VII SA/Wa 1508/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Sędzia WSA Mirosław Montowski, asesor WSA Anna Milicka – Stojek (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 listopada 2022 r. sprawy ze skargi A. Ś. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 maja 2022 r. znak: DON.7101.139.2022.ABA w przedmiocie uchylenia postanowienia ostatecznego we wznowionym postępowaniu oddala skargę

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "organ" lub "GINB") postanowieniem z 25 maja 2022 r. znak: DON.7101.139.2022.ABA utrzymał w mocy postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WINB") z 29 marca 2022 r. nr 362/2022 o odmowie uchylenia postanowienia po wznowieniu postpowania. Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: A. Ś. (dalej jako "skarżący") w dniu 26 października 2017 r. wystąpił do Starosty Powiatowego w K. (dalej jako "Starosta") z wnioskiem o pozwolenie na budowę muru oporowego z obłożeniem kamiennym w W. na dz. nr (...). Starosta Powiatowy w K. z uwagi na uzyskaną informację, że ww. budowa został już zrealizowana, przekazał sprawę do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej jako "PINB"), który w dniu 8 grudnia 2017 r. przeprowadził oględziny nieruchomości, podczas których potwierdził istnienie muru oporowego. Ustalono, że wysokość muru ponad terenem wynosi od 1,50 m do 1,60 m, a jego szerokość od 46 do 56 cm. Ze względu na obłożenie muru kamieniami nie można było ustalić, jaką konstrukcję posiadają jego fundamenty oraz ściany. Przed dz. nr (...) należącą do M. O. wykonana została również wanna o grubości 18 cm, wymiarach 3,50 x 60 cm i głębokości 40 cm (protokół oględzin – k-5 akt PINB). Wobec powyższego PINB uznał, że doszło do samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu bez pozwolenia na budowę muru oporowego i postanowieniem z 24 stycznia 2018 r. nr 10/2018, na postawie art. 48 ust. 2 w zw. z art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (wówczas Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), nałożył na skarżącego obowiązek dostarczenia w terminie do 31 lipca 2018 r. 4 egzemplarzy projektu budowlanego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (dla dz. (...)) oraz zaświadczenia Wójta Gminy K. o zgodności muru oporowego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Po przedłożeniu ww. dokumentów, PINB postanowieniem z 24 września 2019 r. nr (...) ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 125 000 zł w celu zalegalizowania samowolnie wybudowanego muru oporowego na dz. nr (...) oraz zobowiązał do jej zapłaty skarżącego. WINB postanowieniem z 3 grudnia 2019 r. nr 1501/2019, po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, utrzymał w mocy postanowienie z 24 września 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem z 16 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 96/20 oddalił skargę skarżącego na postanowienie z 3 grudnia 2019 r. Skarżący pismem z 26 listopada 2021 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem WINB z 3 grudnia 2019 r. Jako nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania kwestionowanego postanowienia, a nieznane organowi je wydającemu, przywołał "geotechniczne właściwości gruntu okalającego ściany ogrodzenia (zwanego błędnie murem oporowym), polegające na tym, że grunt ten nie wywołuje parcia na ściany ogrodzenia", wynikające z załączonej do wniosku ekspertyzy budowlanej z 31 października 2021 r. autorstwa dr hab. inż. K. P. - rzeczoznawcy budowlanego, geotechniki, hydrotechniki, pt. "Ustalenia w zakresie potrzeby wykonania i funkcji ściany jako zabezpieczenia przed napływem wód opadowych i błota na teren posesji i drogi dojazdowej do budynków nr (...) w W.". PINB postanowieniem z 20 grudnia 2021 r. nr 159/2021 odmówił wznowienia postępowania w sprawie wybudowania przez skarżącego muru oporowego na ww. działkach bez pozwolenia na budowę, zaś WINB postanowieniem z 8 lutego 2022 r. nr 158/2022 uchylił to postanowienie i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, wskazując, że PINB nie był organem właściwym do rozpoznania wniosku skarżącego. WINB postanowieniem z 1 marca 2022 r. nr 253/2022 wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostatecznym postanowieniem z 3 grudnia 2019 r. uznając, że wniosek o wznowienie został złożony w terminie, jak też przywołano w nim ustawową przesłankę wznowienia. Następnie postanowieniem z 29 marca 2022 r. WINB odmówił uchylenia własnego postanowienia z 3 grudnia 2019 r. utrzymującego w mocy postanowienie PINB z 24 września 2019 r. w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej dotyczącej samowolnie wybudowanego muru oporowego. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że choć nową okolicznością faktyczną, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., przywołaną przez skarżącego we wniosku o wznowienie postępowania, jest brak parcia gruntu na ściany ogrodzenia (błędnie nazwanego murem oporowym), to jednak z dokumentów sporządzonych w toku postępowania zwykłego, również na zlecenie skarżącego, przez osoby posiadające stosowane kwalifikacje i uprawnienia budowlane wynika, że mamy do czynienia z murem oporowym, czego nie zmienia przedłożona ekspertyza budowlana z 31 października 2021 r. Organ administracji architektoniczno-budowlanej przekazał bowiem do PINB wniosek o pozwolenie na budowę z projektem budowlanym z października 2017 r., w którym jako przedmiot inwestycji wskazano "budowa muru oporowego na granicy działki (...) w miejscowości W. w miejscu skarpy gruntowej. Mur niezbędny jest do wzmocnienia skarpy okalającej działkę co umożliwi właściwe zagospodarowanie terenu i zmniejszenie uciążliwości eksploatacyjne działki, jak również zabezpieczy teren przed w opadami atmosferycznymi napływ wody na teren podwórka". W tym samym opracowaniu, opisując stan zagospodarowania terenu podano "Projektowane zagospodarowanie terenu polega na uporządkowaniu terenu posesji. Przewiduje się umocowanie skarpy ziemnej poprzez budowę muru oporowego żelbetowego obłożonego formakiem z kamienia granitowego. Projektowany mur oporowy usytuowany będzie po stronie posesji Inwestora stanowiąc cokół pod ogrodzenie działki". Co dla sprawy istotne, w przedłożonym orzeczeniu technicznym z maja 2018 r., wykonanie muru oporowego uzasadniano zaleganiem ziemi graniczącej z działką, co powodowało napływ wody i mułu na teren posesji, zaś wykonany mur oporowy z dodatkowym przechwytem mułu całkowicie zapobiegał zalewaniu posesji. WINB podkreślił, że z punktu widzenia ustawy – Prawo budowlane obiekt budowlany należy kwalifikować, przede wszystkim ze względu na jego podstawowe przeznaczenie, czyli dominującą funkcję jaką ma pełnić. Należy również mieć na uwadze jego konstrukcję, co w niniejszej sprawie ze względu na rodzaj użytych materiałów zapewniających stabilność utwierdza w przekonaniu, że mur oporowy stanowi zabezpieczanie przed osuwaniem się ziemi. W świetle ww. dokumentów nie może budzić wątpliwości kwalifikacja zrealizowanej inwestycji jako muru oporowego, na co wskazał również Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z 16 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 96/20. W ocenie WINB, wybudowany mur spełnia funkcję konstrukcji oporowej, bowiem wspiera powierzchnię terenu podwyższoną w stosunku do poziomu pozostałego gruntu, przeciwdziałając naciskowi tworzącej się skarpy, która opada w stronę granic działki. Dlatego też uwzględniając charakter wykonanego muru, jego położenie, stabilność oraz rodzaj użytych do jego budowy materiałów stanowi on konstrukcję oporową, a nie ogrodzenie. Decydujące znaczenie z punktu widzenia przyjętej kwalifikacji odgrywa potwierdzona materiałem dowodowym różnica poziomów terenów, które oddziela przedmiotowy obiekt od granic działki - wysokość muru oporowego wynosi od 1,50 m - 1,58 m, a skarpa znajdująca się na działce sąsiedniej ma wysokość ok. 1,20 m - 1,30 m. Przedłożona natomiast obecnie ekspertyza z października 2021 r. zawiera inne wartości jeśli chodzi o wysokość ww. muru od 2,00 m - 2,20 m, wysokość skarpy (1,20 m - 1,50 m), czy też długości poszczególnych ścian muru, co może budzić wątpliwości co do prawidłowości przedstawionych w niej wniosków. WINB zauważył dalej, że konstrukcje oporowe mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu, z terenu położonego wyżej, podczas gdy ogrodzenia oddzielają od siebie części terenu. Jeżeli dominującą funkcją konstrukcji jest zabezpieczanie przed osuwaniem się ziemi to należy uznać, że stanowi ona mur oporowy. Dowody i okoliczności faktyczne przedstawione przez skarżącego, które miały stanowić podstawę do zmiany postanowienia WINB, nie są zatem ani dowodami, ani okolicznościami faktycznymi istotnymi dla sprawy i nie wpływają one na jej wynik. Tym samym powoływane przesłanki wynikające z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. nie zostały spełnione, co skutkowało odmową uchylenia kwestionowanego postanowienia. GINB postanowieniem z 25 maja 2022 r., po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, utrzymał w mocy postanowienie z 29 marca 2022 r. i wskazał, że art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. może