VII SA/Wa 1650/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Montowski, Asesor WSA Iwona Ścieszka, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Gminy K. na postanowienie Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia 15 czerwca 2022 r. znak DOP-WPGP.483.327.2022.2.PDo w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę

1. Zaskarżonym postanowieniem z 15 czerwca 2022 r., znak: DOP-WPGP.483.327.2022.2.PDo, Prezes Urzędu Transportu Kolejowego (dalej: "Prezes UTK", "organ"), działając na podstawie art. 106 § 5 i art. 123 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, ze zm.; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9a i ust. 5 w związku z art. 51 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 503; dalej: "u.p.z.p."), po rozpatrzeniu wniosku Gminy [...] (dalej: "skarżąca", "Gmina") z 16 maja 2022 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej postanowieniem Prezesa UTK z 9 maja 2022 r., znak: DOP-WPGP.483.272.2022.2.WP, odmawiającym uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji pn. "Budowa oświetlenia ulicznego K. ul. G. - [...] " w km 181+280 do km 181+650 linii kolejowej nr [...] , inwestycja na działce nr ewid. [...] , obręb: [...] , jednostka ewid. [...] K. (stanowiącej teren zamknięty kolejowy)" – utrzymał w mocy własne ww. postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Prezes UTK podniósł, że Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda"), pismem z 19 kwietnia 2022 r., złożył wniosek o uzgodnienie ww. projektu decyzji. Prezes UTK postanowieniem z 9 maja 2022 r. znak: DOP-WPGP.483.272.2022.2.WP odmówił jego uzgodnienia. Gmina [...] , pismem z 16 maja 2022 r., wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji. Prezes UTK opisał treść złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca Gmina wniosła w nim o uwzględnienie, że część dz. nr ewid. [...] , obręb: [...] jednostka ewid. [...] K., na której wnioskuje o budowę oświetlenia, stanowi pas drogi publicznej gminnej, która została zaliczona do kategorii dróg publicznych uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] lipca 1986 r., o nr [...] i nazwie "K.– [...] ". Podała, że zgodnie z uchwałą Nr [...] Zarządu Województwa [...] z [...] września 2021 r., w sprawie nadania numerów dla dróg gminnych na obszarze Województwa [...] (Dz. Urz. Woj. [...] . z 2021 r., poz. [...] ), przedmiotowa droga posiada obecnie numer [...] oraz nazwę "K.– [...]". Zgodnie z powyższym oraz na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.) stanowi ona własność Gminy [...] . Jako dowód w sprawie przedłożyła: - uchwałę nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w Kielcach z [...] lipca 1986 r. (w części dotyczącej gminy K.); - uchwałę Nr [...] Zarządu Województwa [...] z [...] września 2021 r. (w części dotyczącej gminy K.); - mapę obrazującą przebieg dróg gminnych - stan faktyczny na dzień [...] grudnia 1998 r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Gmina [...] podniosła również, że przebieg drogi publicznej gminnej nr [...] o nawierzchni asfaltowej na dz. nr ewid. [...], obręb: [...] jednostka ewid. [...] K., jest zinwentaryzowany i widoczny na mapie wydanej [...] września 2021 r., za nr [...] przez PKP S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w K., Kolejowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L., stanowiącej załącznik do ww. wniosku Wojewody [...] [...], o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji pn. "Budowa oświetlenia ulicznego K. ul. G. - [...]". Gmina [...], sprawując władztwo nad wymienioną drogą publiczną gminną, corocznie ponosiła obciążenia finansowe z tytułu bieżącego utrzymania przedmiotowej drogi - odśnieżania, bieżących remontów nawierzchni, utrzymania poboczy. Nakłady na wybudowanie drogi o nawierzchni asfaltowej, wykonanej w roku 1995, zostały poczynione ze środków publicznych Gminy [...] . Gmina [...] na wniosek użytkowników przedmiotowej drogi publicznej, na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559; dalej: "u.s.g."), przystąpiła do realizacji inwestycji pn. "Budowa oświetlenia ulicznego K. ul. G. - [...] ", mającej na celu zwiększenie bezpieczeństwa. Nadmieniła także, że prowadzona jest z PKP Polskie Koleje Państwowe S.A. korespondencja w sprawie regulacji stanów prawnych odcinków dróg gminnych, znajdujących się na terenach kolejowych w gminie K., poprzez uzyskanie zgody na wyłączenie z terenów kolejowych zamkniętych jako części zbędnych oraz wyrażeniu zgody na przeprowadzenie podziału geodezyjnego. Po uzyskaniu ww. zgód oraz wykonaniu podziału geodezyjnego, wystąpi do Wojewody [...] o wydanie decyzji potwierdzającej własność części dz. nr ewid. [...], obręb: [...], jednostka ewid. [...] K., stanowiącej pas drogi publicznej gminnej numer [...] o nazwie "K.