VII SA/Wa 1554/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Asesor WSA Iwona Ścieszka, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta T. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2022 r. znak DOZ-OAiK.650.189.2021.MPU-4 w przedmiocie nakazu doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu oddala skargę

Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie decyzją z dnia 21 sierpnia 2019r., na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 45 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3, a także art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4 oraz 5, art. 92 ust. 5 oraz 6 ustawy z dnia 23 lipca 2023 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2067, 2245.) zobowiązał Gminę Miasta [...] do wymiany nawierzchni na ul. [...] na mineralną lub mineralno-żywiczną, dostosowaną do potrzeb użytkowników parku, na odcinku od potoku Strusinka do gazonu przed pałacem oraz likwidacji parkingu zlokalizowanego przy ul. [...]. Krawężniki betonowe, na odcinku od potoku [...] do gazonu przed pałacem, nakazał zlikwidować lub wymienić na dedykowane do nawierzchni mineralnych lub mineralno-żywicznych, np. obrzeża metalowe lub obrzeża granitowe (zakres wymiany nawierzchni oraz lokalizacja parkingu zastały oznaczone w załączniku graficznym). Powyższe zobowiązania należało wykonać do końca 2020 roku. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że prawną podstawą jego działania, stanowił fakt lokalizacji ul. [...] w zespole pałacowo - parkowym w [...] w [...], objęty ochroną konserwatorską na podstawie decyzji z dnia [...] .09.1948r. i z dnia [...].1.1956r., a także z dnia [...].11.1968 r. Zasięg samowolnych prac remontowych ustalono podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 11.03.2019 roku, przy udziale pracowników ZDiK w [...] - przedstawicieli Gminy Miasta [...]. Polegały na dokonaniu remontu zniszczonej nawierzchni z trylinki, wykonaniu podbudowy z kruszywa, wymianie uszkodzonych krawężników oraz wykonaniu warstwy wyrównawczej z betonu asfaltowego na odcinku od potoku [...] do gazonu przed pałacem. Do wykończenia remontowanego odcinka ul. [...] zostało jeszcze wykonanie warstwy ścieralnej z betonu asfaltowego o grubości 4 cm. Wyremontowano także nawierzchnię istniejącego parkingu poprzez wymianę zniszczonych krawężników i ułożenia nawierzchni z kostki betonowej. Prace były prowadzone w miejscu dawnej alei lipowej, gdzie zachowały się pozostałości nasadzeń alejowych. Organ zobowiązł Gminę Miasta [...] do wymiany nawierzchni betonowej oraz do likwidacji lub wymiany obrzeży betonowych, stwierdzając że beton jest materiałem obcym w zabytkowych założeniach pałacowo-parkowych i nie powinien w nich występować. Typową nawierzchnią dla tych założeń jest nawierzchnia mineralna, m.in. tłuczniowa lub żwirowa, jest ona przepuszczalna i nie blokuje dostępu do wody drzewom. Wskazano, że pierwotnie alejki i drogi dojazdowe na terenie parku były wykonane z drobnego żwiru. Powyższa informacja znajduje się w "Ewidencji zabytkowego parku w [...] przy ul. [...]" opracowanej przez mgr inż. H S, mgr inż. E K, mgr inż. J S, rzeczoznawca wiodący: mgr inż. B S, recenzent: W G - listopad 1987 roku. Organ wskazał, że nie dokonał jednoznacznego ustalenia kiedy zlikwidowano alejki żwirowe i wprowadzono nawierzchnie betonowe. Z dokumentacji wynikało, że w 1932 roku w parku znajdowały się jedynie alejki żwirowe, natomiast w 1986 roku droga dojazdowa była wykonana z trylinki, która mogła być wprowadzona przed wpisaniem do rejestru zabytków założenia pałacowo - parkowego w [...] lub w latach 70-tych. Dalej organ stwierdził, że ulica [...] powinna zostać wyremontowana w sposób, który nie będzie miał destrukcyjnego wpływu na zabytkowy charakter parku. Dozwolone jest użycie współczesnych technologii i ulepszeń technicznych, jednak nie może to się odbywać kosztem zatracania właściwych rozwiązań przyjętych w zabytkowych parkach. Mimo, że założenie pałacowo-parkowe w [...] w [...], jest zaniedbane i aktualnie na jego terenie występuje wiele nawierzchni betonowych, podjęto decyzję o wprowadzeniu nawierzchni mineralnej lub mineralno-żywicznej, ponieważ park wymaga kompleksowych prac związanych z rewitalizacją. Zobowiązano Gminę do likwidacji parkingu, który został utwardzony podczas prac remontowych ul. [...]. Miejsca postojowe które istniały przed utwardzeniem parkingu, powstały z powodu braku odpowiedniej infrastruktury w okolicach parku, a na ich lokalizację nie wydano zgody. Utwardzony plac nawierzchnią betonową w destrukcyjny sposób wpływa na kompozycję zabytkowego parku. Na ulicy [...] istniał zakaz ruchu, ustanawiając park [...] pomnikiem przyrody, zabroniono na jego terenie ruchu pojazdów (Rozporządzenie nr 7/93 Wojewody Tarnowskiego z dnia 23 lipca 1993 r. w sprawie uznania tworów przyrody za pomniki przyrody (Dz. Urz. Woj. Tarn. Nr 6, poz. 48). Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał na brak możliwości lokalizacji parkingu w sąsiedztwie pałacu, oraz przystosowywania ulicy [...] do ruchu samochodowego stanowiącą główną ulicę dojazdową. Odstąpiono od nakazu przywrócenie zabytku do stanu poprzedniego ponieważ powrót do nawierzchni z trylinki byłby sprzeczny z podstawowymi zasadami konserwatorskimi. Beton jest materiałem obcym dla zabytkowych założeń pałacowo-parkowych, a także nie stanowi zabytkowej substancji na terenie parku. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z 26 maja 2022 r., na podstawie art. 7 pkt 1, art. 45 ust. 1 pkt 2, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 840) oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasta [...] od decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 21 sierpnia 2019 r. - uchylił zaskarżoną decyzję i nakazał Gminie Miasta [...], doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu poprzez: usunięcie betonowych krawężników oraz betonowej nawierzchni ul. [...] na odcinku od potoku [...] do gazonu przed pałacem (z wyjątkiem miejsc obramowujących chodniki i miejsca parkingowe w sąsiedztwie hotelu) oraz wykonanie nowej nawierzchni z naturalnej kostki brukowej z dedykowanymi obrzeżami, całkowitą likwidację parkingu przypałacowego, zlokalizowanego w rejonie gazonu (vis a vis oficyny pałacowej) na działce nr [...] w [...], obręb [...]; w terminie do 31 grudnia 2024 r. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że samowolnie wykonane przez Gminę Miasta [...] roboty budowlane na terenie zabytkowego zespołu pałacowo-parkowego w [...] były już wcześniej przedmiotem postępowania, prowadzonego przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, który decyzją z 24 stycznia 2019 r., uchylił decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 12 października 2018 r., o wstrzymaniu prac, polegających na wykonywaniu nawierzchni asfaltowej w obrębie ul. [...] oraz nakazującej jej usunięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z 19 kwietnia 2019 r. nakazał doprowadzenie zabytkowego zespołu do jak najlepszego stanu, poprzez wymianę "istniejącej nawierzchni ul. [...] na mineralną lub mineralno-żywiczną, dostosowaną do potrzeb użytkowników parku, na odcinku od skrzyżowania ul. [...] z ul. [...], następnie wokół gazonu i przed pałacem do skrzyżowania alei lipowej z ul. [...] (zgodnie z załącznikiem graficznym) oraz likwidację parkingu, termin wykonania nakazu wyznaczono do końca 2019 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z 11 lipca 2019 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uznał bowiem, że organ pierwszej instancji wadliwie dokonał poszerzenia zakresu nakładanych na stronę zobowiązań, niż było to uzasadnione ustaleniami stanu faktycznego, a także nie określił w sentencji decyzji lokalizacji utwardzonego parkingu. Ponadto wskazał na rozbieżność pomiędzy zakresem prac wymienionych w sentencji decyzji oraz w jej uzasadnieniu. Następnie Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z 21 sierpnia 2019 r., zobowiązał Gminę Miasta [...] do wymiany nawierzchni na ul. [...] na mineralną lub mineralno-żywiczną, dostosowaną do potrzeb użytkowników parku, na odcinku od potoku [...] do gazonu przed pałacem oraz do likwidacji parkingu zlokalizowanego przy ul. [...]. Krawężniki betonowe na odcinku od potoku [...] do gazonu przed pałacem, należało zlikwidować lub wymienić na dedykowane do nawierzchni mineralnych lub mineralno-żywicznych, np. obrzeża metalowe lub obrzeża granitowe (zakres wymiany nawierzchni oraz lokalizacja parkingu zostały oznaczone na załączniku graficznym). Wskazano termin wykonania prac do końca 2020 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z 30 grudnia 2019 r., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej załącznika graficznego i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, wskazując nowy załącznik graficzny do decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 15 września 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 407/20, uchylił decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 30 grudnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że organ konserwatorski powinien w sposób szczegółowy wykazać, dlaczego w jego opinii doprowadzenie zabytku do poprzedniego stanu albo do jak najlepszego stanu wiąże się z podjęciem takich, a nie innych czynności. Wydając określone nakazy niezbędne jest ustalenie zakresu wykonanych robót, a następnie dokonanie ich oceny pod kątem zachowania zabytku w jak najlepszym stanie. Samowolnie wykonane roboty budowlane nie tylko, wpływają negatywnie na wartość zabytkową obiektu, ale mogą też poprawić jego stan. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w opinii konserwatorskiej z 31 marca 2017 r. zaakceptował w ogólnym zarysie projekt koncepcyjny rewaloryzacji Parku [...], który zakładał m.in. wykonanie nawierzchni dróg głównych i pieszych z kostki betonowej, zaś na parkingu przypałacowym oraz placach wśród drzew zalecono nawierzchnie przepuszczalne lub nawierzchnie klińcowo-tłuczniowe. Zdaniem Sądu, ocenie powinna podlegać kwestia ruchu generowanego na przedmiotowym terenie przez szkołę, placówkę rehabilitacyjną, przedszkole, placówki WOPR, In Post Przesyłki Kurierskie, stację obsługi pojazdów i myjnię samochodową. W wyroku zwrócono również uwagę, iż Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków nakazał zlikwidować parking przy ul. [...], ale pominął, że w uzgodnieniu konserwatorskim z [...] lutego 2017 r., projektu zagospodarowania terenu, rozbudowy, nadbudowy i przebudowy istniejącego budynku na potrzeby Zakładu Aktywności Zawodowej Hotel "[...]", uwzględnił wybudowanie miejsc parkingowych bez jakichkolwiek warunków, w efekcie czego powstały one wraz z betonowymi obrzeżami. Sąd nie zakwestionował zasadności zastosowania