VII SA/Wa 1549/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi L. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nakładania obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z [...] stycznia 2014 r. nr [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) i 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) odstąpił od nałożenia obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowolnie wykonywanych przez P. S. i A. L. robót w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...], polegających na wymianie stropu nad I piętrem. Organ wskazał, że [...] marca 2013 r. przeprowadzono kontrolę, w wyniku której ustalono, że w ww. budynku inwestorzy wykonują rozbiórkę drewnianego stropu nad lokalami nr [...] i [...] na I piętrze. Nadto, w miejsce starego stropu wykonali nowy strop z belek stalowych dwuteowych i płyty OSB. W dniu oględzin nie przedłożono pozwolenia na budowę, ani projektu przebudowy i adaptacji strychu na cele mieszkalne. Po analizie materiału dowodowego organ stwierdził, że zakres robót wypełnia przesłanki z art. 3 pkt 7a Prawo budowlane i postanowieniem w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawo budowlane wstrzymał roboty budowlane, nakazał wykonanie niezbędnych zabezpieczeń oraz nałożył obowiązek przedłożenia oceny technicznej. Pomimo upływu zakreślonego terminu dokumenty nie zostały przedłożone. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazał A. L. i P. S. zaniechanie robót. Po rozpoznaniu odwołania inwestorów [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, wskazując, że w aktach znajduje się "Ocena techniczna" mgr. inż. S. P. dot. konstrukcji stropu i dachu posiadającego stosowne uprawnienia budowlane która, wbrew twierdzeniom organu I instancji, zawiera wnioski dotyczące wykonanych robót. W związku z informacją zwartą w piśmie L. J. z [...] września 2013 r. o prowadzeniu robót budowlanych dot. wymiany stropu po wydaniu ww. postanowienia o wstrzymaniu robót, dokonano [...] grudnia 2013 r. ponownych oględzin budynku. Ustalono, że roboty co do stropu nad lokalem nr [...] zakończono. Wykonano konstrukcję stalową stropu z dwuteowników, na której zamocowano płyty OSB. Od strony lokalu przestrzenie między konstrukcją wypełniono wełną mineralną oraz płytą gipsowo-kartonową. Strop nad lokalem nr [...] został wykonany identycznie z wyjątkiem płyt OSB. W dniu kontroli nie stwierdzono, aby roboty zagrażały bezpieczeństwu ludzi i mienia. Organ uznał, że roboty zakończono, natomiast wykończenie stropu nie stanowi robót wymagających pozwolenia bądź zgłoszenia. W ww. ocenie technicznej również wskazano (pkt 12), że należy bezwzględnie doprowadzić do zakończenia prac, związanych z elementami konstrukcji stropu i dachu, ponieważ wiele elementów współpracuje ze sobą i ich kompleksowe wykonanie jest niezbędne dla bezpieczeństwa budynku i zamieszkujących w nim osób. Ponadto opiniujący stwierdził, że "prowadzone prace w żaden sposób nie naruszają, ani nie zagrażają konstrukcji budynku. W świetle tych ustaleń oraz stanowiska organu II instancji organ powiatowy stwierdził brak podstaw do nałożenia obowiązku doprowadzenia opisanej samowoli do stanu zgodnego z prawem, w trybie art. 51 ust 1 pkt 2 Prawo budowlane i wydał wskazaną na wstępie decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z [...] marca 2014 r. nr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi L. J., wyrokiem z dnia 4 listopada 2014 r. uchylił decyzję z [...] marca 2014 r. W związku z powyższym postanowieniem z [...] marca 2015 r. organ odwoławczy zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego. Podczas kontroli [...] kwietnia 2015 r. ustalono, że strop nad I piętrem wykonano w konstrukcji stalowej. Roboty zakończono. Pozostały roboty wykończeniowe pod stropem lokalu nr [...]. Roboty wykonano na podstawie ww. oceny technicznej zgodnie ze sztuką budowlaną. Ocena zawiera obliczenia statyczne. Roboty nadzorował L. P. upr. bud. nr [...]. Nie stwierdzono zagrożenia ludzi i mienia. Dodatkowo [...]. 04. 2015 r. inwestor złożył dokumentację powykonawczą. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 83 ust. 2 Prawo budowlane – utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2014 Organ podzielił ustalenia organu I instancji. Roboty budowlane zakończono (potwierdza do dokumentacja powykonawcza), a roboty wykończeniowe stropu nad lokalem nr [...] nie wymagają zgody organu architektoniczno - budowlanego. Dalej podkreślił, że stan robót odpowiada prawu i jest zgody ze sztuką budowlaną. Nie ma zatem podstaw do procedowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego, a tym bardziej w trybie art. 50 a pkt 2 cyt. ustawy, gdyż doprowadziłoby to do uzyskania tego samego wyniku sprawy. Organ wskazał, że w przypadku stwierdzenia wykonania robót, pomimo ich wstrzymania