VII SA/Wa 1716/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 marca 2021 r. sprawy ze skargi M. J. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...]sierpnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak: [...] Minister Finansów (dalej jako "organ odwoławczy", "Minister"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia M. J. na postanowienie Wojewody [...] (dalej jako "organ I instancji", Wojewoda") z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w sprawie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, dotyczącego wniosku M. J. z dnia [...] maja 2020 r., o umorzenie należności w kwocie 20.000,00 zł, z tytułu opłaty legalizacyjnej ustalonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] - utrzymał w mocy postanowienie I instancji. Do wydania powyższego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako " "PINB") ustalił dla M. J. (dalej jako "skarżąca") opłatę legalizacyjną w kwocie 50.000 zł w związku z nadbudową i przebudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. nr [...]. Skarga na to postanowienie została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 886/15. Pismem z dnia [...] września 2016 r. skarżąca zwróciła się do Wojewody [...] z wnioskiem o umorzenie ww. opłaty legalizacyjnej. Wojewoda decyzją z dnia [...] października 2016 r. znak: [...] odmówił skarżącej umorzenia w całości należności z tytułu przedmiotowej opłaty legalizacyjnej w kwocie 50.000 zł i umorzył ją w części, wynoszącej 30.000 zł. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] stycznia 2017 r. znak: [...]. Natomiast prawomocnym wyrokiem z dnia 8 grudnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 457/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, wniesioną na wskazane powyżej rozstrzygnięcie organu II instancji, w wyniku czego decyzja Wojewody [...]z dnia [...]października 2016 r. stała się prawomocna. Ponadto, w związku ze złożonym przez skarżąca wnioskiem z dnia [...]stycznia 2017 r., w którym skarżąca wskazywała na pojawienie się w sprawie nowych okoliczności (stwierdzenie u skarżącej depresji, a u jej męża choroby nowotworowej), Wojewoda [...]decyzją z dnia [...]lipca 2017 r. znak: [...]odmówił skarżącej umorzenia należności w kwocie 20.000 zł, z tytułu pozostałej do zapłaty części omawianej opłaty legalizacyjnej. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...]sierpnia 2017 r. znak: [...]. Natomiast prawomocnym wyrokiem z dnia 15 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2262/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wniesioną na wskazane powyżej rozstrzygnięcie organu II instancji, w wyniku czego również decyzja Wojewody [...]z dnia [...] lipca 2017 r. stała się prawomocna. W dniu [...]czerwca 2020 r. do Wojewody [...]wpłynął wniosek M. J. z dnia [...] maja 2020 r., uzupełniony pismem z dnia [...] czerwca 2020 r., o umorzenie w trybie art. 67a § 1 pkt 3 67a §1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1326 ze zm., dalej "o.p.") należności w kwocie 20.000 zł z tytułu opłaty legalizacyjnej ustalonej ww. postanowieniem PINB z dnia [...] lipca 2015 r. W treści wniosku skarżąca wskazywała, że nie jest w stanie zapłacić ww. należności, gdyż uzyskuje dochody z tytułu emerytury w kwocie 1.290,00 zł oraz choruje na depresję i nadciśnienie tętnicze. Postanowieniem z dnia [...]lipca 2020 r. znak: [...], Wojewoda [...], na podstawie art.. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku M. J. z dnia [...]maja 2020 r., w sprawie umorzenie należności w kwocie 20.000,00 zł, z tytułu opłaty legalizacyjnej ustalonej postanowieniem PINB w [...]Nr [...]z dnia [...]lipca 2015 r. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji stwierdził, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, prezentowanym w szczególności w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2017 r., sygn. akt I SA/Kr 162/17, odmowa umorzenia zaległości podatkowych nie stwarza stanu res iudicata i na podstawie powołanych przepisów można żądać umorzenia zaległości podatkowej tak długo, jak długo zaległość ta istnieje, przy czym podatnikowi przysługuje prawo wystąpienia do organu podatkowego z ponownym wnioskiem o udzielenie ulgi w zapłacie należności w przypadku wystąpienia nowych okoliczności, tj. zmiany sytuacji ekonomicznej, rodzinnej i zdrowotnej. Skarżąca nie wskazała na wystąpienie w sprawie nowych okoliczności, zaś te na które powołuje się w treści wniosku były już przedmiotem oceny Wojewody [...]w postępowaniach zakończonych