnych. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się wniesienie środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji, bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych. Wystąpienie którejkolwiek z przesłanek negatywnych tj. niedopuszczalności odwołania nakłada na organ odwoławczy obowiązek jej stwierdzenia w formie postanowienia. Odwołująca się nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji, a skarżona decyzja Starosty [...] Nr [...] nigdy nie została jej doręczona. Podmioty, którym nie doręczono decyzji organu pierwszej instancji, mogą wnieść odwołanie w terminie otwartym dla podmiotu, któremu jako ostatniemu doręczono decyzję pierwszoinstancyjną. Późniejsze wniesienie odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej winno być uznane za niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Niedopuszczalność w takim przypadku wynika z tego, iż podmiot, któremu nie doręczono decyzji (a więc nie biegnie mu termin do wniesienia odwołania), wnosi od tej decyzji odwołanie w czasie, w którym uprawnienie takie nie przysługuje już żadnemu z podmiotów, którym decyzję doręczono. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że decyzja Starosty [...] Nr [...] została doręczona ostatniej stronie postępowania 6 maja 2022 r. Zatem zgodnie z art. 129 k.p.a. termin do wniesienia odwołania do Wojewody Mazowieckiego za pośrednictwem organu I instancji upłynął z dniem 20 maja 2022 r., a 21 maja 2022 r., przedmiotowa decyzja stała się ostateczna. Odwołanie A S zostało nadane w placówce pocztowej 6 czerwca 2022 r., a więc niewątpliwie po upływie terminu do wniesienia odwołania. Rozpatrzenie odwołania wniesionego po upływie określonego w przepisach terminu jest niedopuszczalne. Biorąc pod uwagę powyższe, zasadnym było stwierdzenie niedopuszczalności wniesienia przez A S reprezentowaną przez adw. A B zażalenia od decyzji Starosty [...] Nr [...] z [...] kwietnia 2022 r. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda stwierdził, że w świetle poczynionych ustaleń pozostaje one bez wpływu na treść niniejszego postanowienia, zaś niezachowanie terminu do wniesienia środka odwoławczego uniemożliwia badanie prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Z tym postanowieniem nie zgodziła się skarżąca, wnosząc pismem swej pełnomocnik, datowanym na 1 sierpnia 2022 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając uchylenia "w całości postanowienia nr 284/OPON/2022 z dnia 28 czerwca 2022 r., doręczone pełnomocnikowi dnia 6 lipca 2022 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia" oraz zasądzenia kosztów. Postanowieniu zarzuciła "naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnych ustaleń stanu faktycznego, a w konsekwencji wydanie decyzji nieznajdującej potwierdzenia w materiale dowodowym, uchybiając zasadzie prawdy obiektywnej, w szczególności w zakresie, w którym organ zaniechał rozpoznania sprawy pod kątem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli". Pełnomocnik skarżącej wniosła ponadto o dopuszczenie dowodów ze wskazanych w skardze akt i dokumentów, dla "wykazania niepewnego statusu odwołującej, jako strony aż do 31 maja 2022 r., odmowy organu dopuszczenia odwołującej do postępowania w charakterze strony". W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wyjaśniła, że Wojewoda Mazowiecki wydając postanowienie nie wziął pod uwagę faktów podniesionych przez skarżącą i "stwierdzenie niedopuszczalności wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...], jest pogwałceniem prawa do obrony". Skarżąca wielokrotnie kierowała do organu wnioski o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu w charakterze strony, jak również wniosek o wznowienie postępowania, jako toczącego się bez obligatoryjnego jej w nim udziału. Skarżąca jest właścicielką nieruchomości w [...] przy ul. [...] dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą o numerze [...] Nieruchomość sąsiaduje z działkami nr [...] oraz [...], które były przedmiotem postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Pr. bud. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Działalność gospodarcza, prowadzona przez właściciela działek nr [...] oraz [...] już w tym momencie wywiera wpływ na nieruchomość skarżącej, pomimo stosunkowego krótkiego upływu czasu od wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę. O powyższym świadczy fakt, iż A S oraz P Z za pośrednictwem pełnomocników już w 2020 r. wymieniali korespondencję w sprawie zaniechania immisji pochodzących z nieruchomości p. Zalewskiego, które sprowadzały się do bardzo dokuczliwego, dotkliwego hałasu. Zresztą, w odpowiedzi na wezwanie do zaniechania immisji przyznano wprost, że hałasy rzeczywiście są emitowane na sąsiednie grunty i mogą stanowić ich obciążenie. Skarżąca posiada oczywisty interes prawny, by uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony; pełnomocnik przytoczyła szereg orzeczeń sądów