organ nadzoru w oparciu o art. 50 a pkt 2 Prawa budowlanego nakazuje rozbiórkę obiektu lub jego części bądź doprowadzenie do stanu poprzedniego. Nakaz rozbiórki przebudowy stropu i dachu doprowadziłby do sytuacji, w której budynek pozbawiony byłby jednego z podstawowych elementów, co z kolei skutkowałoby pozbawieniem ochrony przez wpływami atmosferycznymi. Zaistniałaby sytuacja, w której organ poprzez ewentualną rozbiórkę, usunąłby stan niezgodny z prawem, jednak pozostawiając w stanie sprzecznym ze sztuką budowlaną i przepisami. Z kolei nałożenie obowiązku doprowadzenia robót do stanu poprzedniego oznaczałoby de facto wykonanie konstrukcji dachowej, tylko w innej aranżacji. Ponadto zgodnie z ww. oceną techniczną, należało bezwzględnie doprowadzić do zakończenia prac, ponieważ wiele elementów współpracuje ze sobą i ich kompleksowe wykonanie jest niezbędne dla bezpieczeństwa budynku i mieszkańców. Niewykonanie robót budowlanych mogłoby doprowadzić do katastrowy budowlanej. Tym samym nie było podstaw do procedowania w trybie art. 51 cyt. ustawy, jak i bezcelowe jest wydanie decyzji z art. 50a cyt. ustawy. Organ podzielił również stanowisko, że postępowanie powinno zostać zakończone decyzją merytoryczną. Nie można też zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego i procesowego. Skargę na ww. decyzję złożył L. J. zarzucając naruszenie: 1) art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie pomimo naruszenia słusznego interesu pozostałych współwłaścicieli i w konsekwencji brak doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem; 2) art. 50 a ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie pomimo ustalenia, że roboty prowadzono po wydaniu postanowienia z [...] marca 2013 r. wstrzymującego roboty budowlane; 3) art. 36 ust. 1 pkt. 1 i 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez wydanie decyzji bez uzyskania uprzednio stanowiska organu konserwatorskiego wymaganego z uwagi na zakres prac jakie powinny być wykonane na skutek wydanej decyzji; 4) art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez: a) nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności wpływu nowej konstrukcji stropu na konstrukcję dachu i więźby dachowej; b) uznanie, że opinia "Ocena techniczna" mgr inż. S. P. zawiera dane wymagane art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego; 5. art. 8 i 11 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do istotnych odwołania. Wniesiono o uchylenie decyzji z dnia [...] maja 2015 r. w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I stopnia oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych na rzecz skarżącego L. J. od organu który wydał decyzję. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie wskazać trzeba, że uprzednio wydana decyzja organu II instancji z dnia [...] marca 2014r. (nr [...]) została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 904/14, po rozpoznaniu skargi L. J. W związku z powyższym, w rozpatrywanej sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 153 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., nadanym przez art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. Nr 658). Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., w nowym brzmieniu, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W stanie prawnym obowiązującym do 14 sierpnia 2015 r. przepis ten wskazywał, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Pomimo zmiany jego treści nie traci na aktualności wypracowane orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym podkreśla się, że art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem. W powołanym na wstępie wyroku Sąd nałożył na organ odwoławczy obowiązek zbadania – w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy – czy odstąpienie organu I instancji od nakładania obowiązków jest w okolicznościach sprawy uzasadnione, to jest czy samowolnie wykonane roboty budowlane zostały w istocie doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Sąd wskazał w szczególności na konieczność odniesienia do sprzecznych twierdzeń cyt. opinii, że roboty nie zagrażają życiu i zdrowiu, z drugiej, należy jednak bezwzględnie doprowadzić do zakończenia prac związanych z elementami konstrukcji stropu i dachu. Sąd zwrócił uwagę na nieomówienie przez organ odwoławczy zakresu i charakteru robót, które uznał za dopuszczalne, bo zabezpieczające, jak i zarzutu, że po wstrzymaniu. Roboty były prowadzone i wymagały sankcji z art. 50 a pkt 2 Prawa budowlanego Sąd zaznaczył ponadto, że doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem nie może być rozumiane jako doprowadzenie do stanu zgodności z prawem, tylko w jakimś ograniczonym zakresie. Odnosząc się do pierwszego ze wskazanych przez Sąd obowiązków, podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, które