– [...] ", na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Prezes UTK (rozpatrując powyższy wniosek) ustalił, że przez przedmiotowy obszar przebiega linia kolejowa nr [...] [...] - [...], która na analizowanym fragmencie [...] - [...] ma znaczenie państwowe, zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z 17 kwietnia 2013 r., w sprawie wykazu linii kolejowych o znaczeniu państwowym (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 552 z późn. zm.; dalej: "rozporządzenie z 17 kwietnia 2013 r."). Wyjaśnił m.in., że stosownie do art. 4 pkt 8 ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 1984; dalej: "u.t.k."), obszar kolejowy to określony działkami ewidencyjnymi obszar, na którym usytuowane są linie kolejowe oraz inne budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowych, a także służące do obsługi przewozu osób i rzeczy. Jest to dający się wyodrębnić geodezyjnie obszar, na którym jest lub może być usytuowana infrastruktura kolejowa w rozumieniu art. 4 pkt 1 powołanej wyżej ustawy. Zauważył, że projekt decyzji zakłada realizację inwestycji, która nie spełnia przesłanek zawartych w definicji obszaru kolejowego, tj. nie stanowi budowli przeznaczonej do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy. Zdaniem Prezesa UTK, powyższe stanowisko dotyczące zagospodarowania obszaru kolejowego, znajduje oparcie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W ocenie Prezesa UTK, dz. nr ewid. [...] stanowi teren zamknięty, zgodnie z decyzją nr [...] Ministra Infrastruktury z [...] września 2020 r., w sprawie ustalenia terenów zamkniętych, przez które przebiegają linie kolejowe (Dz. Urz. MI poz. 38 ze zm.). Do czasu regulacji stanów prawnych odcinków dróg gminnych, znajdujących się na terenach kolejowych w Gminie [...] i podziału geodezyjnego dz. o nr ewid. [...] (w obecnym systemie prawnym oraz zgodnie z definicją obszaru kolejowego) - nie ma możliwości, aby ww. działka mogła być zagospodarowana w inny sposób, aniżeli ten ustanowiony w u.t.k. Organ dodał, że definicja obszaru kolejowego ujęta w u.t.k., nie pozwala na żadne odstępstwa od ściśle określonego charakteru tego obszaru. Zgodnie z ustanowioną linią orzeczniczą w definicji obszaru kolejowego określono w sposób pozytywny wszelkie obiekty, które mogą się na nim znajdować, co oznacza zakaz sytuowania wszelkich innych obiektów, a każdą próbę rozszerzenia tego pojęcia należy uznać za nieuzasadnioną. Na potwierdzenie powyższego przytoczył fragment uzasadnienia wyroku NSA z 24 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 646/21. W konsekwencji, Prezes UTK postanowieniem z 15 czerwca 2022 r., znak: DOP-WPGP.483.327.2022.2.PDo, utrzymał w mocy własne postanowienie z 9 maja 2022 r. 2. Gmina [...] , reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Prezesa UTK z 15 czerwca 2022 r., zaskarżając je w całości. Ww. rozstrzygnięciu zarzuciła: a) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych o dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, polegające na nieuwzględnieniu, że część dz. nr ewid. [...] na której wnioskowano o budowę oświetlenia, stanowi pas drogi publicznej gminnej i zarządca drogi dla zwiększenia bezpieczeństwa powinien mieć możliwość zainstalowania oświetlenia ulicznego; b) naruszenia prawa materialnego w wyniku błędnego ustalenia stanu faktycznego, poprzez pominięcie w rozważeniach art. 20a ustawy z 10 kwietnia 2003 r., o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 176), w którym wskazano, że w przypadku gdy inwestycja drogowa wymaga przejścia przez tereny wód płynących bądź tereny linii kolejowej, właściwy zarządca drogi jest uprawniony do nieodpłatnego zajęcia tego terenu na czas realizacji tej inwestycji. Skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go własnego postanowienia, a także zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. 3. W odpowiedzi na skargę, Prezes UTK wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. 1. Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem postanowień organów, w których odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla szczegółowo opisanej inwestycji dotyczącej budowy oświetlenia ulicznego w K. ul. G. - [...] na dz. nr ewid. [...] stanowiącej aktualnie teren zamknięty kolejowy. Zdaniem organów, do czasu regulacji stanów prawnych odcinków dróg gminnych, znajdujących się na terenach kolejowych w gminie K. i podziału geodezyjnego dz. nr ewid. [...] nie ma prawnej możliwości, aby wskazana działka mogła być zagospodarowana, w inny sposób (tj. w zakresie budowy oświetlenia ulicznego), aniżeli ten ustanowiony w ustawie o transporcie kolejowym. Zdaniem skarżącej, cześć dz. nr ewid. [...], na której miałaby być rozpoczęta budowa oświetlenia, stanowi pas drogi publicznej gminnej i zarządca drogi dla zwiększenia bezpieczeństwa powinien mieć możliwość zainstalowania oświetlenia ulicznego. Zdaniem Sądu, rację w tym sporze należało przyznać organom a nie skarżącej gminie. Zatem wszelkie zarzuty związane z naruszeniem postępowania administracyjnego (tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz prawa materialnego, wskazane w skardze, należało uznać za bezzasadne. 2. Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności, które mają zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia: - część dz. nr ewid. [...] stanowi pas drogi publicznej gminnej, która została zaliczona do kategorii dróg publicznych Uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] lipca 1986 r. (nr [...] i nazwie "K.- [...] "); - zgodnie z Uchwałą Nr [...] Zarządu Województwa [...] z [...] września 2021 r. w sprawie nadania numerów dla dróg gminnych na obszarze Województwa [...] (Dz. Urz. Woj. [...] . z 2021 r. poz. [...] ) droga posiada obecnie nr [...] oraz nazwę "K.- [...] " i stanowi własność Gminy [...]; - przebieg drogi publicznej gminnej o nawierzchni asfaltowej na dz. nr ewid. [...] jest zinwentaryzowany i widoczny na mapie wydanej [...] września 2021 r. przez PKP S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w K., Kolejowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L.; - Gmina [...] , jak wskazuje, corocznie ponosi obciążenia finansowe z tytułu bieżącego utrzymania przedmiotowej drogi (między innymi odśnieżania, remontów nawierzchni, utrzymania poboczy); nakłady na wybudowanie drogi o nawierzchni asfaltowej, wykonanej w 1995 r. zostały poczynione ze środków publicznych Gminy [...] ; - aktualnie Gmina [...] prowadzi z PKP korespondencję w sprawie regulacji stanów prawnych odcinków dróg gminnych, znajdujących się na terenach kolejowych w gminie K. (poprzez uzyskanie zgody na wyłączenie z terenów kolejowych zamkniętych jako części zbędnych oraz wyrażeniu zgody na przeprowadzenie podziału geodezyjnego); - dz. nr ewid. [...] stanowi teren zamknięty zgodnie z decyzją nr 14 Ministra Infrastruktury z dnia 18 września 2020 r. w sprawie ustalenia terenów zamkniętych, przez które przebiegają linie kolejowe (Dz. Urz. MI poz. 38 ze zm.). 3. Biorąc pod uwagę opisane okoliczności faktyczne i prawne, w pierwszej kolejności wskazać należy na przepisy prawa mające zastosowanie w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9a u.p.z.p., decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wydaje się po uzgodnieniu m.in. z Prezesem UTK - w odniesieniu do obszarów przyległych do linii kolejowej o znaczeniu państwowym. Znowelizowana w 2019 r. u.p.z.p. zobowiązuje właściwy organ do uzgodnienia z Prezesem UTK projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do linii kolejowej o znaczeniu państwowym lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na bezpieczeństwo ruchu kolejowego (art. 17 pkt 6 u.p.z.p.), oraz decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w odniesieniu do obszarów przyległych do linii kolejowej o znaczeniu państwowym (art. 53 ust. 4 pkt 9a u.p.z.p.). Zgodnie z art. 41 ust. 2 oraz art. 60 ust. 1 u.p.z.p. Prezes UTK uzgadnia również decyzje o warunkach zabudowy i projekty planu zagospodarowania przestrzennego województwa. Wykaz linii kolejowych, które ze względów gospodarczych, społecznych, obronnych lub ekologicznych mają znaczenie państwowe, zawarty został w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 kwietnia 2013 r. w sprawie wykazu linii kolejowych o znaczeniu państwowym (Dz.U. z 2019 r. poz. 552, ze zm.). Stosownie do art. 53 ust. 5 u.p.z.p., Prezes UTK dokonuje uzgodnienia w trybie art. 106 k.p.a. Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (w tym przypadku wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy). W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Prezes UTK jest organem, o którym mowa w art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Na podstawie art. 127 § 3 k.p.a., od postanowienia wydanego w pierwszej instancji przez Prezesa UTK stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie Sądu, prawidłowo organ ustalił, że przez przedmiotowy obszar przebiega linia kolejowa nr [...] [...] - [...], która na analizowanym fragmencie [...] - [...] ma znaczenie państwowe zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia z [...] kwietnia 2013 r. Zgodnie z art. 4 pkt 8 u.t.k. "obszar kolejowy" to określony działkami ewidencyjnymi obszar, na którym usytuowane są linie kolejowe oraz inne budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowych, a także służące do obsługi przewozu osób i rzeczy. Jest to dający się wyodrębnić geodezyjnie obszar, na którym jest lub może być usytuowana infrastruktura kolejowa w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.t.k. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się między innymi na to, że: - sytuowanie na obszarze kolejowym innych, niż wymienione w art. 4 pkt 8 u.t.k. budynków, budowli i urządzeń jest wykluczone; zatem także budowli w postaci tablic i urządzeń reklamowych niezwiązanych z zarządzaniem, eksploatacją i utrzymaniem linii kolejowej (drogi kolejowej, wyznaczonej przez zarządcę infrastruktury, przystosowanej do prowadzenia ruchu pociągów) oraz przewozu osób i rzeczy (por. wyrok NSA z 22 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 714/21); - definicja "obszaru kolejowego" nie pozwala na żadne odstępstwa od ściśle określonego charakteru tego obszaru, wszelkie próby rozszerzenia tego pojęcia szczególnie w rodzaju "nie zabrania się" są pozbawione podstaw (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1866/19); - w definicji "obszaru kolejowego" określono w sposób pozytywny wszelkie obiekty, które mogą się na nim znajdować, co oznacza zakaz sytuowania tam obiektów nie wymienionych w art. 4 pkt 8 u.t.k.; zakaz ten wzmacnia ustanowienie dalszego zakazu chociażby zbliżenia się tych innych obiektów do granic obszaru, zatem zgodnie z argumentacją a minori ad maius tym bardziej jest zakazane sytuowanie innych obiektów wewnątrz obszaru kolejowego (por. wyrok NSA z 3 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 249/09, oraz wyrok NSA z 7 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1276/12). W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości to, że projekt decyzji zakłada realizację inwestycji, która nie spełnia przesłanek zawartych w definicji "obszaru kolejowego" tj. nie stanowi budowli przeznaczonej do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2021 r. poz. 1990, ze zm.), "teren zamknięty" to teren o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określony przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. Czym innym jest zatem "kolejowy teren zamknięty", czy "obszar kolejowy" od "terenu linii kolejowej" w rozumieniu art. 20a ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Są to różne pojęcia i niewątpliwie nie są to synonimy. W związku z tym w niniejszej sytuacji nie znajduje zastosowania ten przepis, zgodnie z którym: "(...) w przypadku gdy realizacja inwestycji drogowej wymaga przejścia przez (...) tereny linii kolejowej, właściwy zarządca drogi jest uprawniony do ich nieodpłatnego zajęcia na czas realizacji inwestycji, a w przypadku terenów linii kolejowej również na czas użytkowania inwestycji". Pojęcie "linii kolejowej" jest ponadto zdefiniowane w art. 4 pkt 2 u.t.k., zgodnie z którym jest to "wyznaczona przez zarządcę infrastruktury droga kolejowa przystosowana do prowadzenia ruchu pociągów". Biorąc pod uwagę to, że dz. nr ewid. [...] stanowi obecnie kolejowy "teren zamknięty" (zgodnie z cytowaną już decyzją nr [...] Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2020 r.), to do czasu regulacji stanów prawnych odcinków dróg gminnych, znajdujących się na terenach kolejowych w gminie K. i ewentualnego podziału geodezyjnego dz. nr ewid. [...] (co biorąc pod uwagę jej wielkość oraz lokalizację jest rzeczywiście możliwe) w obecnym systemie prawnym oraz zgodnie z definicją "obszaru kolejowego" - nie ma obecnie możliwości, aby przedmiotowa działka mogła być zagospodarowana, w inny sposób, aniżeli ten ustanowiony w u.t.k. Zatem sytuowanie na obszarze kolejowym innych niż wymienione w art. 4 pkt 8 u.t.k. budynków, budowli i urządzeń jest wykluczone. Dotyczy to zatem również projektowanego przez Gminę [...] oświetlenia drogi. Jak się wydaje, sama skarżąca widzi również tą okoliczność, wskazując w skardze na próby zmiany dotychczasowego stanu prawnego spornej nieruchomości, gdyż aktualny stan prawny wprost nie pozwala na żadną ingerencję w infrastrukturę spornej działki stanowiącej teren zamknięty kolejowy. 4. Z tych przyczyn Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.