mieć zastosowanie, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki: ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy są nowe; istnieją w dniu wydania decyzji ostatecznej; nie były znane organowi, który wydał decyzję. Skarżący jako nową okoliczność faktyczną podał geotechniczne właściwości gruntu okalającego ściany ogrodzenia polegające na tym, że grunt ten nie wywołuje parcia na ściany ogrodzenia, przez co nie mamy do czynienia z murem oporowym. W przedłożonej bowiem przez niego ekspertyzie wskazano, że zgodnie z pkt 2.8 normy PN-B-02481:1998 Geotechnika. Terminologia podstawowa, symbole literowe i jednostki miar: "konstrukcja oporowa to konstrukcja przenosząca boczne parcie gruntu lub innego podobnego materiału albo wody, zapewniająca stateczność uskoku naziomu gruntu lub ściany wykopu". GINB zauważył, że podstawy do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. zachodzą wprawdzie też wtedy, gdy nowe dowody powstaną po wydaniu decyzji, ale wynikające z tego dowodu lub ujawnione w tym dowodzie okoliczności faktyczne mają charakter nowych i istotnych dla sprawy, a organ nie miał o nich w dacie wydania decyzji wiedzy. W związku z tym, mimo że ww. ekspertyza została sporządzona po wydaniu postanowienia w przedmiocie opłaty legalizacyjnej, ujawnia ona nowe okoliczności, które miały miejsce przed wydaniem postanowienia i które nie były organowi znane. Z tego względu mogła ona stanowić przedmiot rozpoznania postępowania "co do przyczyn wznowienia". Przywołane w niej okoliczności (właściwości geotechniczne gruntu i niewywoływanie parcia na mur) nie spełniają jednak jednej z ww. przesłanek wznowienia, tzn. nie są istotne dla sprawy w tym sensie, że nie mają wpływu na jej rozstrzygnięcie. Przez mur oporowy (ścianę oporową) rozumieć bowiem należy samodzielną, najczęściej masywną, budowlę (konstrukcję) powstrzymującą poziome parcie gruntu pochodzące od nasypu przez nią podtrzymywanego. Może być wykonany z żelbetu, betonu, cegieł, pustaków, kamieni, gabionów lub bloków betonowych, ułożonych na zaprawie lub na sucho. Ogólnie można powiedzieć, że mur oporowy ma za zadanie zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu z terenu położonego wyżej, często silnie obciążonego. Decydujące znaczenie przy kwalifikowaniu muru jako oporowego ma funkcja jaką on pełni. W aktach sprawy znajduje się projekt budowlany z października 2017 r., który został przedłożony przez skarżącego wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę, projekt budowlany z maja 2018 r. przedłożony w toku postępowania legalizacyjnego oraz orzeczenie techniczne z maja 2018 r. Wszystkie ww. dokumenty zostały sporządzone na zlecenie skarżącego przez E. R., posiadającego stosowne uprawnienia budowlane i jednoznacznie określają przedmiotowy obiekt jako mur oporowy. W tej sytuacji przedmiotowy obiekt został poprawnie zakwalifikowany przez organy prowadzące postępowanie. Świadczy o tym różnica poziomu gruntu pomiędzy działkami oraz fakt, że mur ten ma zabezpieczać skarpę oraz chronić działki niżej położone przed spływającym mułem. O poprawnej kwalifikacji świadczy też wielkość obiektu (szerokość muru od 46 do 56 cm) oraz jego konstrukcja - posadowienie na ławie fundamentowej, żelbetonowej ze zbrojeniem, obłożenie kamieniami. Konstrukcja ta zapewnia stabilność obiektu. Z akt wynika, że celem skarżącego ewidentnie było wybudowanie muru oporowego. Zlecił on wybudowanie muru osobie posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane. Obiekt został zaprojektowany, a następnie (co wynika z dokumentacji przedłożonej w toku postępowania legalizacyjnego) wykonany jako mur oporowy, czyli jako obiekt, który jest w stanie przenosić boczne parcie gruntu. To, że (stosownie do przedłożonej ekspertyzy) aktualnie geotechniczne właściwości gruntu są takie, że grunt nie wywołuje parcia na ściany muru nie oznacza, że mur ten nie jest w stanie parcia takiego przenieść. Przedmiotowy obiekt został zaprojektowany i wykonany tak, by spełniać podstawową funkcję muru oporowego, tj. przenosić parcie gruntu. Świadczy o tym jego konstrukcja zapewniająca stabilność oraz zakwalifikowanie jej jako muru oporowego przez samego projektanta. GINB w pełni podzielił więc stanowisko WINB, że uwzględniając charakter wykonanego muru, jego położenie, stabilność oraz rodzaj użytych do jego budowy materiałów stanowi on konstrukcję oporową, a nie ogrodzenie. Są to okoliczności wystarczające do zakwalifikowania obiektu jako mur oporowy bez konieczności prowadzenia szczegółowych badań gruntu, co potwierdza m.in. wydany na gruncie niniejszej