znajduje potwierdzenie w ustaleniach kontrolnych dokonanych w dniu [...] kwietnia 2015 r. Wykazały one bowiem, że strop nad I piętrem wykonano w konstrukcji stalowej. Roboty zakończono (co potwierdziła dokumentacja powykonawcza). Pozostały tylko roboty wykończeniowe pod stropem lokalu nr [...], niereglamentowane przez Prawo budowlane. Roboty wg. ustaleń organu wykonano na podstawie ww. oceny technicznej zgodnie ze sztuką budowlaną, w której wyszczególniono również obliczenia statyczne. Niemniej nie można było zgodzić się ze stanowiskiem organu odnośnie zarzutu, że po wtrzymaniu były prowadzone roboty budowlane, które wymagały sankcji z art. 50 a pkt 2 Prawa budowlanego, wskazującego, iż wobec zakończenia robót budowlanych i braku podstaw do nakładania obowiązków w trybie art. 51 Prawa budowlanego "tym bardziej" nie było podstaw do prowadzenia postępowania na podstawie art. 50 a pkt 2 cyt. ustawy ze względu na to, że doprowadziłoby to do uzyskania tego samego wyniku sprawy. Przede wszystkim organ nie ustalił zakresu robót budowlanych wykonanych po doręczeniu przez organ powiatowy postanowienia z dnia [...] marca 2013r. wstrzymującego roboty budowlane. Uszło uwadze organu, że art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego określa bezwzględną sankcję za naruszenie postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych. Nakazy z regulacji tej wynikające, podlegają realizacji w określonym czasie, to jest po wydaniu i doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu robót wydanego w trybie art. 50 ust. 1 tej ustawy, a przed wydaniem i doręczeniem decyzji z art. 51 ust. 1 określającej zakres obowiązków jakie muszą być wykonane w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem albo pozwoleniem na budowę. Wydanie tej decyzji uniemożliwia stosowanie art. 50a pkt 2 cyt. ustawy. Organ ma zatem obowiązek nadzorować prawidłowość działań inwestora po wydaniu postanowienia. Taka jest racja prawna zastosowania przez organy bezwzględnie obowiązujących nakazów, o których mowa w art. 50a Prawa budowlanego. Niezależnie, w ramach nałożonego przez Sąd w ww. wyroku obowiązku doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem w pełnym zakresie, organ odwoławczy pominął kluczową kwestię, to jest konieczność zbadania, czy inwestorzy posiadali prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, skoro dach i stropy w przedmiotowym budynku stanowiły części wspólne. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że po podjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykształciła się dominująca linia orzecznicza (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 490/13, LEX nr 1572743; z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/12, LEX nr 1495291; z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2322/12, LEX nr 1447267; z dnia 1 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 270/12, LEX nr 1358518; z dnia 10 września 2013 r., sygn. akt II OSK 887/12; z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2180/11 i z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2183/11), że wymieniony w cyt. uchwale brak możliwości zobowiązania inwestora do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postepowaniu naprawczym nie oznacza, że organ nadzoru w ogóle nie może tego prawa badać. Nie zasługuje na aprobatę stanowisko, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego nie zajmują się kwestią prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro bowiem w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji samowoli budowlanej, inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10, przesądzono wyłącznie, że art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane., nie wykluczono jednak tego, że w postępowaniu w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego nie bada się prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Mogłoby bowiem dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co stawiałoby inwestora realizującego samowolę budowlaną w sytuacji korzystniejszej, niż inwestora realizującego zabudowę z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa. Za taką interpretacją przemawia również art. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Prawo zabudowy jest bowiem pochodną prawa własności, w tym też kontekście postrzegać trzeba zarówno ograniczenia wynikające z publicznoprawnego charakteru pozwolenia na budowę, jak też uprawnienia innych osób do ochrony swoich praw, w związku z zabudową nieruchomości. Wobec pominięcia powyższych istotnych dla doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, obowiązkiem organu odwoławczego będzie przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem stanowiska Sądu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ppsa uchylił zaskarżoną decyzję