VII SA/Wa 1509/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Sędzia WSA Mirosław Montowski, asesor WSA Anna Milicka – Stojek (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 listopada 2022 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 maja 2022 r. znak: DON.7101.138.2022.ABA w przedmiocie wstrzymania wykonania postanowienia oddala skargę

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "organ" lub "GINB") postanowieniem z 25 maja 2022 r. znak: DON.7101.138.2022.ABA utrzymał w mocy postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WINB") z 28 marca 2022 r. nr 360/2022 o odmowie wstrzymania wykonania postanowienia. Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej jako "PINB") postanowieniem z (...) września 2019 r. nr (...) ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 125 000 zł w celu zalegalizowania samowolnie wybudowanego muru oporowego na dz. nr (...) oraz zobowiązał do jej zapłaty A. Ś. (dalej jako "skarżący"). WINB postanowieniem z 3 grudnia 2019 r. nr 1501/2019, po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, utrzymał w mocy postanowienie z 24 września 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem z 16 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 96/20 oddalił skargę skarżącego na postanowienie z 3 grudnia 2019 r. Skarżący pismem z 26 listopada 2021 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem WINB z 3 grudnia 2019 r. We wniosku zawarł również, na podstawie art. 152 K.p.a., żądanie wstrzymania wykonania kwestionowanego postanowienia z 3 grudnia 2019 r. WINB postanowieniem z 28 marca 2022 r. odmówił wstrzymania wykonania własnego postanowienia z 3 grudnia 2019 r. i wskazał, że z brzmienia art. 152 § 1 K.p.a. wynika obowiązek organu administracyjnego rozważenia wstrzymania wykonania decyzji (postanowienia), gdy spełniona będzie określona w nim przesłanka "prawdopodobieństwa" uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Oznacza to, że w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 K.p.a. nie bada się merytorycznej zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot wznowionego postępowania oraz konieczności jej ewentualnego wyeliminowania z obiegu prawnego. O dużym prawdopodobieństwie uchylenia decyzji w rozumieniu art. 152 § 1 K.p.a. można natomiast mówić wówczas, gdy bez konieczności przeprowadzania szczegółowej analizy materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz dowodów i argumentów przedstawionych przez stronę postępowania, jak również bez konieczności dokonywania szczegółowej analizy przepisów prawa, mających zastosowanie w sprawie, możliwe jest stwierdzenie, że decyzja zostanie uchylona. Zbyt szybkie wstrzymanie decyzji dotychczasowej, nie poparte jednoznacznymi i przekonywującymi argumentami oraz materiałami wskazującymi na prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji, a więc na istnienie przesłanki wstrzymania wykonania decyzji, może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych. Zdaniem WINB, wstępna analiza akt sprawy oraz treści wniosku skarżącego wykazała, że na tym etapie postępowania nie istnieje duże prawdopodobieństwo uchylenia postanowienia ostatecznego, objętego wnioskiem o uruchomienie nadzwyczajnego trybu jego weryfikacji. W przedmiotowym wniosku skarżący powołał się na art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., wskazując, że żąda wznowienia postępowania w związku z pojawieniem się nowych dowodów i okoliczności faktycznych, istniejących w dniu wydania postanowienia, nieznanych organowi wydającemu rozstrzygnięcie. Jako nowe okoliczności faktyczne wskazał "geotechniczne właściwości gruntu okalającego ściany ogrodzenia (zwanego błędnie murem oporowym), polegające na tym, że grunt ten nie wywołuje parcia na ściany ogrodzenia" zawarte w ekspertyzie budowlanej z 31 października 2021 r. Zdaniem skarżącego, błędnie zakwalifikowano rzeczony obiekt jako mur oporowy. W postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się jednak merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego. GINB postanowieniem z 25 maja 2022 r., po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, utrzymał w mocy postanowienie z 28 marca 2022 r. i wskazał, że prawdopodobieństwo uchylenia decyzji (postanowienia) w rozumieniu art. 152 § 1 K.p.a. powinno być dostatecznie duże, to znaczy umożliwiające stwierdzenie takiego stanu sprawy bez konieczności przeprowadzenia szczegółowej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w aktach oraz dowodów i argumentów przedstawionych przez stronę postępowania, jak również bez konieczności dokonywania szczegółowej analizy przepisów prawa mających zastosowanie. W okolicznościach niniejszej sprawy nie jest możliwe, bez dokonania szczegółowej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w aktach, jak również bez dogłębnej analizy dowodów i argumentów przedłożonych przez stronę razem z wnioskiem o wznowienie postępowania i wnioskiem o wstrzymanie wykonania postanowienia, stwierdzenie, że zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia postanowienia o opłacie legalizacyjnej na skutek wznowienia postępowania. Zdaniem GINB na prawdopodobieństwo takie nie wskazuje wstępna analiza akt . Powyższe rozstrzygnięcie w żaden sposób nie przesądza jednak o sposobie rozstrzygnięcia sprawy głównej, tzn. dotyczącej postanowienia w sprawie opłaty legalizacyjnej. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższe postanowienie, skarżący wniósł o uchylenie postanowień obu instancji, zarzucając organom naruszenie: I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia z 28 marca 2022 r., podczas gdy okoliczności sprawy, takie jak to, że: a) gruntem za ścianami (odcinek A, B, C, D) ogrodzenia jest grunt o uziarnieniu piasku gliniastego o 9% i 10% zawartości frakcji iłowej, tj. na pograniczu z gliną piaszczystą; b) spójność gliny piaszczystej powoduje, że nie tylko nie ma naporu gruntu na ścianę, ale występuje zapas wytrzymałości gruntu; c) spójność i niski stopień plastyczności gruntu wskazuje na brak możliwości naporu tego gruntu; d) wilgotność, granica plastyczności, granica płynności i stopień plastyczności gruntu znajdującego się przy ścianie wskazują na brak parcia gruntu na ścianę (z korelacji pomiędzy tymi parametrami a stopniem plastyczności piasku gliniastego); e) na najwyższą ścianę ogrodzenia (A), za którą jest 1,50 m warstwa gruntu na żadnym poziomie nie działa napór gruntu na ścianę (parcie jest "ujemne", nie istnieje); f) na ścianę ogrodzenia (B) na żadnym poziomie nie działa napór gruntu na ścianę (parcie jest "ujemne", nie istnieje); na ścianę ogrodzenia (C) i (D) również nie działa napór gruntu; g) aby jakiekolwiek parcie tego gruntu mogło napierać na ścianę to wymagana wyliczona w tym przypadku wysokość warstwy napierającego gruntu musiałaby wynosić co najmniej 3,3 m, przy czym za najwyższą ścianą ogrodzenia (A) jest tylko 1,50 m warstwa gruntu (który z tego powodu nie napiera); h) zdjęcia oznaczone datami 6 czerwca 2017 r. i 8 lipca 2017 r. (w załączeniu do wniosku o wznowienie postępowania, jak również na s. 9 ekspertyzy budowlanej z 31 października 2021 r.) obrazują pionowy profil odkopanej skarpy o wysokości 1,4 m, która zachowała nadaną jej pionowość przez okres co najmniej 1 miesiąca, mimo dużych spływów wód opadowych - co potwierdza brak możliwości naporu tego gruntu; i) pionowa ściana gruntu wykopu (dokonanego na potrzeby badań gruntu) o wysokości 1,5 m nie uległa przemieszczeniu - co potwierdza brak możliwości naporu tego gruntu; - wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania; 2. art. 152 § 1 K.p.a. poprzez niewstrzymanie wykonania postanowienia z 3 grudnia 2019 r. wobec przyjęcia, że "w okolicznościach sprawy nie jest możliwe, bez dokonania szczegółowej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, jak również bez dogłębnej analizy dowodów i argumentów przedłożonych przez stronę razem z wnioskiem o wznowienie postępowania i wnioskiem o wstrzymanie wykonania postanowienia, stwierdzenie, że zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia postanowienia o opłacie legalizacyjnej na skutek wznowienia postępowania", podczas gdy z treści załączonej do wniosku z 26 listopada 2021 r. ekspertyzy budowanej z 31 października 2021 r. wynika wprost, że na żadnym odcinku (A, B, C, D) konstrukcja nie pełni funkcji oporowej, albowiem zgodnie z ujawnionym faktem dotyczącym właściwości gruntu na żaden z odcinków ściany nie napiera grunt; 3. poprzez przyjęcie, że jedynie szczegółowa analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie (która nie została na tym etapie przeprowadzona) pozwoli na stwierdzenie, że zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia postanowienia o opłacie legalizacyjnej na skutek wznowienia postępowania, a w konsekwencji utrzymanie w mocy postanowienia WINB o odmowie wstrzymania wykonania postanowienia, mimo tego, że działanie takie może narazić skarżącego na szkodę. W uzasadnieniu skargi przywołano argumentację na poparcie ww. zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Ocenie Sądu podlegała legalność zastosowania przez organy obu instancji art. 152 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Z treści tego przepisu wynika, że rozstrzyganie w przedmiocie wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji (postanowienia) oparte jest przede wszystkim na ustaleniu przez organ, czy okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo jej uchylenia w wyniku wznowienia postępowania. Podkreślić również należy, że termin "okoliczności sprawy", jest terminem niedookreślonym. Należy przez niego rozumieć dowody przemawiające za przekonaniem, że wstrzymaniu wykonania decyzji ostatecznej najprawdopodobniej towarzyszyć będzie uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W konsekwencji, w postępowaniu o wstrzymanie wykonania decyzji (postanowienia) nawet ustalenie istnienia przesłanki wznowieniowej nie przesądza o wstrzymaniu jej wykonania, ale dopiero uprawdopodobnienie, że przesłanka wznowieniowa doprowadzi do uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., obliguje organ do wstrzymania wykonania decyzji w oparciu o art. 152 § 1 K.p.a. W świetle powyższego obowiązkiem organu jest dokonanie oceny, czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji (postanowienia) w wyniku postępowania wznowieniowego, przy czym dla wstrzymania wykonania decyzji wystarczające jest wykazanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, bez względu na jego stopień. O ewentualnym uchyleniu decyzji zadecyduje dopiero dalszy etap postępowania wznowieniowego. Interpretacja art. 152 § 1 K.p.a., z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych, winna mieć zarazem charakter ścieśniający. W postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Należy