sprawy wyrok z 16 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 96/20. Oczywiste jest, że funkcją ogrodzenia nie jest zabezpieczenie skarpy i przeciwdziałanie zalewaniu działek. Zarówno z przedłożonej dokumentacji projektowej jak i oświadczenia skarżącego złożonego do protokołu oględzin wynika, że funkcją muru było przede wszystkim zabezpieczenie przed odziaływaniem wody oraz spływającym mułem, czyli rozmywaną przez wodę ziemią. Jak wskazywał ponadto skarżący w toku postępowania, opady atmosferyczne powodują rozmywanie się ziemi, która osuwa się w postaci mułu zalewającego drogę dojazdową do budynków. Woda z mułem w okresie zimowym utrudniała dojazd do budynku. Mur oporowy to natomiast obiekt, którego podstawową funkcją nie było odgrodzenie poszczególnych nieruchomości, lecz zabezpieczenie przed oddziaływaniem wody oraz mas ziemnych (osuwaniem się ziemi). Niniejszy obiekt nie został zatem wybudowany celem odgrodzenia od siebie działek, a celem zabezpieczenia przed spływającą wodą oraz niosącą przez nią ziemią (mułem). W świetle powyższego należało uznać, że okoliczności wynikające z przedłożonej ekspertyzy nie stanowią nowych okoliczności faktycznych w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. w tym sensie, że nie są one istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Okoliczności te nie zmieniają bowiem kwalifikacji obiektu jako muru oporowego. W konsekwencji nie zachodzi podstawa wznowienia uzasadniająca uchylenie postanowienia z 3 grudnia 2019 r. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższe postanowienie, skarżący wniósł o uchylenie postanowień obu instancji, zarzucając organom naruszenie: I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia z 29 marca 2022 r. o odmowie uchylenia postanowienia w przedmiocie opłaty legalizacyjnej, mimo że zaistniały ku temu podstawy, bowiem wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydal decyzję, takie jak to, że: a) gruntem za ścianami ogrodzenia (odcinek A, B, C, D) jest grunt o uziarnieniu piasku gliniastego o 9% i 10% zawartości frakcji iłowej, tj. na pograniczu z gliną piaszczystą; b) spójność gliny piaszczystej powoduje, że nie tylko nie ma naporu gruntu na ścianę, ale występuje (zaznaczony zieloną strefą na rys. 15 s. 20 i następne ekspertyzy budowlanej z 31 października 2021 r.) zapas wytrzymałości gruntu; c) spójność i niski stopień plastyczności gruntu wskazuje na brak możliwości naporu tego gruntu; d) wilgotność, granica plastyczności, granica płynności i stopień plastyczności gruntu znajdującego się przy ścianie (s. 18 i następne ekspertyzy budowlanej z 31 października 2021 r.) wskazują na brak parcia gruntu na ścianę (z korelacji pomiędzy tymi parametrami a stopniem plastyczności piasku gliniastego); e) na najwyższą ścianę ogrodzenia (A), za którą jest 1,50 m warstwa gruntu na żadnym poziomie nie działa napór gruntu na ścianę (parcie jest "ujemne", nie istnieje); f) na ścianę ogrodzenia (B) na żadnym poziomie nie działa napór gruntu na ścianę (parcie jest "ujemne", nie istnieje); na ścianę ogrodzenia (C) i (D) również nie działa napór gruntu; g) aby jakiekolwiek parcie tego gruntu mogło napierać na ścianę to wymagana wyliczona w tym przypadku wysokość warstwy napierającego gruntu musiałaby wynosić co najmniej 3,3 m, przy czym za najwyższą ścianą ogrodzenia (A) jest tylko 1,50 m warstwa gruntu (który z tego powodu nie napiera); h) zdjęcia oznaczone datami 6 czerwca 2017 r. i 8 lipca 2017 r. (w załączeniu do wniosku o wznowienie postępowania oraz na s. 9 ekspertyzy budowlanej z 31 października 2021 r.) obrazują pionowy profil odkopanej skarpy o wysokości 1,4 m, która zachowała nadaną jej pionowość przez okres co najmniej 1 miesiąca, mimo dużych spływów wód opadowych - co potwierdza brak możliwości naporu tego gruntu; i) pionowa ściana gruntu wykopu (dokonanego na potrzeby badań gruntu) o wysokości 1,5 m (zdjęcie 13 na s. 16 ekspertyzy budowlanej z 31 października 2021 r.) nie uległa przemieszczeniu, co potwierdza brak możliwości naporu tego gruntu, a okoliczności te wskazują, że konstrukcja nie ma charakteru oporowego; 2. art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. przez przyjęcie, że nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, a dotyczące właściwości geotechnicznych gruntu i niewywoływania parcia na mur nie są istotne dla sprawy, podczas gdy: a) z definicji "muru oporowego" przedstawionej w zaskarżonym postanowieniu wynika, że jest to "samodzielna, najczęściej masywna budowla (konstrukcja) powstrzymująca poziome parcie gruntu pochodzące od nasypu przez