VII SA/Wa 1467/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący:, sędzia WSA, Wojciech Rowiński, , Sędziowie: sędzia WSA, asesor WSA, Artur Kuś, Michał Podsiadło (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 października 2023 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia 17 kwietnia 2023 r. znak: MG.G.224.117.2022.KB w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych na rzecz skarżącej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

1. Zaskarżonym postanowieniem znak: [...] z [...] kwietnia 2023 r. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] z [...] grudnia 2022 r. znak: [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. 2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach. 2.1. Pismem z 9 listopada 2022 r. Wójt Gminy [...]wystąpił do Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] (dalej: DRLP, organ I instancji) o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...]" na terenie działki nr [...], położonej w obrębie [...]w gminie [...]. 2.2. Postanowieniem z [...] grudnia 2022 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6, art. 61 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503; dalej: u.p.z.p.), art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.) w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1326; dalej: u.g.r.l.), organ I instancji odmówił uzgodnienia "wnioskowanego projektu decyzji". 2.2.1. Organ I instancji wyjaśnił w uzasadnieniu swojego postanowienia, że część działki nr [...]stanowi użytek leśny objęty ochroną ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a z projektu decyzji wynika, że zamiarem inwestora jest inne niż leśne użytkowanie gruntów. Według załącznika graficznego stanowiącego integralną część projektu decyzji, użytek Ls znajduje się w granicach terenu inwestycji. Realizacja inwestycji na gruntach leśnych będzie zatem wiązać się z wyłączeniem tych gruntów z produkcji leśnej. DRLP przypomniał, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt. 4 u.p.z.p. wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest możliwe jeżeli teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc. Podniósł, że w projekcie decyzji nie wykazano spełnienia warunku polegającego na istnieniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne w uprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Organ ten wyjaśnił, że projekt decyzji dotyczący inwestycji mógłby zostać uzgodniony w następujących przypadkach: 1) istnienia zgody na zmianę przeznaczenia w uprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego; 2) wykazanie w treści decyzji, że infrastruktura naziemna zostanie zlokalizowana poza gruntem leśnym. 2.3. W zażaleniu na powyższe postanowienie, [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: inwestor, strona skarżąca) wniosła o jego uchylenie oraz o uzgodnienie projektu decyzji zgodnie z wnioskiem Inwestora. Podniosła, że w świetle art. 50 ust. 1a u.p.z.p., art. 61 ust 1 pkt 4 u.p.z.p. nie stosuje się do inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. W konsekwencji nie stosuje się obowiązku zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Strona skarżąca powołała się również na art. 46 ust. 1 i 2 zdanie 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 884, ze zm.; dalej: u.w.r.u.). 2.4. Zaskarżonym postanowieniem znak: [...] z [...] kwietnia 2023 r. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych (dalej: DGLP, organ odwoławczy) utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji. 2.4.1. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podniesiono, że ze względu na planowaną lokalizację wieży wolnostojącej (na gruncie leśnym) dojazd do tej inwestycji będzie musiał odbywać się również przez grunt leśny. Zdaniem organu odwoławczego, dojazd po użytku leśnym zmieni sposób użytkowania gruntu leśnego, a w konsekwencji będzie stanowił inne przeznaczenie gruntu niż przeznaczenie leśne. Natomiast zmiana przeznaczenia każdego gruntu leśnego na cele nieleśne – bez względu na jego obszar – może być dokonana wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i zawsze wymaga uzyskania uprzedniej zgody właściwego organu na dokonanie takiej zmiany. Organ przytoczył w tym zakresie art. 17 pkt 6 lit. "c" u.p.z.p. DGLP zauważył, że zgodnie treścią przesłanego projektu decyzji "planowana inwestycja nie wymaga zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (...)". Zdaniem tego organu, powyższa treść projektu odnosi się jedynie do zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, natomiast nie wynika z niej, że została uzyskana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. W przedstawionym projekcie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie zawarto jednoznacznej informacji czy wydana została zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego i czy została "skonsumowana" w obowiązującym do końca 2003 r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co jest warunkiem spełnienia drugiej z przesłanek, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. 