to bowiem do rozstrzygnięcia kończącego wznowione postępowanie. Wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 K.p.a., właściwy organ winien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona. Wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 K.p.a. winno być przy tym traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych. Zbyt szybkie wstrzymanie decyzji, niepoparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami na istnienie przesłanek, wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 10 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 295/10; z 23 lutego 2012 r. sygn. akt. II OSK 2353/10; https://cbois.nsa.gov.pl). Ponadto organ oceniając zaistnienie, bądź nie, przesłanek z art. 152 § 1 K.p.a. nie musi, a nawet nie powinien, w tym celu prowadzać postępowania wyjaśniającego na zasadach określonych w art. 7 i art. 77 K.p.a., a więc nie musi podejmować wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wystarczy, że w wyniku dokonania wstępnej oceny uzna, że nie zachodzą okoliczności obligujące go do zastosowania ww. przepisu. O dużym prawdopodobieństwie uchylenia decyzji w rozumieniu art. 152 § 1 K.p.a. można mówić bowiem wówczas, gdy bez konieczności przeprowadzania szczegółowej analizy materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz dowodów i argumentów przedstawionych przez stronę postępowania, jak również bez konieczności dokonywania szczegółowej analizy przepisów prawa, mających zastosowanie w sprawie, możliwe jest stwierdzenie, że decyzja zostanie uchylona (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2178/14; https://cbois.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie skarżący przywołał przesłankę, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., tj. wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. W kontekście tej przesłanki organy, zdaniem Sądu, dokonały prawidłowej oceny zgormadzonego materiału dowodowego pod kątem możliwości wyeliminowania postanowienia ostatecznego we wznowionym postępowaniu. Analiza treści wniosku o wznowienie postępowania i dołączonych do niego dowodów z dokumentów oraz analiza dokumentów zgromadzonych w sprawie toczącej się w przedmiocie opłaty legalizacyjnej i zapadłego w tej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, potwierdza konkluzję WINB i GINB, że skarżący nie podał we wniosku o wznowienie istotnych okoliczności, które mogłyby skutkować uchyleniem kwestionowanego w trybie nadzwyczajnym postanowienia (tym bardziej w sposób umożliwiający dokonanie takiej oceny bez rzetelnej analizy materiału dowodowego). Wskazywana nowa, istotna okoliczność - że znajdujący się na przedmiotowych działkach obiekt budowlany nie stanowi muru oporowego, ale ogrodzenie, na które nie napiera grunt - mająca znajdować potwierdzenie w przedłożonej opinii technicznej z 31 października 2021 r., słusznie została oceniona przez organy, jako niewskazująca na prawdopodobieństwo uchylenia postanowienia WINB z 3 grudnia 2019 r. Co więcej ocena, czy kwestionowana budowla stanowi mur oporowy, czy też ogrodzenie (jak wskazuje skarżący) musiała zostać, w świetle dowodu przedstawionego przez skarżącego, poddana dogłębnej analizie. Ekspertyza techniczna mająca przemawiać za stanowiskiem skarżącego odnoście do kwalifikacji ww. obiektu jako ogrodzenie, powstała bowiem cztery lata po jego powstaniu. Jak natomiast wskazano już powyżej, w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że ze względu na zasadę trwałości decyzji administracyjnych, dla zastosowania art. 152 § 1 K.p.a. nie wystarczy samo stwierdzenie, że w odniesieniu do konkretnej decyzji możliwe jest wystąpienie jednej z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 22 września 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 800/20, LEX nr 3247886). Niezbędne jest, jak stanowi przepis, wskazanie na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji (postanowienia) w rezultacie toczącego się wznowionego postępowania. Prawdopodobieństwo to nie może jednak wynikać z oczekiwań strony lub organu (myślenia życzeniowego), lecz podstawą oceny w tym zakresie muszą być konkretne okoliczności sprawy. Ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji musi być zatem bezpośrednio powiązana ze zgromadzonym w aktach sprawy materiałem dowodowym. Ze względu na przedstawioną interpretację art. 152 K.p.a. w rozpatrywanej sprawie Sąd podzielił argumentację wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu GINB i poprzedzającym je postanowieniu WINB. Dysponując bowiem pełnymi aktami sprawy uznał, że organy prawidłowo stwierdziły, że we wznowionym postępowaniu okoliczności sprawy nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. W sprawie nie doszło zatem do naruszenia prawa, które skutkowałoby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. GINB podjął wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dysponował materiałem wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia. Sąd nie dopatrzył się również naruszeń przepisów prawa procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Wydane w sprawie rozstrzygnięcia zawierają wszelkie określone prawem elementy. Organy, a zwłaszcza GINB, w sposób wystarczający wyjaśniły również motywy zaskarżonych rozstrzygnięć. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ww. ustawy, które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.