nią powstrzymywanego", a zatem fakt, że właściwości geotechniczne gruntu nie wywołują parcia na mur ma kluczowe znaczenie dla spełnienia przez konstrukcję ww. definicji i zakwalifikowania budowli jako "muru oporowego"; b) GINB potwierdza, że "funkcją ogrodzenia nie jest zabezpieczenie skarpy"; powstanie ww. konstrukcji służyło i służy uregulowaniu gospodarki wodnej przede wszystkim Gminy K., która wykorzystała "łapacz" zlokalizowany w ww. konstrukcji do inwestycji budowy przyłącza kanalizacji deszczowej w zakresie odwodnienia drogi gminnej na dz. nr (...), będącej jej własnością - co potwierdza funkcję ww. urządzenia (jako urządzenia wodnego), a z treści decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w N. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z (...) stycznia 2018 r. nr (...) wynika, że ww. konstrukcja stanowi element inwestycji Gminy K. dotyczącej wykonania urządzenia wodnego, a zatem wybudowana konstrukcja mimo nazwania jej "murem oporowym" nigdy nie miała na celu pełnienia funkcji muru oporowego (i nigdy funkcji tej nie spełniała); 3. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, co skutkowało: a) błędnym przyjęciem, że nie ma konieczności dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego sądownego z zakresu geotechniki i w konsekwencji zaniechanie dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego sądownego z zakresu geotechniki, bowiem "dopuszczenie dowodu z opinii biegłego celem potwierdzenia poprawności wyliczeń dr hab. inż. K. P. nie wpłynęłoby na kwalifikację obiektu", podczas gdy ustalenie, że właściwości geotechniczne gruntu powodują, że grunt nie wywołuje parcia na mur potwierdza, że konstrukcja nie pełniła i nie pełni funkcji oporowej, a zatem opinia biegłego nie miała na celu wyłącznie potwierdzenie poprawności wyliczeń zawartych w opinii prywatnej, lecz wyprowadzenie wniosków z uzyskanych wyliczeń, tj. ustalenie, że konstrukcja nie spełnia (i nie może spełniać) funkcji oporowej; b) przyjęciem, że dokumenty sporządzone na zlecenie inwestora przez E. R. jednoznacznie określają przedmiotowy obiekt jako mur oporowy, podczas gdy sam skarżący na etapie składania wniosku o zalegalizowanie ogrodzenia w formie ściany, nie wiedział o okoliczności faktycznej, że ogrodzenie nie jest konstrukcją oporową, albowiem nie wiedział, że na ściany ogrodzenia nie działa parcie gruntu. Badań w tym zakresie nie przeprowadził inż. E. R. (już nieżyjący), nazywając konstrukcję "murem oporowym", a następnie błędnie powielając ww. nazewnictwo w sporządzonych projektach budowlanych mających stanowić podstawę do legalizacji muru, zaś organ rozpoznający sprawę w trakcie oględzin konstrukcji w dniu 8 grudnia 2017 r. nie ustalał, czy ogrodzenie zostało wykonane zgodnie z projektem opracowanym przez ww. osobę, co potwierdza, że zarówno ówcześnie, jak i dotychczas organ nie wykonał niezbędnych czynności dla ustalenia faktycznego charakteru powstałej konstrukcji, a błąd w nazewnictwie konstrukcji jest konsekwentnie powielany; c) sprzecznymi ustaleniami w sprawie - z jednej strony w zaskarżonym postanowieniu wskazano, że "przedmiotowy obiekt został poprawnie zakwalifikowany jako mur oporowy. Świadczy o tym różnica poziomu gruntu pomiędzy działkami oraz fakt, że przedmiotowy mur ma zabezpieczać skarpę oraz chronić działki niżej położone przed spływającym mułem" (str. 5, 2 akapit), z drugiej strony wskazano "oczywiste jest, że funkcją ogrodzenia nie jest zabezpieczenie skarpy i przeciwdziałanie zalewaniu działek" (str. 5, akapit 6), przy czym rozbieżności wynikają z faktu nieprzeprowadzenia przez organ obliczeń, badań gruntu otaczającego wybudowaną konstrukcję, a nawet niedokonania oględzin konstrukcji po zapoznaniu się przez organ z treścią ekspertyzy budowanej z 31 października 2021 r. oraz jej wnioskami; 4. art. 8 § 1 K.p.a. poprzez wydanie postanowienia godzącego w zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej przez skrajne uproszczenie przez organ, że skoro "z akt wynika, że celem inwestora ewidentnie było wybudowanie muru oporowego", to konstrukcja jest murem oporowym, a ujawnione nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję nie są powodem do zmiany przedmiotu wszczętego postępowania (albowiem okoliczności te nie są istotne), gdy tymczasem analiza przedstawionych w treści wniosku o wznowienie postępowania nowych okoliczności faktycznych powinna co najmniej prowadzić organ do podjęcia czynności celem jej wnikliwego wyjaśnienia (jeżeli obywatel początkowo błędnie i niekorzystnie dla siebie określił konstrukcję jako "mur oporowy", nie oznacza