prawomocnymi decyzjami z dnia [...]października 2016 r. oraz z dnia [...]lipca 2017 r. Od czasu wydania ww. rozstrzygnięć nie doszło do zmiany źródeł oraz poziomu uzyskiwanych przez Panią M. J. dochodów, jak również nie zmieniła się struktura ponoszonych przez nią wydatków. Z treści złożonego wniosku nie wynika także, by uległa zmianie sytuacja zdrowotna zobowiązanej. Schorzenia, na które powołuje się M. J., występowały bowiem u niej już w chwili wydania decyzji Wojewody [...]z dnia [...]lipca 2017 r., zaś wskazana w treści podania wysokość wydatków, ponoszonych z tytułu zakupu leków, obecnie jest niższa niż ta, którą skarżąca deklarowała w trakcie postępowania zakończonego wskazaną powyżej decyzją. Zdaniem Wojewody wobec powyższego należało uznać, że sprawa, której dotyczy podanie, została już rozstrzygnięta inną decyzją administracyjną, co stanowi uzasadnioną przyczynę dla odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Skarżąca pismem z dnia [...]lipca 2020 r. złożyła zażalenie na powyższe postanowienie Wojewody z dnia [...] lipca 2020 r. Skarżąca wskazała, że zaszły nowe okoliczności w sprawie, albowiem u jej męża w lutym 2020 r. stwierdzono nowotwór jamy ustnej i narządów trawiennych o niepewnym lub nieznanym charakterze. Minister Finansów postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak: [...] utrzymał w mocy postanowienie I instancji. Organ odwoławczy odnosząc się do zawartych w zażaleniu informacji dotyczących choroby nowotworowej męża skarżącej, zauważył, iż okoliczność ta podnoszona była przez skarżącą w toku postępowań administracyjnych zakończonych decyzjami Ministra Rozwoju i Finansów znak: z dnia [...]stycznia 2017 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2017 r. Z ustaleń poczynionych w toku owych postępowań wynikało, iż M. J. pozostaje z mężem w separacji, zaś mąż prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, a skarżąca nie partycypuje w jego dochodach. Reasumując, organ drugiej instancji wskazał, że nie znajduje przesłanek do uchylenia bądź zmiany postanowienia I instancji Na powyższe postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2019 r. została złożona przez M. J. skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wskazała, że wskazywała na podejrzenie u męża raka trzustki, a dotąd ta okoliczność nie występowała. Zdaniem skarżącej względy społeczne i wyjątkowo ważny interes podatnika przemawiają zatem za stosowaniem ulgi. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, iż przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Ministra Finansów z dnia [...]sierpnia 2020 r. znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...]z dnia [...]lipca 2020 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego, dotyczącego wniosku M. J. z dnia [...] maja 2020 r., o umorzenie należności w kwocie 20.000,00 zł, z tytułu opłaty legalizacyjnej ustalonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...]. Podstawą prawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć był przepis art. 61a § 1 k.p.a., który - wprowadzony do ustawy w dniu 11 kwietnia 2011 r. na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.) - stanowi, że organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Powołany przepis przewiduje zatem dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Druga natomiast występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania. Taki przypadek, zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1948/18, zachodzi np. gdy żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej już decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw; brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Należy przy tym zauważyć, że aby organ mógł odmówić wszczęcia postępowania na podstawie przepisu art. 61a § 1 k.p.a., wystarczające jest ziszczenie się choćby jednego z wyżej przedstawionych warunków. W niniejszej sprawie okolicznością, na którą powołały się organ odmawiając wszczęcia postępowania, było stwierdzenie, że istnieją w obrocie prawnym prawomocne decyzje Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...]stycznia 2017 r. znak: [...]oraz z dnia z dnia [...]sierpnia 2017 r. znak: [...], w których oceniono już okoliczności podnoszone przez skarżącą we wniosku z dnia z dnia 11 maja 2020 r.,, a skarżąca nie wskazała na wystąpienie w sprawie nowych okoliczności. Podkreślić należy, że skarżąca wniosek z dnia [...]maja 2020 r., jak i poprzednie wnioski, złożyła w trybie art. 67a § 1 pkt 3 o.p., zgodnie