przez organ konserwatorski nawierzchni mineralnych w takich przestrzeniach jak historyczne ogrody czy parki, jednakże stwierdził, że stan faktyczny, materiał dokumentacyjny - będące podstawą takiego działania nie mogą wywoływać niejasności. Rozpoznając sprawę po tym wyroku, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego powołał art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiący, że ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. Organ drugiej instancji wskazał, że zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w przypadku, gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu, wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru, roboty budowlane - wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie. Właściwość rzeczowa organu konserwatorskiego w rozpatrywanej sprawie wynikała z faktu, że Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie decyzją z 29 września 1947 r. oraz decyzją z 30 stycznia 1956 r. wpisał do rejestru zabytków park pałacowy w [...]. Następnie decyzją z [...] listopada 1968 r. organ wpisał do rejestru zabytków zespół pałacowo-parkowy w [...] pod numerem [...]. Ulica [...] zlokalizowana jest w granicach ww. zespołu i stanowi drogę dojazdową do pałacu od strony zachodniej (nieobjęta postępowaniem) i wschodniej (objęta postępowaniem). Zespół pałacowo-parkowy w [...] to dawna rezydencja magnacka [...], ostatnich właścicieli [...]. Park geometryczno-krajobrazowy wykształcił się w XVIII w. Teren położony na północ od pałacu ma charakter krajobrazowo-naturalistyczny z grupami drzew, pozostałościami istniejących stawów i kanałów wodnych oraz terenami częściowo leśnymi. Układ ten uzupełniają rozległe polany. W południowej części parku, położonej częściowo na tarasach, znajduje się ogród widokowy w układzie kwaterowym z pozostałością istniejącej niegdyś fontanny w centralnej części. Ogród połączony jest kamiennymi schodkami z tarasem górnym, który wzmocniony jest kamiennym murem oporowym. Obrzeże parku na południowy-zachód od pałacu ma charakter leśny. Prowadzanie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru wymagało pozwolenia organu ochrony zabytków, co wynika z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przedmiotem postępowania były roboty budowlane wykonane bez pozwolenia konserwatorskiego, polegające na wymianie nawierzchni ul. [...] na odcinku od potoku [...] do gazonu przed pałacem, z trylinki na nową, wykonaną z betonu asfaltowego, na podbudowie z kruszywa łamanego waz z wymianą uszkodzonych krawężników oraz remoncie istniejącego parkingu, polegającym na wymianie krawężników i ułożeniu nawierzchni z kostki betonowej i hydrofugi w kolorze szarym. Organ II instancji podał, że w 2016 roku mgr inż. arch. A Z opracowała dla terenu parku koncepcję rewaloryzacji, która zakładała docelowe powstanie w miejscu spornym drogi głównej jezdnej o szerokości 5 m z krawężnikami, o nawierzchni utwardzonej, z kostki betonowej, wibroprasowranej, jednowarstwowej, prostokątnej, dużej, o kolorze szarym i grubości 8 cm, układanej prostopadle do osi jezdni, z poczwórnym paskiem z kostki granitowej szarej 10-12 cm, przy zewnętrznych krawędziach i na osi jezdni. Zaprojektowane w spornym rejonie miejsca parkingowe miały mieć nawierzchnie przepuszczalne. Koncepcja ta, jako całość "w ogólnym zarysie" otrzymała akceptację służb konserwatorskich opinią z 31 marca 2017r., zastrzeżono jednak, że szczegółowe rozwiązania, dotyczące m. in. rodzaju nawierzchni, należy sukcesywnie uzgadniać na etapie projektowania. W ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego opracowanie mgr inż. arch. A Z zawiera tezy i rozwiązania budzące wątpliwości natury konserwatorskiej, m.in. co do rodzaju nawierzchni w parku czy też lokalizacji miejsc parkingowych. Projekt ten nie obejmuje również fragmentu drogi o długości ok. 130 m, licząc od potoku [...] - w stosunku do odcinka drogi objętego decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 21 sierpnia 2019 r. Dalej wskazano, że Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z 16 lutego 2017 r., pozwolił na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę istniejącego budynku na potrzeby zakładu aktywności zawodowej hotel "[...]" w [...], przy ul. [...] na części działki ewid. nr [...]. Projekt przewidywał wykonanie betonowych krawężników oraz miejsc parkingowych o nawierzchni z kostki betonowej. Miejsca postojowe zaprojektowano wzdłuż ul. [...] przy ww. budynku. Pismem z 28 sierpnia 2017 r., organ pierwszej instancji zaopiniował pozytywnie planowane prace związane z inwestycją, polegającą na wykonaniu parkingu z miejscami postojowymi dla ok. 30 pojazdów osobowych wraz z miejscami dla osób niepełnosprawnych, wykonaniu odwodnienia parkingu, oświetlenia parkingu, wraz z rozbiórką istniejących garaży i pomieszczeń gospodarczych i budową ogrodzenia wzdłuż wyburzonego budynku na działkach nr [...] [...] (obr. [...]), [...] i [...] (obr. [...]), zalecając, aby m.in. "nawierzchnia projektowanej drogi nawiązywała do nawierzchni głównej alejki parkowej (beton)". Następnie decyzją z 14 grudnia 2017 r. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków udzielił pozwolenia na budowę parkingu pomiędzy ulicami [...] i [...] wg załączonej dokumentacji projektowej, zgodnie z którą przewidziano wykonanie betonowych krawężników oraz nawierzchnię z betonowej kostki brukowej miejsc postojowych dla pojazdów osób niepełnosprawnych oraz ciągów pieszych, przebudowę zjazdu na posesję z betonowej kostki brukowej, zaś nawierzchnię zjazdów publicznych, jezdni manewrowej i miejsc postojowych dla pojazdów osobowych z betonu cementowego. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków wielokrotnie akceptował i wydawał pozwolenia na użycie materiałów ahistorycznych tj. kostki betonowej, czy betonu cementowego na terenie zabytkowego zespołu pałacowo-parkowego w [...]. Wpłynęło to negatywnie na chroniony prawnie zabytek. Wprowadzenie nawierzchni z ahistorycznego materiału, jakim jest beton, w obrębie zespołu pałacowo-parkowego było niedopuszczalne i powoduje stopniową utratę zabytkowego charakteru tego założenia. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego pismem z 21 czerwca 2021 r., zwrócił się do Narodowego Instytutu Dziedzictwa o wydanie opinii specjalistycznej. Narodowy Instytut Dziedzictwa Oddział Terenowy w [...] , po przeprowadzeniu oględzin zabytku w dniu 9 listopada 2021 r., wydał opinię specjalistyczną z 15 lutego 2022 r., w której dokonano analizy wpływu przekształceń na posiadane wartości zabytkowe obiektu. Podniesiono w niej, że istniejące rozwiązania w zakresie nawierzchni, krawężników i parkingów, jako ahistoryczne - zarówno pod względem zastosowanych materiałów, jak i technologii - nie mogą być powielane bądź utrwalane. Z uwagi na wysoką rangę założenia pałacowo-parkowego w [...] i jego ochronę konserwatorską niedopuszczalne jest tolerowanie presji inwestycyjnej, zmierzającej ku lokowaniu na jego obszarze lub w jego bezpośrednim sąsiedztwie dróg wzmagających ruch pojazdów mechanicznych, czy też skutkującej organizowaniem na jego terenie nadmiaru miejsc parkingowych. W konkluzji opinii, zalecono całkowitą likwidację nowo wykonanego parkingu w rejonie gazonu i równoczesne wyłączenie z ruchu znajdującego się na spornym obszarze odcinka ul. [...] - powyżej linii chodnika ułożonego z kostki, usytuowanego wzdłuż północnej ściany hotelu, a także usunięcie betonowych krawężników wzdłuż całego spornego odcinka ul. [...], z wyjątkiem miejsc obramowujących chodniki i miejsca parkingowe w sąsiedztwie hotelu, które zostały objęte pozwoleniem z 16 lutego 2017 r. Ponadto stwierdzono, że należy tymczasowo zaakceptować i dopuścić do ukończenia powstałej nawierzchni asfaltowej na odcinku do sugerowanej przegrody, a powyżej tymczasowo ją pozostawić w obecnej postaci, do czasu przygotowania kompleksowego opracowania konserwatorskiego obejmującego obiekty zieleni i układ komunikacyjny. W ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, Gmina Miasta [...], wykonując prace związane z wymianą nawierzchni ul. [...] oraz budową parkingu bez zezwolenia konserwatorskiego, naruszyła własne Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Miasta [...], które nakłada obowiązek m.in. trwałego zachowania historycznej formy urbanistycznej i architektonicznej oraz rewaloryzacji otoczenia zabytków zgodnie z historycznym zagospodarowaniem, jak również konieczność uzyskania pozwolenia konserwatorskiego. Wykonane przez Gminę Miasta [...] roboty nie mogą zostać zaakceptowane ze stanowiska konserwatorskiego, ponieważ nie zostały dostosowane do zabytkowego charakteru chronionego zespołu pałacowo-parkowego. Prace te nie mogą wytyczać dalszego sposobu postępowania z zabytkiem. Pogłębianie dysharmonijnych zmian w obrębie zabytkowego zespołu doprowadzi do całkowitego zatarcia zabytkowego charakteru miejsca, a tym samym utraty wartości zabytkowych. Wadliwe byłoby wydanie nakazu przywrócenia do stanu poprzedniego z uwagi na wtórny charakter ówczesnej nawierzchni, zasadna jest natomiast wymiana współczesnej nawierzchni drogi z betonu asfaltowego na nawierzchnię docelową, dostosowaną do zabytkowych założeń, mającą uzasadnienie historyczne, stosowaną m.in. w obrębie historycznych układów urbanistycznych. Konieczne było wydanie decyzji nakazującej doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu tj. poprzez całkowitą likwidację parkingu przypałacowego, zlokalizowanego w rejonie gazonu (vis a vis oficyny pałacowej), a także usunięcie betonowych krawężników oraz betonowej nawierzchni ul. [...] na odcinku od potoku [...] do gazonu przed pałacem (z wyjątkiem miejsc obramowujących chodniki i miejsca parkingowe w sąsiedztwie hotelu) oraz wykonanie nowej nawierzchni z naturalnej kostki brukowej z dedykowanymi obrzeżami. Rozwiązanie to jest jedynym akceptowalnym pod względem konserwatorskim, uwzględnia zarówno konieczność ochrony zabytku, jak i przenoszenie ruchu generowanego przez użytkowników obiektów, zlokalizowanych na terenie zespołu. Wymiana nawierzchni spornego odcinka ul. [...] na nową, naturalną, dostosowaną do zabytkowego zespołu ma nawiązywać do rozwiązania występującego już w obrębie zespołu pałacowo-parkowego tj. w rejonie bramy prowadzącej do zabudowań gospodarczych przy ul. [...], na co zwrócono uwagę w opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa. Ulica [...], z perspektywy centrum [...] jest drogą okrężną i słabo uczęszczaną, głownie przez pracowników okolicznych instytucji i firm, w tym nauczycieli mieszczącej się w pałacu szkoły i obsługi usytuowanego obok hotelu. Wobec czego nawierzchnia utwardzona zapewni zarówno ochronę konserwatorską zabytku, jak niezbędną komunikację z budynkami znajdującymi