to, że organ rozpoznający sprawę powinien powielić to błędne nazewnictwo, bez wnikliwej weryfikacji, a następnie obarczyć obywatela dalszymi niekorzystnymi konsekwencjami w postaci wymierzenia opłaty legalizacyjnej za "mur oporowy", który murem oporowym nie jest); 5. art. 78 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu zawnioskowanego w treści zażalenia z 11 kwietnia 2022 r. (a także we wniosku o wznowienie postępowania) z opinii biegłego sądowego z zakresu geotechniki, podczas gdy przeprowadzenie ww. dowodu ma istotne znaczenie dla rzetelnego i wnikliwego rozpoznania przedmiotowej sprawy; 6. art. 136 § 2 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu skargi przywołano argumentację na poparcie ww. zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Przedmiotem skargi jest postanowienie wydane na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., a zatem postanowienie wydane w trybie wznowienia postępowania administracyjnego. Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie stanowiące przedmiot wznowienia było dotknięte kwalifikowanymi wadami, o których mowa w art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa i art. 145b K.p.a. Oznacza to, że po wznowieniu postępowania organ przeprowadza postępowanie, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Rozstrzygając sprawę na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. organ odmawia uchylenia postanowienia dotychczasowego, gdy stwierdzi brak podstaw do jego uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b. Jednakże zanim organ rozstrzygnie sprawę na tej podstawie, obowiązany jest w pierwszej kolejności wykazać podstawę wznowienia postępowania. W niniejszej sprawie, jako przyczynę wznowienia postępowania skarżący wskazał wystąpienie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji (postanowienia), nie znane organowi, który wydał decyzję (postanowienie). Choć obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie wznowieniowe jest poszukiwanie, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, dowodów i dążenie do ustalenia wszelkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, to jednak istotne w sprawie fakty powinien udowodnić ten, kto z faktów tych wywodzi skutki prawne. Nowe okoliczności faktyczne muszą być udowodnione za pomocą odpowiednich dowodów i to dowodów, którymi organ wcześniej nie dysponował w sprawie. Natomiast powołanie nowych dowodów musi polegać nie tylko na konkretnym wskazaniu dowodu, ale także na wskazaniu faktów, które potwierdzają ten dowód. Podkreślić należy, że wiedza organu o nowych okolicznościach musi mieć konkretne źródło, nie może wynikać z przypuszczeń, domysłów, lecz powinna znajdować oparcie w istniejących dowodach, które posłużą w toku wznowionego postępowania udowodnieniu nowych okoliczności faktycznych sprawy (M. P., Nowe okoliczności i nowe dowody jako podstawa wznowienia postępowania administracyjnego, (...)). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zasadnie organy orzekające w sprawie przyjęły, że skarżący nie wykazał, że zaistniały nowe, istotne i nieznane organowi okoliczności faktyczne lub nowe dowody, które stanowić będą, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., podstawę do uchylenia dotychczasowego postanowienia. Dopiero natomiast po wykazaniu tych nowych okoliczności faktycznych/nowych dowodów, mających walor istotności, organ mógłby przystąpić do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. Skarżący jako nowe okoliczności faktyczne stanowiące podstawę wznowienia postępowania, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., wskazał na "geotechniczne właściwości gruntu okalającego ściany ogrodzenia (zwanego błędnie murem oporowym), polegające na tym, że grunt ten nie wywołuje parcia na ściany ogrodzenia", przez co nie mamy i nie możemy mieć do czynienia z murem oporowym, za którego samowolną budowę ustalono opłatę legalizacyjną (kwestionowaną obecnie w trybie wznowienia). Kwestią sporną w sprawie było zatem ustalenie, czy powstałą na przedmiotowych działkach budowlę należy uznać za mur oporowy, jak to uczyniły organy orzekające w sprawie, czy też za mur ogrodzeniowy, jak chciałby tego skarżący, a czego próbuje dowieść przedkładając ww. ekspertyzę. W ocenie Sądu, powstała budowla od początku jej wykonania miała stanowić i stanowiła mur oporowy, bowiem jego zadaniem było m.in. powstrzymywanie mas ziemnych (spływającego mułu) przed osuwaniem się na działkę sąsiednią. Choć skarżący twierdzi, że pełni on również funkcję ogrodzenia, to jednak jednocześnie zabezpiecza masy ziemne przed