2.4.2. Organ odwoławczy przychylił się do twierdzenia inwestora, że w myśl art. 50 ust. 1a u.p.z.p., przepisów art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie stosuje się w przypadku inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Dodał, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest urządzeniem, które stanowi element niezbędny dla funkcjonowania sieci telekomunikacyjnej, bezpośrednio związanym ze świadczeniem usług telekomunikacyjnych. Tym samym, skoro jest to zamierzenie inwestycyjne w sieci telekomunikacyjnej wykorzystywanej do świadczenia usług telekomunikacyjnych dostępnych dla ogółu użytkowników, to posiada ono status urządzenia łączności publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i tym samym jest inwestycją celu publicznego. DGLP zaznaczył jednak, że art. 50 ust. 1a u.p.z.p. dotyczy jedynie określonych inwestycji z zakresu łączności publicznej (m.in. budowy wieży), nie dotyczy natomiast możliwości realizacji ciągów komunikacyjnych na gruntach leśnych. Zdaniem tego organu, czym innym jest sama inwestycja, a czym innym jej obsługa komunikacyjna. W przypadku, gdy dostęp do inwestycji przebiega przez grunt leśny (jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie) nie ma podstaw do zastosowania omawianego przepisu. Mając na względzie planowaną lokalizację wieży, niezaprzeczalne jest, że dojazd do niej będzie musiał odbywać się przez grunty leśne. Tymczasem wykorzystanie gruntów leśnych do celów komunikacyjnych jest równoznaczne ze zmianą sposobu użytkowania przedmiotowych gruntów leśnych. Z tych przyczyn w ocenie DGLP zasadne jest badanie spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. DGLP podzielił rezultat tej oceny dokonanej przez organ I instancji. 2.4.3. W motywach zaskarżonego postanowienia wskazano również, że udostępniony projekt decyzji nie zawiera obligatoryjnej części, jaką powinna być analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa m.in. w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. DGLP podniósł, że "niekompletność wniosku przesądza o braku możliwości jego uzgodnienia". 3. Inwestor skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie, wnosząc o jego uchylenie wraz z utrzymanym nim w mocy orzeczeniem organu I instancji i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. Zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie prawa materialnego: art. 50 ust. 1a w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 11 ust. 1 u.g.r.l. w zw. z art. 46 ust. 2 u.w.r.u. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwie zastosowanie skutkujące uznaniem, że istnieją podstawy od odmowy uzgodnienia inwestycji z zakresu telekomunikacji na gruncie leśnym. 4. W odpowiedzi na skargę, GDLP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. 5.1. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria wykazała, że zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem prawa, uzasadniającym jego uchylenie. 6. Przedmiotem kontrolowanego postanowienia było uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. 6.1. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Z art. 5 ust. 1 u.g.r.l. wynika, że (jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej), właściwym w sprawach ochrony gruntów leśnych jest dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, z wyjątkiem obszarów parków narodowych, gdzie właściwym jest dyrektor parku. W niniejszej sprawie, obszar planowanej inwestycji celu publicznego leży częściowo na gruncie leśnym, lecz nie znajduje się na obszarze parku narodowego, w związku z czym prawidłowo o uzgodnieniu w I instancji orzekał DRLP, a w II instancji Dyrektor Generalny Lasów Państwowych (art. 17 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 3 pkt 1a ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach – Dz. U. z 2023 r. poz. 1356). Z art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wynika natomiast, że uzgodnień, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie – uzgodnienie uważa się za dokonane. W tym miejscu należy zatem podnieść, że rozstrzygnięcie organu I instancji w przedmiocie uzgodnienia zostało wydane w terminie ustawowym. 6.2. Planowana inwestycja ma polegać na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie działki nr [...], położonej w obrębie [...]w gminie [...]. W projekcie decyzji przedłożonym do uzgodnienia scharakteryzowano tę inwestycję w następujący sposób: "budowa: wieży wolnostojącej, zespołu urządzeń nadawczo-odbiorczych oraz transmisyjnych umiejscowionych w szafach systemowych posadowionych u podstawy wieży, anten parabolicznych, anten parabolicznych (radiolinii), elementów torów antenowych, wysokość całkowita konstrukcji do 62,0 m n.p.t., powierzchnia inwestycji do ok. 100 m2, strefa oddziaływania do 22 m.". Zatem ta inwestycja dotyczy ściśle łączności publicznej, przez którą zgodnie z art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344; dalej: u.g.n.) rozumie się infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego (por. wyrok NSA z 24.11.2022 r., II OSK 399/20, LEX nr 3436540). 