się na chronionym terenie. Nawierzchnia asfaltowa, ma w tym przypadku charakter pozytywny jedynie pod względem funkcjonalnym, jednak z konserwatorskiego punktu widzenia jest działaniem niedopuszczalnym i nieakceptowalnym ze względu na rangę zabytku. Nie można sankcjonować błędnych i pochopnych decyzji podjętych przez organ pierwszej instancji. Termin wskazany w decyzji pozwoli na zaplanowanie budżetu na ten cel i jego realizację. Minister odniósł się do argumentacji Gminy, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazano na konieczność uwzględnienia potrzeb ruchu samochodowego, a w opinii NID dopuszczono na części spornego odcinka ukończenie nawierzchni asfaltowej. Gmina podnosiła też, że likwidacja krawężników spowoduje, że konstrukcja nawierzchni nie spełni wymogów prawnych stawianych dla drogi. Zdaniem Ministra zastosowanie tymczasowych rozwiązań takich jak "czasowe dopuszczenie do ukończenia powstałej nawierzchni asfaltowej" oraz "czasowe pozostawienie jej w obecnej postaci" nie odpowiadają dyspozycji przepisu art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przedmiotem nakazu nie mogą być prace tymczasowe. W ocenie organu odwoławczego, zasadnym jest docelowe rozwiązanie w postaci utwardzonej nawierzchni drogi z naturalnej kostki brukowej z dedykowanymi obrzeżami. Rozwiązanie to stanowi kompromis uwzględniający potrzeby użytkowników przedmiotowego zespołu, jak i konieczność jego ochrony. Zalecenia dotyczące eliminacji nadmiernego ruchu pojazdów w sąsiedztwie rezydencji i parku nie mogą być przedmiotem toczącego się postępowania. Jednak mając na uwadze wysokie wartości historyczne, artystyczne i naukowe założenia pałacowo-parkowego w [...], zasadnym jest dążenie do ograniczenia ruchu w części ul. [...], szczególnie w bezpośrednim sąsiedztwie pałacu. Organ podkreślił, że Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w opinii konserwatorskiej z 31 marca 2017 r. jedynie w ogólnym zarysie uzgodnił przedstawioną mu wówczas koncepcję, ale szczegółowe rozwiązania, dotyczące m.in. rodzaju nawierzchni należało sukcesywnie uzgadniać z organem konserwatorskim. Wykonanie nawierzchni z betonu na spornym odcinku ul. [...] nie było przedmiotem postępowania w sprawie pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych przy zabytku. Nawierzchnia spornego odcinka ul. [...] asfaltowa z betonowymi wysokimi krawężnikami jest nieakceptowalna, a z uwagi na konieczność ochrony dziedzictwa kulturowego należy wykonać nową z kostki kamiennej z dedykowanymi obrzeżami. Argument dotyczący rozmywania się poboczy organ uznał za chybiony. Gmina Miasta [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2022 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: I. naruszenie art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków o opiece nad zabytkami poprzez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, polegające na: - uznaniu, iż wykonane bez uzgodnienia konserwatorskiego prace, spowodowały uszczuplenie wartości zabytkowych założenia pałacowo-parkowego pomimo, iż w bezpośrednim sąsiedztwie wykonana została droga z nawierzchni betonowej oraz szereg miejsc parkingowych, które uprzednio uzyskały akceptacje wojewódzkiego organu konserwatorskiego; - nieuwzględnieniu, iż osiągnięcie najlepszego stanu zabytku wymaga zachowania spójności urbanistycznej i architektonicznej z obiektami sąsiadującymi; - niezasadnym przyjęciu, iż doprowadzenie zabytku do stanu najlepszego wyłącza zastosowanie współczesnych materiałów budowlanych, nakazano wykonanie nawierzchni z naturalnej kostki brukowej pomimo, iż przecinająca ją droga (położona także w obszarze zabytku) wykonana została za zgodą organu konserwatorskiego z betonu asfaltowego; - przekroczeniu granic uznania administracyjnego poprzez pominięcie opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z 15 lutego 2022 r. w zakresie pozostawienia nawierzchni asfaltowej ulicy [...] do czasu opracowania kompleksowej koncepcji dla założenia pałacowo-parkowego [...]; - zobowiązaniu do wykonania nakazów w terminie nie adekwatnym do zakresu robót. II. naruszenie art. 8 § 1 i 2 k.p.a. - zasady zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej, poprzez: -nieuwzględnienie, iż zastosowanie nawierzchni betonowej na drodze krzyżującej się z ulicą [...] zostało już zaakceptowane przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków uzgodnieniem z 28 sierpnia 2017 r. - nieuwzględnienie, iż Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w opinii konserwatorskiej z 31 marca 2017 r. zaakceptował projekt koncepcyjny rewaloryzacji Parku [...] opracowany przez inż. A Z, przewidujący między innymi wykonanie nawierzchni dróg głównych i pieszych z kostki betonowej oraz zachowanie parkingu przypałacowego z zaleceniem zastosowania nawierzchni przepuszczalnych lub nawierzchni klińcowo-tłuczniowych; - nieuwzględnienie interesu społecznego uczniów i pracowników Technikum Ogrodniczego w [...] oraz interesu osób niepełnosprawnych korzystających z Centrum Rehabilitacji Społecznej i Zawodowej, poprzez nakazanie likwidacji parkingu; III. naruszenie art. 80 k.p.a. w zw. art. 77 § 1 i 2 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającej opinii biegłych, co do zasadności dokończenia nawierzchni ulicy [...] w formie asfaltowej lub betonowej, wbrew opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z 15 lutego 2022 r. Gmina domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 września 2020 r., sygn. akt. VII SA/Wa 407/20, uchylił decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 30 grudnia 2019 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że przy określaniu obowiązków, o których mowa w art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami organ konserwatorski powinien w sposób szczegółowy wykazać, dlaczego doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu wiąże się z podjęciem tych, a nie innych czynności. Możliwe jest bowiem, iż wykonane już roboty budowlane mogą poprawić stan zabytku. Sąd zauważył, że Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w opinii konserwatorskiej z 31 marca 2017 r. zaakceptował projekt koncepcyjny rewaloryzacji Parku [...] opracowany przez inż. A Z. Projekt ten przewidywał wykonanie nawierzchni dróg głównych i pieszych z kostki betonowej z elementami kostki granitowej, a na parkingu przypałacowym zalecone zostały nawierzchnie przepuszczalne. Sąd zobowiązał organ do oceny problemów związanych z ruchem na terenie objętym ochroną. Sąd zauważył, iż w uzgodnieniu konserwatorskim z 16 lutego 2017 r. projektu zagospodarowania terenu, rozbudowy, nadbudowy i przebudowy istniejącego budynku na potrzeby Zakładu Aktywności Zawodowej Hotel "[...]", organ uwzględnił wybudowanie miejsc parkingowych bez jakichkolwiek warunków, w efekcie czego powstały one wraz z betonowymi obrzeżami. Wydając zaskarżoną decyzję organ skoncentrował się na dążeniu do pełnego przywrócenia walorów historycznych, nie uwzględniając uwarunkowań wynikających z jego wieloletniego przeznaczenia na cele edukacyjne (prowadzenie szkoły ogrodniczej, internatu, a obecnie centrum wspierającego osoby niepełnosprawne). Nie są przekonujące twierdzenia Ministra, że uzgodnienia organu wojewódzkiego były błędne i pochopne, organ zakłada bowiem, iż uprzednie rozstrzygnięcia nie mają znaczenia. Konieczne było takie określenie zakresu prac naprawczych, aby z jednej strony zachować walory historyczne, ale z drugiej nie wprowadzać rozwiązań destrukcyjnie wpływających na wartości historyczne zabytku. Taki efekt może zostać spowodowany poprzez zastosowanie nowego rodzaju nawierzchni na ulicy [...] (naturalna kostka brukowa), gdy jednocześnie droga przecinająca ma nawierzchnię betonową. Ochrona obiektów zabytkowych nie wyklucza stosowania materiałów współczesnych. W koncepcji rewaloryzacji kompleksu pałacowo-parkowego [...] autorstwa inż. A. Z dopuszczono położenie na drogach nawierzchni ze zwykłej kostki brukowej. Dokument ten został opracowany przez osobę kompetentną, a opracowanie zyskało pozytywną opinię Konserwatora Wojewódzkiego. Organ nie uwzględnił w odpowiednim stopniu interesu uczniów i pracowników korzystających z Pałacu [...] . Uwarunkowania te wymagają zapewnienia właściwego dojazdu, jak również wydzielenia odpowiednich miejsc parkingowych, które służą osobom starszym i niepełnosprawnym. Wskazany w decyzji termin do jej wykonania (do końca 2024 r.) jest niewystarczający. Wykonanie prac tylko w zakresie nawierzchni ulicy [...] związane jest z kosztami wynoszącymi co najmniej kwotę 1,3 mln zł. Roboty wymagają projektowania, wdrożenia postępowania przetargowego, uzyskania uzgodnień i pozwoleń budowlanych. Gmina wskazała na wynikającą z opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa potrzebę kompleksowego opracowania konserwatorskiego dla całego założenia pałacowo-parkowego, co związane jest ze zleceniem odrębnych czasochłonnych prac. W tym kontekście termin wskazany w decyzji jest niewystarczający, nie pozwala zrealizować celów w zakresie ochrony zabytku, których realizacji Ministerstwo oczekuje. Wydając zaskarżoną decyzję organ nie uwzględnił wskazań wynikających z opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa, w której wskazano na celowość pozostawienia/dokończenia nawierzchni asfaltowej ulicy [...] do czasu opracowania kompleksowej koncepcji dla założenia pałacowo-parkowego [...] . Organ naruszył art. 80 k.p.a. przekraczając granicę dopuszczalnej swobody w ocenie materiału dowodowego, albowiem rozstrzygnął samodzielnie w materii objętej wiadomościami specjalnymi. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zaskarżoną decyzją z dnia 26 maja 2022 r., uchylił decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 21 sierpnia 2019 r. i nakazał Gminie Miasta [...] , doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu poprzez usunięcie betonowych krawężników oraz betonowej nawierzchni ul. [...] na odcinku od potoku [...] do gazonu przed pałacem (z wyjątkiem miejsc obramowujących chodniki i miejsca parkingowe w sąsiedztwie hotelu) oraz wykonanie nowej nawierzchni z naturalnej kostki brukowej z dedykowanymi obrzeżami, całkowitą likwidację parkingu przypałacowego, zlokalizowanego w rejonie gazonu (vis a vis oficyny pałacowej) na działce nr [...] w [...], obręb [...] - w terminie do 31 grudnia 2024 r. Sąd uznaje za prawidłową i podziela argumentację organu II instancji, przedstawianą w uzasadnieniu decyzji. Stwierdza również, że prawidłowo wykonano zalecenia wynikające z poprzedniego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 15 września 2020 r., sygn. akt. VII SA/Wa 407/20, W toku kilkuletniego postępowania przed organami ochrony zabytków ustalono, że w zespole pałacowo-parkowym [...] przy