osuwaniem, a także chroni działki sąsiednie, w tym nieruchomość skarżącego, przed zalewaniem przez wody opadowe. Powyższe znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym zebranym w toku postępowania legalizacyjnego, a przedłożonym przez skarżącego i wykonanym na jego zlecenie przez E. R., posiadającego stosowne uprawnienia budowlane, a które jednoznacznie określają przedmiotowy obiekt jako mur oporowy. Jak słusznie zauważył GINB, w projekcie budowlanym z października 2017 r. wskazano: "mur niezbędny jest do wzmocnienia skarpy okalającej działkę, co umożliwi właściwe zagospodarowanie terenu i zmniejszenie uciążliwości eksploatacyjnej działki, jak również zabezpieczy teren przed opadami atmosferycznymi napływ wody na teren podwórka". W projekcie budowlanym z maja 2018 r. zauważono, że "budowa muru oporowego została wykonana ze względu na przechylenie się na stronę podwórka ze względu na nawiezienie ziemi przez sąsiada działki nr (...)". W orzeczeniu technicznym z maja 2018 r. podano z kolei, że "wykonanie muru oporowego ze względu na zaleganie ziemi graniczącej z granicą działek wynosiła około 1,30-1,50 m co powodowało w czasie opadów atmosferycznych napływ wody i mułu na teren posesji. Teren skarpy na działce (...) wynosi 353,20 m a teren podwórka utwardzonego na posesji 612/5 wynosi 351,54 co stanowi około 1,66 m różnicy poziomów. W związku z powyższą sytuacją wykonanie muru oporowego było konieczne, gdyż woda z mułem zalewała drogę dojazdową do budynku jak również powodowała zalanie drogi powiatowej nr (...) co w okresie zimowym dojazd do mieszkania był utrudniony (...). Wykonany mur oporowy z dodatkowym przechwytem mułu całkowicie zapobiegł zalewaniu posesji w czasie opadów atmosferycznych. Mur posadowiono (...) na ławie fundamentowej żelbetonowej ze zbrojeniem połączonym z murem i obłożono kamieniem "formakiem" z granitu od strony posesji". Powyższe ustalenia potwierdza protokół oględzin przeprowadzonych w dniu 8 grudnia 2017 r., podczas których obecny był skarżący i złożył do protokołu oświadczenie, z którego wynikało, że "złożona ziemia powyżej muru oporowego na wysokości ok. 2 m powoduje w czasie opadów atmosferycznych spływ na teren posesji mojej i P. C., powodując zamulenie drogi, dojścia do domu". Mając powyższe na uwadze, Sąd podziela stanowiska organów orzekających w niniejszej sprawie, że już z samej różnicy poziomów pomiędzy przedmiotowymi działkami i działkami sąsiednimi, przy których powstał sporny obiekt budowlany wynika, że jego realizacja stanowiła wykonanie muru oporowego. Mając bowiem na uwadze, że różnica poziomów pomiędzy tymi działkami została wskazana na 1,66 m, niezbędnym było wykonanie konstrukcji mającej również na celu powstrzymanie mas ziemi (mułu) przed osuwaniem się, jak też wody przed zalewaniem. Dlatego zaplanowano wybudowanie przedmiotowego muru na dz. nr (...), by ograniczyć spływ wód z działki sąsiedniej. Powyższe, jak też materiały, z których wykonano przedmiotową konstrukcję, świadczy niewątpliwie o jej funkcji oporowej. Wątpliwości odnośnie do charakteru ww. obiektu budowlanego nie miał również Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z 16 czerwca 2020 r. wskazując, że funkcja przedmiotowego muru oporowego jest "jasna i jednoznaczna, a wynika to w szczególności z dokumentów sporządzonych przez osoby posiadających stosowane kwalifikacje i uprawnienia budowlane na zlecenie samego skarżącego. Organ administracji architektoniczno-budowlanej przekazał do PINB w K. wniosek o pozwolenie na budowę z projektem budowlanym z października 2017 r., w którym opisując przedmiot inwestycji podano "Przedmiotem inwestycji jest budowa muru oporowego na granicy działki (...) w miejscowości W. w miejscu skarpy gruntowej. Mur niezbędny jest do wzmocnienia skarpy okalającej działką co umożliwi właściwe zagospodarowanie terenu i zmniejszenie uciążliwości eksploatacyjne działki, jak również zabezpieczy teren przed opadami atmosferycznymi napływ wody na teren podwórka". W tym samym opracowaniu opisując stan zagospodarowania terenu podano "Projektowane zagospodarowanie terenu polega na uporządkowaniu terenu posesji. Przewiduje się umocowanie skarpy ziemnej poprzez budowę muru oporowego żelbetowego obłożonego formakiem z kamienia granitowego. Projektowany mur oporowy usytuowany będzie po stronie posesji Inwestora stanowiąc cokół pod ogrodzenie działki". Co dla sprawy istotne, w przedłożonym jako realizacja postanowienia PINB orzeczeniu technicznym z maja 2018 r. wykonanie muru oporowego uzasadniano zaleganiem ziemi graniczącej z działką, co powodowało