administracyjnych. Pomimo tego i obszernej korespondencji pomiędzy organem, a A S, zasadności przyznania skarżącej statusu strony w postępowaniu administracyjnym, organ odmówił, całkowicie blokując skarżącej możliwość czynnego uczestnictwa w postępowaniu przed sądem. Jak stwierdziła pełnomocnik skarżącej, "prócz powyższego, organ I instancji dopuścił się wydając decyzję obrazy art. 7 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnych ustaleń stanu faktycznego, uchybiając zasadzie prawdy obiektywnej, w szczególności w zakresie, w którym organ zaniechał rozpoznania sprawy pod kątem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli", zaś "(...) "interes społeczny" i "słuszny interes obywateli" są pojęciami niedookreślonymi, o ich zakresie każdorazowo decyduje organ orzekający w danej sprawie. Zgodnie z wykładnią wskazanego przepisu, w zakresie pojęcia słusznego interesu obywateli należy rozumieć nie tylko interes stron postępowania, lecz także interes jednostek posiadających w danej sprawie słuszny interes faktyczny (zob. B. Adamiak, w: Adamiak, Borkowski, KPA. Komentarz, 2016, s. 67). Taką jednostką z pewnością jest A S, której interes został całkowicie zlekceważony w postępowaniu przed organem I instancji". Ponadto, organ nie wziął pod uwagę, w jaki sposób nieruchomość inwestycyjna wpływa na nieruchomość A S – "wielokrotne immisje, które z pewnością występują, były organowi sygnalizowane wraz z przedstawieniem wymiany korespondencji między odwołującą a stroną, w której strona wprost przyznaje, że prowadzi działalność uciążliwą dla sąsiadów, w tym odwołującej". Konsekwencją odmowy przyznania odwołującej statusu strony stało się niedoręczenie jej decyzji kończącej postępowanie administracyjne w sprawie. Pełnomocnik skarżącej zakwestionowała też sposób obliczania terminu do złożenia przez odwołującą odwołania, gdyż "A S nie posiada wiedzy, kiedy decyzja została stronie doręczona, a w konsekwencji nie jest świadoma, czy termin nie został przez nią uchybiony". Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy/ Taka sytuacja na gruncie niniejszego postępowania wystąpiła. A S wystąpiła 7 lutego 2022 r. do organu I instancji z wnioskiem o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu w charakterze strony, co zapoczątkowało wymianę korespondencji między nią, a organem dotyczącą interpretacji przepisów postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Swój wniosek ponowiła, a ostatecznie zwróciła się do organu z prośbą o wydanie decyzji w zakresie odmowy przyznania jej statusu strony. 31 maja 2022 r. za doręczono jej pismo z 13 maja 2022 r., w którym organ odmówił wydania takowej decyzji, czym ostatecznie rozstrzygnął kwestię statusu prawnego A S w postępowaniu administracyjnym, która aż do dnia 31 maja 2022 r. była niejasna. Zgodnie z art. 58 § 2 k.p.a. prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Z tego względu wniosek o przywrócenie terminu należy poczytywać, jako złożony w terminie. Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane postanowienie jest prawidłowe, a skarga była niezasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, że organ poprawnie zastosował w tej sprawie art. 134 k.p.a. zgodnie z którym wniesienie odwołania przez osobę niebędącą stroną postępowania pierwszoinstancyjnego jest okolicznością obiektywną, niezależną od uznania organu odwoławczego i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania Jak słusznie wyjaśnił ro Wojewoda Mazowiecki, niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Do przykładów tych pierwszych zalicza się np. brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Z kolei do przyczyn podmiotowych zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych (zob. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 134). Organ odwoławczy, rozpatrując kwestię dopuszczalności odwołania, nie jest wówczas uprawniony do merytorycznej oceny sprawy, w której wniesiono to odwołanie. Ocena taka możliwa jest dopiero po stwierdzeniu, że odwołanie jest dopuszczalne (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2020 r., sygn. I GSK 329/18, CBOSA). Art. 134 k.p.a. zobowiązuje wprost organ odwoławczy do przeprowadzenia postępowania wstępnego, polegającego w szczególności na podjęciu czynności mających na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne. Stwierdzenie zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność wniesionego odwołania, zobowiązuje organ do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 134 k.p.a., a więc postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania (tak wyrok NSA z 26 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1777/19, CBOSA). Jak wynika z powyższego, ustalenie formalne przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie był stroną postępowania administracyjnego, w którym zapadło kwestionowane przezeń rozstrzygnięcie, zobowiązuje ten organ do wydania w trybie art. 134 