ul. [...] , na obszarze pomiędzy potokiem Strusinka, a gazonem przed pałacem, wykonano samowolne roboty. Ich zakres opisano podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 11.03.2019 r. oraz podczas oględzin zabytku w dniu 9 listopada 2021 r., przeprowadzonych przez Narodowy Instytut Dziedzictwa Oddział Terenowy w [...] , który wydał następnie opinię specjalistyczną z dnia 15 lutego 2022 r., w której dokonano analizy wpływu przekształceń na posiadane wartości zabytkowe zespołu. Specjaliści NID w sporządzonej opinii podkreślili, że [...] wraz z historycznym znaczeniem rodu [...], skalą całego założenia i jego wciąż czytelną strukturą stanowią jedno z najważniejszych założeń rezydencjonalno-parkowych Polski południowo- wschodniej, związanego z jednym z najpotężniejszych rodów arystokratycznych Rzeczpospolitej Polskiej. Rezydencja, jak i otaczający ją od północy i zachodu park krajobrazowy w formie zbliżonej do obecnej powstały na przełomie XVIII i XIX w., kiedy [...] , po utracie zwierzchniej władzy nad pobliskim [...], zmuszeni byli wznieść nową, okazałą siedzibę rodową, zdolną zastąpić rezydencję usytuowaną w centrum miasta. Powstały budynek pałacowy, z czasem stopniowo rozbudowywany, nosi znamiona architektury klasycznej, nadane przez usytuowany od frontu monumentalny portyk, złożony z kolumn w porządku doryckim. Wśród elementów dodanych później uwagę zwraca neogotycka kaplica dobudowana po stronie zachodniej. Zastosowanie stylistyki klasycyzującej, jak i neogotyckiej współgrało, aż po połowę XIX w., z otoczeniem parkowym w stylu angielskim. Zastosowano w nim długie osiowe rozwiązania komunikacyjno-krajobrazowe w postaci dróg ze szpalerami drzew, przede wszystkim w trzech miejscach: na osi głównego wejścia do pałacu; na przedłużeniu ul. [...] w zachodniej części założenia (ku torom kolejowym i ku ul. [...]) i w ciągu ul. [...] na jej odcinku południowym, od ul. [...] po rejon dawnego internatu szkolnego. Przeobrażenia, jakie nastąpiły w wyniku odebrania założenia [...] po II wojnie światowej były niekorzystne, jednakże nie tak inwazyjne jak w wielu innych tego typu miejscach. Największym zmianom uległ folwark (w szczególności jego północna część), na południowy wschód od pałacu wybudowano internat szkolny o prostopadłościennej bryle (przekształcony w Hotel "[...]"), a na skraju parku, w części północno-zachodniej wzniesiono budynki mieszkalne i usługowe. Nowe elementy ani skalą, ani formą nie zdominowały elementów historycznych założenia. Przetrwało ono w stanie zbliżonym do pierwotnego, ukształtowanego zasadniczo w ciągu XIX stulecia. Próby przekształcania zabytkowej substancji przyrodniczej i budowlanej są niepożądane i naganne. Miejsce samowolnych robót jest - w sensie historycznym - newralgicznym punktem funkcjonowania całego zespołu. Na odcinku tym krzyżują się, ścieżki łączące rezydencję, jako centrum z zapleczem gospodarczym. Po przeprowadzeniu spornych prac, stan zabytkowego zespołu uległ poprawne w sensie technicznym, ale okazał się niestosowny z punktu widzenia wymogów konserwatorskich. Przed realizacją spornych robót południowy odcinek ul. [...] był wąską drogą, która na wysokości potoku [...] posiadała obudowę w postaci ażurowych, metalowych mostków bez widocznego na powierzchni ziemi betonowania. W początkowym odcinku droga (do skrętu na wschód w stronę bocznej bramy do folwarku) posiadała nawierzchnię asfaltową, z betonowymi krawężnikami o złym stanie zachowania, odsuniętymi od krawędzi jezdni, zaś w dalszym odcinku, posiadała nawierzchnię z betonowej kostki o "klepsydrowatej" formie, z betonowymi krawężnikami o złym stanie zachowania, odsuniętymi od powierzchni jezdni. Na całym tym odcinku ul. [...], między drzewami, istniało ażurowe, metalowe ogrodzenie na wysokiej, betonowej podmurówce, znajdujące się w bardzo złym stanie technicznym (odchylenia od pionu, w różnych kierunkach). Przeprowadzone prace, wynikające ze wzmożonej presji inwestycyjnej, wpłynęły na silne zurbanizowanie omawianego obszaru. Spowodowały poszerzenie jezdni na całym omawianym odcinku oraz istotne poszerzenie mostku i wymianę jego nadziemnej konstrukcji na znacznie masywniejszą, o agresywnej formie. W zakresie nawierzchni i krawężników wykonane prace zasadniczo utrwaliły stan dotychczasowy, wyraźnie podnosząc jego standard techniczny, a przy tym nadmiernie uczytelniły linię betonowych krawężników. Otwarto również przestrzeń (na północ od budynku dawnego internatu) dla pojazdów mechanicznych, która ograniczona była uprzednio znakiem zakazu wjazdu. Udzielenie pozwolenia konserwatorskiego na przekształcenie (w tym rozbudowę) budynku dawnego internatu szkolnego i jego otoczenia na Hotel "[...] " nie pozostało bez wypływu na funkcjonowanie całego założenia, znacząco zwiększając presję inwestycyjną w tym obszarze. Dominujące na terenie założenia nawierzchnie z trylinki, betonowych kostek, lanego betonu czy asfaltu nie licują z rangą miejsca. Żadna z występujących tu nawierzchni, niezależnie od czasu wykonania, nie stanowi rozwiązania wzorcowego dla dalszych działań, głównie z uwagi na ich wtórny charakter. Wyjątek stanowi utwardzona nawierzchnia z naturalnej kostki brukowej znajdująca się w rejonie bramy wjazdowej na teren folwarku, która pod względem materiału, kształtu, wymiarów i sposobu ułożenia - powinna stanowić źródło inspiracji przy nadaniu niektórym nawierzchniom założenia ostatecznego kształtu. Zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 840), w przypadku, gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru, roboty budowlane - wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie. Przepis art. 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przewiduje środki nadzoru konserwatorskiego, mające zastosowanie do robót przy zabytku wpisanym do rejestru, których celem jest zminimalizowanie lub odwrócenie szkód zaistniałych w objętej ochroną substancji zabytkowej. Pełni swoistą funkcję restytucyjną, przewidując działania naprawcze, mające na celu doprowadzenie do stanu akceptowanego z punktu widzenia teorii konserwatorskiej. Gmina Miasta [...], wykonując prace związane z wymianą nawierzchni ul. [...] oraz budową parkingu bez zezwolenia konserwatorskiego, naruszyła obowiązek prawny wynikający z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym prowadzanie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru wymaga pozwolenia organu ochrony zabytków. Wykonane przez Gminę Miasta [...] roboty nie mogły zostać zaakceptowane ze stanowiska konserwatorskiego, ponieważ nie są dostosowane do zabytkowego charakteru chronionego zespołu pałacowo-parkowego. Prace te nie mogły wytyczać dalszego sposobu postępowania z zabytkiem. Pogłębianie dysharmonijnych zmian w obrębie zabytkowego zespołu doprowadziłoby do zatarcia zabytkowego charakteru miejsca, a tym samym utraty wartości zabytkowych. W ocenie Sądu, słusznie organ wskazał na brak podstaw faktycznych do wydania nakazu przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego z uwagi na wtórny charakter ówczesnej nawierzchni (trylinka oraz beton asfaltowy). Celowa i uzasadniona była wymiana nawierzchni drogi z betonu asfaltowego na nawierzchnię dostosowaną do zabytkowych założeń, mającą uzasadnienie historyczne, stosowaną m.in. w obrębie historycznych układów urbanistycznych. Konieczne było wydanie decyzji nakazującej doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu tj. poprzez całkowitą likwidację parkingu przypałacowego, zlokalizowanego w rejonie gazonu (vis a vis oficyny pałacowej), a także usunięcie betonowych krawężników oraz betonowej nawierzchni ul. [...] na odcinku od potoku [...] do gazonu przed pałacem (z wyjątkiem miejsc obramowujących chodniki i miejsca parkingowe w sąsiedztwie hotelu) oraz wykonanie nowej nawierzchni z naturalnej kostki brukowej z dedykowanymi obrzeżami. Rozwiązanie to uwzględnia zarówno konieczność ochrony zabytku, jak ruch generowany przez użytkowników obiektów zlokalizowanych na terenie zespołu zapewniając możliwości transportowe. Wymiana nawierzchni spornego odcinka ul. [...] na nową, naturalną, dostosowaną do zabytkowego zespołu ma nawiązywać do rozwiązania występującego w rejonie bramy prowadzącej do zabudowań gospodarczych przy ul. [...], na co zwrócono uwagę w opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa. Minister prawidłowo odniósł się do argumentacji Gminy, że zastosowanie tymczasowych rozwiązań (sugerowanych w niewiążącej go opinii NID), to jest "czasowego dopuszczenia do ukończenia powstałej nawierzchni asfaltowej" oraz "czasowego pozostawienia jej w obecnej postaci" nie odpowiada dyspozycji przepisu art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przedmiotem nakazu nie mogą być prace tymczasowe. Zasadnym było docelowe rozwiązanie w postaci utwardzenia nawierzchni drogi z naturalnej kostki brukowej z dedykowanymi obrzeżami. W odniesieniu do zarzutów skargi podkreślenia wymaga, że z opinii Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 31 marca 2017 r. wynikało, że organ zaopiniował pozytywnie projektowane prace jedynie w ogólnym zarysie, jednak szczegółowe rozwiązania, dotyczące m.in. rodzaju nawierzchni należało sukcesywnie uzgadniać z organem konserwatorskim. Wykonanie nawierzchni z betonu na spornym odcinku ul. [...] nie było przedmiotem postępowania w sprawie pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych przy zabytku. Argument dotyczący rozmywania się poboczy, jako teoretyczny, nie ma znaczenia dla prawidłowości kontrolowanej decyzji. Powoływanie się na dotychczasowe akceptacje organu konserwatorskiego zostało zniweczone przez samowolne działanie inwestora. Istniejące nawierzchnie nie mogły wytyczać dalszego sposobu postępowania z zabytkiem, mając na uwadze dokonaną samowolę. Twierdzenie, że wprowadzenie naturalnej kostki brukowej na drodze krzyżującej się z drogą betonową wprowadza elementy "chaosu urbanistycznego", pozostaje w opozycji do wniosków opinii NID w której wskazano, że "...nawierzchnie z trylinki, betonowych kostek, lanego betonu czy asfaltu nie licują z rangą miejsca. Żadna z występujących tu nawierzchni, niezależnie od czasu wykonania, nie stanowi rozwiązania wzorcowego dla dalszych działań, głównie z uwagi na ich wtórny charakter. Wyjątek stanowi utwardzona nawierzchnia z naturalnej kostki brukowej znajdująca się w rejonie bramy wjazdowej na teren folwarku, która (...) powinna stanowić źródło inspiracji przy nadaniu niektórym nawierzchniom założenia ostatecznego kształtu." Tym samym nie potwierdziły się zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków o opiece nad zabytkami ani w zakresie naruszeń procesowych, bowiem zaskarżona decyzja była zgodna z prawem. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzeczono w wyroku.