napływ wody i mułu na teren posesji, zaś wykonany mur oporowy z dodatkowym przechwytem mułu całkowicie zapobiegał zalewaniu posesji". W konsekwencji nie można było uznać jako istotnej, nowej okoliczności faktycznej, która mogłaby stanowić podstawę uchylenia wydanych w sprawie rozstrzygnięć, wskazywanego w przedłożonej obecnie ekspertyzie z 31 października 2021 r. braku parcia gruntu na ściany "ogrodzenia". Po pierwsze, ekspertyza ta wykonana została ponad cztery lata od wybudowania spornej konstrukcji (pierwszy projekt budowlany pochodzi z października 2017 r.), a zatem aktualnie geotechniczne właściwości gruntu mogą być odmienne niż w dacie powstania muru. Po drugie, niewątpliwie wielkość obiektu (szerokość muru od 46 do 56 cm) oraz jego konstrukcja - posadowienie na ławie fundamentowej, żelbetonowej ze zbrojeniem, obłożenie kamieniami, zapewnia stabilność obiektu, który może przyjąć parcie gruntu na ściany muru. Po trzecie zaś, jak wskazano z resztą w przedłożonej przez skarżącego ekspertyzie budowlanej z 31 października 2021 r., zgodnie z pkt 2.8 normy PN-B-02481:1998 Geotechnika. Terminologia podstawowa, symbole literowe i jednostki miar: "konstrukcja oporowa to konstrukcja przenosząca boczne parcie gruntu lub innego podobnego materiału albo wody, zapewniająca stateczność uskoku naziomu gruntu lub ściany wykopu". Skoro więc, co jest niesporne, powstała konstrukcja miała zatrzymać wodę z działki sąsiedniej oraz nanoszony z niej muł (błoto), to spełnia ona definicję konstrukcji oporowej, którą zacytowano powyżej. Konstrukcje oporowe, czy też mury oporowe, mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu, czy naporem wody, z terenu położonego wyżej, podczas gdy ogrodzenia oddzielają jedynie od siebie części terenu. Jeżeli dominującą funkcją konstrukcji jest zabezpieczanie przed osuwaniem się ziemi (mułu, błota), na co może wskazywać również charakter użytych do jej wzniesienia materiałów zapewniających stabilność, należy uznać, że stanowi ona mur oporowy. Z punktu widzenia ustawy – Prawo budowlane obiekt budowlany należy kwalifikować przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić. Nie ma przy tym znaczenia, że inwestor może traktować sporny obiekt usytuowany pomiędzy dwoma działkami jako inny obiekt, np. ogrodzenie (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 6 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 758/17; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 7 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1407/16, https://cbois.nsa.gov.pl). Ponadto należy podkreślić, że nawet jeśli obiekt będący murem oporowym pełni jednocześnie inne funkcje wskazane w art. 29 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane (np. obiektu małej architektury, czy ogrodzenia), nie korzysta ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 667/05 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 10 lutego 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 2753/01 i z 11 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 467/08, https://cbois.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy organy obu instancji zasadnie uznały, że wskazywana przez skarżącego ekspertyza z 2021 r. i przywołane w niej okoliczności, które wskazywać miały na spełnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., nie może stanowić podstawy do wznowienia postępowania, dlatego zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. prawidłowo odmówiono uchylenia decyzji ostatecznej. Z przepisu tego wynika bowiem, że jeżeli organ uzna, że nie występuje żadna z przesłanek wznowienia postępowania, nie przechodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej. Stwierdzenie w toku wszczętego postępowania wznowieniowego, i że podstawa wskazana we wniosku o wznowienie, nie zachodzi, skutkuje odmową uchylenia decyzji dotychczasowej w trybie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. W związku z tym uznać należy, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez skarżącego zarzutów prowadzą do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonego postanowienia i wskazują na bezzasadność skargi. Organy orzekające w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz uzasadniły swoje orzeczenie (art. 107 § 1 i 3 K.p.a.). GINB prawidłowo również, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., utrzymał w mocy postanowienie z 29 marca 2022 r. o odmowie uchylenia postanowienia w przedmiocie opłaty legalizacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ww. ustawy, które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.