6.3. Jak wynika z art. 50 ust. 1 zdanie drugie u.p.z.p., przy lokalizacji inwestycji celu publicznego stosuje się odpowiednio warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Przepis ten przewiduje, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy teren planowanego zamierzenia inwestycyjnego nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym zawarte w art. 50 ust. 1 u.p.z.p. sformułowanie o "odpowiednim" stosowaniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie może przesądzać o bezpośrednim, czy automatycznym zastosowaniu wskazanej regulacji dotyczącej decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 14 grudnia 2016 r. (sygn. akt II OSK 734/15) oraz z 14 lipca 2020 r. (sygn. akt II OSK 951/20), podkreślił jednoznacznie, że przy rozważaniu "odpowiedniego" stosowania przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przy ustalaniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie można pominąć regulacji przewidzianej w art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. W art. 46 ust. 2 stwierdzono zaś, że przeznaczenie terenu na cele rolnicze i leśne (...) nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z art. 46 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy wynika uniwersalna zasada interpretacyjna, a mianowicie, że przeznaczenie terenu na cele rolnicze i leśne nie wyklucza lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, bez konieczności uzyskiwania uprzedniej zgody na przeznaczenie tego terenu na cele nierolnicze lub nieleśne". Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela ten pogląd i przyjmuje go za własny. 6.4. Zatem inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na gruncie leśnym może być realizowana bez konieczności uzyskiwania uprzedniej zgody na przeznaczenie tego terenu na cele nieleśne. W tym miejscu należy podkreślić, że – zgodnie z art. 54 ust. 1 pkt 2 lit. "c" u.p.z.p., decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy zgodne z planem ogólnym oraz wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Organ odwoławczy, odmawiając uzgodnienia spornego projektu decyzji podniósł, że ze względu na "planowaną lokalizację wieży, niezaprzeczalne jest, że dojazd do niej będzie musiał odbywać się przez grunty leśne", zaś "art. 50 ust. 1a u.p.z.p. dotyczy jedynie określonych inwestycji z zakresu łączności publicznej (m.in. budowy wieży), nie dotyczy natomiast możliwości realizacji ciągów komunikacyjnych na gruntach leśnych". Należy zatem wyjaśnić, że przyjmując rozumowanie organu odwoławczego, art. 50 ust. 1a u.p.z.p. w praktyce nie znalazłby zastosowania w żadnej sytuacji, poza tymi, w których obiekt telekomunikacyjny miałby być lokalizowany na granicy gruntu rolnego lub leśnego. Tymczasem celem wprowadzenia art. 46 ust. 2 u.w.r.u., a w konsekwencji również art. 50 ust. 1a u.p.z.p., była likwidacja barier administracyjnych procesu inwestycyjnego w telekomunikacji. Projektodawca miał na celu "stworzenie warunków rozwoju i wykorzystania nowoczesnej infrastruktury telekomunikacyjnej, w tym poprzez likwidację barier w procesie inwestycyjnym, poprawę dostępu do gruntów, budynków i ich części na potrzeby inwestycji telekomunikacyjnych". Wskazywał również, że "najpoważniejszą wspólną barierą jest lokalizacja inwestycji – inwestor musi wykazać się wielkim kunsztem i wytrwałością, by przeprowadzić odcinek sieci lub rozmieścić stacje radiowe na terenie, na którym obowiązują różne porządki planistyczne (plany miejscowe często uchwalane są nawet dla kilku nieruchomości) – w pewnych miejscach trzeba uzyskać zmianę planu miejscowego, w innych kilka decyzji lokalizacyjnych, a jeszcze w innych (np. dla zmiany przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych) trzeba doprowadzić do uchwalenia planu – przy czym mozaika ta występuje w skali pojedynczej gminy, a nie kraju, bowiem planów nie uchwala się dla całego obszaru gminy, ale dla grup nieruchomości" (Rządowy projekt ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Druk nr 2546 – VI kadencja, s. 71 i 90). Przyjęcie, jak chce tego organ odwoławczy, że sporny wyjątek odnosi się tylko i wyłącznie do tego fragmentu terenu inwestycji, na której posadowiony ma być obiekt budowlany z zakresu łączności publicznej nie pozwala na osiągnięcie celów analizowanej regulacji. Z tych przyczyn, w ocenie Sądu niezbędne jest, aby art. 50 ust. 1a u.p.z.p. odnosić do całego terenu inwestycji z zakresu łączności publicznej, jak również do dojazdu do tej inwestycji, którego obligatoryjność wynika z przepisów Prawa budowlanego. Rację ma zatem strona skarżąca wskazując, że ww. przepisy odnoszą się do inwestycji jako całości, nie zaś do poszczególnych jej elementów. 6.5. Zdaniem Sądu, również pozostała argumentacja organu nie uzasadniała odmowy uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji. Należy podnieść, że rzeczą organu uzgadniającego jest przedstawienie stanowiska w zakresie jego właściwości. Organ uzgadniający nie dokonuje kontroli prawidłowości projektu decyzji pod kątem jego zgodności z prawem w pozostałym zakresie, w szczególności w aspekcie jego zgodności z przepisami u.p.z.p. dotyczącymi elementów rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy trafnie podniósł, że jego obowiązkiem było rozpatrzenie projektu w takim kształcie, w jakim został mu przedłożony. Niemniej jednak, wbrew twierdzeniom DGLP, jego rolą było wyłącznie merytoryczne rozpatrzenie tego projektu w zakresie swojej właściwości jako organu ochrony gruntów leśnych. 7. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji wydano z naruszeniem art. 50 ust. 1a w zw. z art. 46 ust. 2 u.w.r.u. Wobec tego Sąd uchylił ww. postanowienia na podstawie art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. Mając to na uwadze, Sąd orzekł, jak w sentencji.