k.p.a. postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Wyjaśnić jednak – w kontekście uzasadnienia zaskarżonego postanowienia - trzeba, że w wypadku odwołania dokonanego z uchybieniem terminu (ale przez stronę postępowania) organ nie orzeka postanowieniem o niedopuszczalności odwołania, ale stwierdza uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Stąd też, wobec ustalenia przez Wojewodę Mazowieckiego, że A S nie była stroną postępowania zakończonego decyzją Nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku biurowego i budynku magazynowego na terenie działek nr [...] i [...] w [...], gmina [...], zawisłego przed Starostą [...], zbędnym były poczynione przez ten organ pozostałe ustalenia w zakresie przekroczenia przez nią terminu do wniesienia odwołania. Wskazać też należy, że Wojewoda Mazowiecki przeprowadził analizę faktyczną i prawną, odnoszącą się do kręgu stron w przedmiotowej sprawie. Ustalił bowiem na podstawie akt sprawy zarówno to, że skarżąca nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji, jak i to, że zaskarżona decyzja Starosty [...] Nr [...] nigdy nie została jej doręczona. Błędnie natomiast stwierdził, po dokonaniu takiego ustalenia, Wojewoda Mazowiecki, że "podmioty, którym nie doręczono decyzji organu pierwszej instancji, mogą wnieść odwołanie w terminie otwartym dla podmiotu, któremu jako ostatniemu doręczono decyzję pierwszoinstancyjną. Późniejsze wniesienie odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej winno być uznane za niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Niedopuszczalność w takim przypadku wynika z tego, iż podmiot, któremu nie doręczono decyzji (a więc nie biegnie mu termin do wniesienia odwołania), wnosi od tej decyzji odwołanie w czasie, w którym uprawnienie takie nie przysługuje już żadnemu z podmiotów, którym decyzję doręczono". Nie z tego bowiem powodu wniesienie odwołania było niedopuszczalne, niedopuszczalność wynikała wyłącznie z tego, że skarżąca nie była stroną postępowania pierwszoinstancyjnego – a więc z ww. przyczyn podmiotowych. Powyższy błąd organu nie miał jednak wpływu na treść słusznego z uwagi na ww. przyczynę podmiotową rozstrzygnięcia, a więc nie mógł być podstawą uchylenia postanowienia organu odwoławczego przez tut. Sąd. Zważyć też trzeba, że skarżąca była w postępowaniu odwoławczym reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, co powoduje, że organ odwoławczy nie miał żadnych podstaw do tego, aby rozważać, czy jej odwołanie nie jest, aby wnioskiem o wznowienie postępowania. Zarówno treść, jak i uzasadnienie pisma procesowego profesjonalnego pełnomocnika skarżącej – adwokata – jednoznacznie wskazuje na to, że skarżąca nie godziła się z treścią wydanej decyzji Starosty [...] Nr [...]. Pełnomocnik skarżącej wprost stwierdziła ponadto, że skarżąca wielokrotnie kierowała do organu wnioski o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu w charakterze strony, złożyła też "wniosek o wznowienie postępowania, jako toczącego się bez obligatoryjnego jej w nim udziału". Organ I instancji odmówił jednak uznania skarżącej za stronę postępowania o pozwolenie na budowę. Tym samym, kwestia potencjalnego naruszenia przez organ I instancji art. 28 ust. 2 Pr. bud., rozpatrywania w kontekście przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., stała się przedmiotem innej, zawisłej z wniosku samej skarżącej, sprawy o wznowienie postępowania. Dlatego też nie sposób uznać, aby Wojewoda Mazowiecki naruszył art. 7 k.p.a. "poprzez dokonanie dowolnych ustaleń stanu faktycznego, a w konsekwencji wydanie decyzji nieznajdującej potwierdzenia w materiale dowodowym, uchybiając zasadzie prawdy obiektywnej, w szczególności w zakresie, w którym organ zaniechał rozpoznania sprawy pod kątem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli". Ustalenia faktyczne organu – istotne dla treści rozstrzygnięcia w trybie art. 134 k.p.a. – sprowadzały się bowiem poprawnie do tego, czy była ona stroną postępowania administracyjnego o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę; a tym samym, czy mogła skutecznie wnieść odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej. Dlatego też argumentacja pełnomocnik skarżącej, zawarta w skardze, a odnosząca się do "niepewnego statusu odwołującej, jako strony aż do 31 maja 2022 r., odmowy organu dopuszczenia odwołującej do postępowania w charakterze strony" – wobec oczywistości tego, że nie była ona stroną postępowania pierwszoinstancyjnego, nie mogła odnieść skutku procesowego w tej sprawie. Niewątpliwie będzie natomiast rozpatrywania przez właściwy organ w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] Nr [...]. W tej też sprawie – zainicjowanej już odrębnie przez skarżącą, co oświadczyła jej pełnomocnik - badane będą okoliczności wykazywane dowodami opisanymi w skardze, z dokumentów znajdujących się w aktach innych spraw i wskazywanych dokumentów. Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.