z którym, organ podatkowy, na wniosek podatnika, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może odroczyć termin płatności podatku lub rozłożyć zapłatę podatku na raty bądź też umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Podkreślić należy, że dopiero w związku z nowelizacją Prawa budowlanego, dokonaną ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 443), obowiązującą od dnia 28 czerwca 2015 r., powstała możliwość zastosowania ulgi w płatności opłaty legalizacyjnej. Wynika to z dodanego ustawą nowelizującą art. 49 c p.b, w myśl którego Do opłat legalizacyjnych w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie. W ocenie Sądu uszło uwagi organów, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że odmowa umorzenia zaległości podatkowych nie stwarza stanu res iudicata i można żądać ponownie przyznania ulgi w spłacie zaległości podatkowej tak długo, jak długo zaległość ta istnieje, zwłaszcza w razie pogorszenia sytuacji finansowej lub zdrowotnej zobowiązanego (vide: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 8 lipca 2020 r. sygn.. akt I SA/Sz 952/19, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 maja 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2806/11, wyrok NSA z dnia 5 marca 2019 r. sygn. akt II FSK 752/17, cbois). W szczególności zmiana sytuacji podatnika i wystąpienie nowych okoliczności uprawnia go do wystąpienia z ponownym wnioskiem o umorzenie zaległości podatkowych, czy też o przyznanie ulgi innego rodzaju, i to nawet w sytuacji, gdy pierwotnie wydana w tym przedmiocie decyzja była decyzją negatywną dla podatnika. Rozstrzygnięciom wydawanym w przedmiocie wskazanych ulg nie towarzyszy bowiem walor res iudicata, co oznacza możliwość wielokrotnego składania wniosków i dokonywania przez organ podatkowy ich oceny uwzględniającej aktualną, tj. na datę wystąpienia z tego rodzaju żądaniem, sytuację podatnika (materialną, zdrowotną, rodzinną) – vide; wyrok . W niniejszej sprawie wniosek złożony przez skarżącą nie został merytorycznie rozpoznany przez organy: organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania, organ odwoławczy podtrzymał to rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu stan faktyczny sprawy nie uzasadniał wydania takiego rozstrzygnięcia. Nie było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania zainicjowanego przez skarżącą wnioskiem o zastosowanie ulgi, ponieważ zobowiązanie wciąż istnieje, a w każdym razie organy w rozstrzygnięciach nie wskazały, że ono z jakiejkolwiek przyczyny wygasło. W zaskarżonych postanowieniach organy podstawy do odmowy wszczęcia postępowania upatrują w fakcie, że skarżąca w 2016 r. i 2017 r. składała wnioski o umorzenie należności z tytułu opłaty legalizacyjnej, która była przedmiotem postępowań zakończonych decyzjami ostatecznymi które zostały poddane kontroli sądowej, a zdaniem organu strona nie podniosła nowych okoliczności. W ocenie Sądu organ może odmówić zastosowania ulgi z uzasadnieniem, że sprawa była rozstrzygnięta decyzją ostateczną i nie zaistniały żadne nowe okoliczności pod warunkiem, że materiał dowodowy będzie wskazywał, że sytuacja rodzinna, materialna, zdrowotna, na którą powołuje się wnioskodawca faktycznie nie uległa zmianie w stosunku do wcześniejszego wniosku rozpoznanego już decyzją. Jednakże z orzecznictwa sądów administracyjnych (w tym także z powołanego przez organ I instancji wyroku WSA w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2017 r., sygn. akt I SA/Kr 162/17) w żaden sposób nie wynika, że ustalenie, iż skarżąca nie podniosła w kolejnym wniosku nowych okoliczności co do swojej sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej, uprawnia organy do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. Wręcz przeciwnie, z przytoczonego orzecznictwa wynika, że nawet w takim przypadku organy są zobowiązane do merytorycznego rozpoznania wniosku i wydania decyzji w tym zakresie. W świetle powyższego niedopuszczalna była w niniejszej sprawie odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., albowiem ocena, czy skarżąca podniosła czy też nie podniosła w kolejnym wniosku nowe okoliczności co do swojej sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej, winna się znaleźć w merytorycznej decyzji wydanej na podstawie art. 67a § 1 pkt 3 o.p.. Tym samym naruszono art. 61 a § 1 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę organy wezmą pod uwagę poczynione wyżej rozważania. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji.