VII SA/Wa 1463/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska Asesor WSA Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 października 2023 r. sprawy ze skargi A.S. i G.S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 maja 2023 r. znak: DON.7101.72.2023.ANE w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących A.S. i G.S. solidarnie kwotę 714 (siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi A. S. i G. S. ("skarżący") jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB") znak: DON.7101.72.2023.ANE z 17 maja 2023 r. wydane w trybie nadzorczym, stwierdzenia nieważności postanowienia, w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] ("PINB") wszczął z urzędu (o czym zawiadomił pismem z 5 października 2020 r.) postępowanie w sprawie robót budowlanych przeprowadzonych w lokalu nr [...]. Po zakończeniu postępowania w ww. sprawie PINB decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2021 r. orzekł o odstąpieniu od nakładania obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm. – dalej: "pr.bud.") – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych w lokalu nr [... ]do stanu zgodnego z prawem. W wyniku rozpatrzenia odwołania od tej decyzji Wspólnoty Mieszkaniowej [...], Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ("MWINB") decyzją nr [...] z [...] lipca 2021 r. uchylił decyzję PINB z [...] kwietnia 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Powodem takiego rozstrzygnięcia było uznanie przez MWINB, że roboty przeprowadzone w lokalu nr [...] (zmieniające układ funkcjonalny mieszkania, m.in. adaptujące korytarz pełniący funkcję dojścia do mieszkania na przedpokój), stanowią jego przebudowę i wymagały uzyskania pozwolenia na budowę; ponadto materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozwala na jednoznaczne przyjęcie, że podczas wykonywanych robót nie nastąpiła ingerencja w części wspólne budynku. MWINB uznał również, że wyjaśnienia także wymaga status prawny korytarza prowadzącego do lokalu nr [...] (przebudowanego na przedpokój i wc), czy stanowi część wspólną budynku czy też jest częścią ww. lokalu, gdyż w aktach sprawy znajdują się dokumenty świadczące zarówno za tym, że korytarz ten wchodzi w skład lokalu nr [...], jak i dokumenty, które temu przeczą. MWINB wskazał jednocześnie na to, że z analizy zgromadzonych dowodów wynika, że ww. korytarz użytkowany jest na podstawie umowy najmu, która nie uprawnia najemcy do dysponowania przedmiotem najmu na cele budowlane. Dalej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 września 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1633/21, oddalił sprzeciw skarżących od ww. decyzji MWINB z 2 lipca 2021 r. Następnie PINB postanowieniem nr [...] z [...] czerwca 2022 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. – dalej: "k.p.a."), zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych przeprowadzonych w lokalu nr [...]do czasu wydania przez właściwy sąd powszechny rozstrzygnięcia w sprawie stanu prawnego części korytarza przebudowanego na przedpokój i wc w ramach ww. robót budowlanych. Pismem z tej samej daty PINB wezwał skarżących do wystąpienia, w terminie dwóch miesięcy, od daty otrzymania pisma, do właściwego sądu powszechnego w celu ustalenia stanu prawnego części korytarza przebudowanego na przedpokój i wc w ramach robót przeprowadzonych w lokalu nr [...]. Pismem z 16 grudnia 2022 r. skarżący zwrócili się do MWINB o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia PINB z [...] czerwca 2022 r., opierając swój wniosek na przesłankach z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. W tym kontekście wskazali, że w sprawie nie zachodzi konieczność wyjaśnienia zagadnienia wstępnego, gdyż stan prawny przedmiotowego korytarza jest uregulowany, co wynika m.in. z zapisów księgi wieczystej prowadzonej dla lokalu nr [...] oraz z wypisu z kartoteki lokalu. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie art. 5 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1984 ze zm. – dalej: "u.k.w.h."), jak również naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieprecyzyjne wskazanie sprawy, która miałaby być rozstrzygnięta przez sąd cywilny, tj. w sposób uniemożliwiający jej identyfikację co do podmiotów i przedmiotu sporu. Po rozpatrzeniu sprawy z ww. wniosku skarżących MWINB postanowieniem nr [...] z [...] kwietnia 2023 r., na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 pr.bud., odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia PINB z [...] czerwca 2022 r. W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji uznał, że nie dopatrzył się w postanowieniu PINB kwalifikowanej wady prawnej, która uzasadniałaby stwierdzenie jego nieważności. MWINB wskazał, że jak wynika z zebranego materiału dowodowego, w skład lokalu mieszkalnego nr [...] wchodzi m.in. korytarz uwidoczniony zarówno na inwentaryzacji znajdującej się w projekcie aranżacji mieszkania, jak i inwentaryzacji lokalu mieszkalnego z 25 września 2012 r., który przebudowany został na przedpokój i wc. Kwestią wymagającą wyjaśnienia na gruncie prowadzonej przez organ powiatowy sprawy jest ustalenie statusu prawnego ww. korytarza, tj. czy stanowi on część wspólną budynku czy też jest częścią ww. lokalu. MWINB podkreślił przy tym, że w przypadku realizacji robót budowlanych w lokalu mieszkalnym istotnym jest ustalenie czy ich zakres zamknął się w obrębie lokalu czy też w toku prac nastąpiła ingerencja w części wspólne budynku. Uznał, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczną odpowiedź w tym zakresie. Dodał, że wykonanie przez inwestora prac wymagających pozwolenia na budowę przedkłada się na obowiązek wykazania prawa inwestora do dysponowania częścią wspólną budynku. Dalej MWINB wskazał, że wydanie postanowienia przez PINB z [...] czerwca 2022 r. nastąpiło wskutek zaleceń zawartych w wyroku WSA w Warszawie z 7 czerwca 2021 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1633/21. Z uwagi na powyższe MWINB stwierdził, że nie sposób zarzucić PINB wydania postanowienia bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, albowiem działanie w tym względzie oparte zostało o właściwą podstawę prawną, a ponadto zgodne było z wiążącym w sprawie wyrokiem wojewódzkiego sądu administracyjnego. MWINB uznał, że postanowieniu PINB z [...] czerwca 2022 r. nie można również zarzucić, aby było ono niewykonalne w dniu jego wydania i jego niewykonalność miała charakter trwały. W tym kontekście organ pierwszej instancji wyjaśnił, że jak wynika z akt sprawy PINB kierując się treścią wyroku WSA w Warszawie z 7 września 2021 r., wystosował do skarżących 30 czerwca 2022 r. na mocy artykułu 100 § 1 k.p.a. wezwanie do wystąpienia w określonym terminie do właściwego sądu powszechnego w celu ustalenia stanu prawnego części korytarza przebudowanego na przedpokój i wc w ramach robót budowlanych przeprowadzonych w lokalu nr [...], z uwagi na brak możliwości działania w tym zakresie w ramach posiadanych kompetencji. Dlatego też – zdaniem MWINB – w treści postanowienia z [...] czerwca 2022 r. nie sprecyzowano o jaki sąd i sprawę o jakiej sygnaturze i przeciw jakim stronom chodzi, albowiem legitymację do wystąpienia w tym zakresie posiadają wyłącznie skarżący (a nie organy nadzoru budowlanego). W konsekwencji MWINB uznał, że postanowienie PINB z [...] czerwca 2022 r. nie zawiera wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., tj. zostało wydane przez właściwy organ, posiada podstawę prawną i nie jest obarczone wadą rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy ostatecznie rozstrzygniętej ani sprawy załatwionej w sposób milczący, zostało skierowane do osoby będącej stroną w sprawie, jest wykonalne, jego wykonanie nie spowoduje czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jego nieważność z mocy prawa. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżących, GINB postanowieniem znak: DON.7101.72.2023.ANE z 17 maja 2023 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie MWINB z [...] kwietnia 2023 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia GINB wskazał, że jak wynika z akt sprawy osią sporu w postępowaniu prowadzonym w sprawie robót budowlanych wykonanych w lokalu nr [...] jest wielkość powierzchni lokalu mieszkalnego, do którego własność przysługuje inwestorom. Z twierdzeń Wspólnoty Mieszkaniowej wynika bowiem, że część lokalu nr [...] stanowiąca korytarz należy do części wspólnej budynku i była ona przez poprzedniego właściciela tego lokalu jedynie wynajmowana. Powyższe potwierdzają liczne dokumenty. W piśmie Urzędu [...] z 4 kwietnia 2019 r. stwierdzono, że po sprawdzeniu dokumentów będących podstawą sprzedaży lokalu nr [...] okazało się, że w umowie jego sprzedaży błędnie podano powierzchnię użytkową, tj. zamiast powierzchni 83,58 m2, nieprawidłowo wpisano powierzchnię użytkową: 96,96 m2. Lokal nr [...] składa się bowiem z trzech pokoi, kuchni, łazienki, wc i przedpokoju. W żadnym z posiadanych przez Wydział Zasobów Lokalowych [...] dokumentów nie podano, aby w skład lokalu wchodził korytarz. Poprzednia właścicielka lokalu najmowała korytarz, a właściwie jak wynika z akt sprawy była to jedynie jego część o powierzchni 2,95 m2, która miała zostać zabudowana lekką konstrukcją z przeznaczeniem do wyłącznego użytkowania właściciela lokalu nr [...]. Dalej GINB wskazał, że powyższe Urząd [...]potwierdził w skierowanym do PINB piśmie z 2 marca 2021 r., wskazując na szereg dokumentów, z których wynika, że powierzchnia lokalu nr [...] wynosi 83,58 m2, a w jego skład nie wchodzi korytarz. Organ drugiej instancji zwrócił również uwagę, że w aktach znajduje się też aneks do umowy najmu nr [...] z [...] lipca 1996 r. w którym wskazano, że przedmiotem najmu jest lokal nr [...] składający się z trzech pokoi, kuchni, przedpokoju i łazienki o łącznej powierzchni użytkowej 83,58 m2. Tymczasem z zapisów księgi wieczystej nr [...] wynika, że powierzchnia użytkowa lokalu nr [...] wynosi 96,96 m2, aczkolwiek w księdze tej wskazano, że składa się on z trzech pokoi, kuchni, przedpokoju i łazienki z WC. Natomiast w wypisie z kartoteki lokali również wskazana została powierzchnia równa 96,96 m2 (stan na dzień 17 lutego 2020 r.). Z inwentaryzacji stanowiącej załącznik do zaświadczenia Prezydenta [...] z [...] listopada 2012 r. stwierdzającego samodzielność lokalu nr [...], wynika zaś, że lokal ten ma powierzchnię 96,96 m2 i w jego skład wchodzi korytarz o powierzchni 13,79 m2. Mając na względzie powyższe GINB uznał, że w sprawie wystąpiły okoliczności uzasadniające zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez właściwy sąd cywilny kwestii statusu prawnego korytarza przylegającego do lokalu mieszkalnego nr [...], gdyż organ nadzoru budowlanego nie jest w stanie sam ocenić, czy korytarz wchodzi w skład lokalu mieszkalnego nr [...], czy też nie. Z tego też względu GINB uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że postanowienie PINB z [...] czerwca 2023 r. zostało wydane bez podstawy prawnej bądź z rażącym naruszeniem prawa. Wskazał, że nie zgadza się ze stanowiskiem skarżących, że postanowienie z [...] czerwca 2022 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 5 u.k.w.h., albowiem doszło do zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych prowadzonych w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...], podczas gdy stan prawny spornej części korytarza jest uregulowany m.in. w księdze wieczystej prowadzonej dla ww. lokalu. Organ dodał, że powszechnie przyjęte jest w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie, że oznaczenie powierzchni nieruchomości nie jest objęte domniemaniem prawdziwości wpisanego prawa (art. 3 u.k.w.h.), ani nie jest chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5 u.k.w.h.). Zdaniem GINB postanowienie PINB z 30 czerwca 2022 r. nie jest również obarczone wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż w tym postanowieniu organ orzekł wyłącznie o zawieszeniu postępowania. Niezrozumiałe jest zatem, w jaki sposób postanowienie o zawieszeniu postępowania miałoby być niewykonalne. Wezwanie stron do wystąpienia do sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego organ zawarł w odrębnym piśmie, co jest – zdaniem GINB – dopuszczalne, a pismo to nie podlega ocenie pod kątem przesłanek stwierdzenia nieważności. GINB stwierdził nadto, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa niewskazanie w postanowieniu o zawieszeniu postępowania konkretnego trybu postępowania przed sądem powszechnym, w którym zagadnienia wstępne ma zostać rozstrzygnięcie. Organ nie musi bowiem za sąd powszechny stosować przepisów prawa i postępowania cywilnego ani za stronę rozporządzać jej uprawnieniami procesowymi w takim postępowaniu. Ostatecznie GINB uznał, że postanowienie PINB z [...] czerwca 2022 r. nie jest obarczone żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., obligującą organ do stwierdzenia jego nieważności. Badane postanowienie zostało bowiem wydane przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa i bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem ostatecznym zostało skierowane do właściwych stron postępowania, było wykonalne w dniu jego wydania, a jego wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jego nieważność z mocy prawa. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżący złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie; wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie: 1) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. i art. 7 k.p.a. polegające na zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w prowadzonym postępowaniu o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego, a w konsekwencji na powieleniu błędnych ustaleń w zakresie istnienia zagadnienia wstępnego uzasadniającego zawieszenie postępowania administracyjnego toczącego się przed organem nadzoru budowlanego stopnia powiatowego, jak również prawnej wykonalności spornego rozstrzygnięcia, co skutkowało nieuzasadnionym utrzymaniem w mocy postanowienia odmawiającego stwierdzenia nieważności postanowienia PINB z [...] czerwca 2022 r., 2) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przez GINB szczegółowych przyczyn, dla których za nieuzasadniony uznany został stawiany przez skarżących w treści zażalenia zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 76 § 1 k.p.a., dotyczący szczególnego charakteru dowodowego dokumentów wypisów z kartoteki lokalu, czyniąc tym samym motywację organu w przedmiotowym zakresie nieujawnioną, 3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia MWINB z [...] kwietnia 2023 r. w sytuacji, gdy kwestionowane przez skarżących rozstrzygnięcie organu stopnia wojewódzkiego zostało wydane z naruszeniem prawa, uzasadniającym jego wyeliminowanie z obrotu prawnego i orzeczenie o stwierdzeniu nieważności rozstrzygnięcia PINB, 4) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a., art. 126 k.p.a. i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 5 u.k.w.h. w zw. z § 79 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 15 lutego 2016 r. w sprawie zakładania i prowadzenia ksiąg wieczystych w systemie teleinformatycznym, poprzez ich bezzasadne niezastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia MWINB z [...] kwietnia 2023 r., pomimo że rozstrzygnięcie PINB zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, albowiem doszło do zawieszenia postępowania administracyjnego przez organ administracji z urzędu, choć rozpatrzenie prowadzonej przed nim sprawy nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, gdyż stan prawny spornej części korytarza jest uregulowany i wynika z dokumentów znajdujących się w aktach zawieszanego postępowania administracyjnego, a co za tym idzie organ prowadzący postępowanie mógł w sposób samodzielny wyprowadzić poddawany w wątpliwość przezeń fakt ze zgromadzonych dowodów, w tym zwłaszcza dowodów z dokumentów, 5) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a., art. 126 k.p.a. i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. oraz art. 76 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z 24 ust. 3 i art. 20 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez ich bezzasadne niezastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia MWINB z [...] kwietnia 2023 r. odmawiającego stwierdzenia nieważności postanowienia PINB z [...] czerwca 2022 r., w sytuacji, w której doszło do zawieszenia postępowania administracyjnego z urzędu pomimo, że w aktach prowadzonej sprawy administracyjnej znajdowały się dokumenty mające szczególną moc dowodową dokumentów urzędowych, a to wypisy z kartoteki lokalu jednoznacznie potwierdzające, że lokal ma powierzchnię 96,96 m2 i w jego skład wchodzi korytarz, co świadczy o wydaniu postanowienia przez PINB o zawieszeniu postępowania z rażącym naruszeniem prawa, 6) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a., art. 126 k.p.a. i art. 153 p.p.s.a., poprzez ich bezzasadne niezastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia MWINB z [...] kwietnia 2023 r. w oparciu m.in. o powielony za MWINB i PINB błąd oceny prawnej wskazań zawartych w treści wiążącego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 września 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1633/21, o powinności zawieszenia postępowania w spornej sprawie, choć w świetle wytycznych zawartych w opisanym wyżej orzeczeniu sądowym PINB pozostawał uprawniony i zobowiązany w pierwszej kolejności do dokonania samodzielnej oceny zgromadzonych dowodów, w tym z dokumentów urzędowych, zaś zawieszenie postępowania dopuszczalne było jedynie w przypadku niemożności rozstrzygnięcia wątpliwości w zakresie stanu prawnego spornego korytarza, która to sytuacja w realiach niniejszej sprawy nie zachodzi, co świadczy o wydaniu postanowienia o zawieszeniu postępowania z urzędu z rażącym naruszeniem prawa, 7) art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a., art. 126 k.p.a. i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. oraz art. 100 § 1 k.p.a. poprzez ich bezzasadne niezastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia MIWNB z [...] kwietnia 2023 r. odmawiającego stwierdzenia nieważności postanowienia PINB z [...] czerwca 2022 r. w sytuacji, gdy w kwestionowanym przez skarżących postanowieniu PINB zawiesił postępowanie administracyjne do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny sprawy, która została przez organ zawieszający w rozstrzygnięciu wskazana w sposób uniemożliwiający jej identyfikację co do podmiotów i przedmiotu sporu oraz sądu właściwego rzeczowo i miejscowo do rozpoznania sporu, tj. niewskazanie strony przeciwnej w postępowaniu sądowym, do którego wszczęcia zobowiązał organ, trybu postępowania i podstawy prawnej żądania, z którym wystąpić winni skarżący oraz właściwego sądu, od którego rozstrzygnięcia organ uzależnił rozpatrzenie sprawy administracyjnej i wydanie decyzji w sprawie dotyczącej robót budowlanych przeprowadzonych w lokalu, co skutkuje niemożnością wykonania wezwania z 30 czerwca 2022 r., wydanego w następstwie postanowienia z [...] czerwca 2022 r., wskutek czego rozstrzygnięcie administracyjne PINB z [...] czerwca 2022 r. było niewykonalne w dniu jego wydania, a jego niewykonalność ma charakter trwały. Odpowiadając na ww. skargę, organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonego postanowienia zostały wskazane w jego uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżących pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przed rozwinięciem tej oceny Sąd wyjaśnia, że kontrolował w niniejszej sprawie postanowienie GINB z 17 maja 2023 r., utrzymujące w mocy postanowienie MWINB nr [...] z [...] kwietnia 2023 r. o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia PINB z 30 czerwca 2022 r. o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej robót budowlanych przeprowadzonych w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] do czasu wydania rozstrzygnięcia przez właściwy sąd powszechny w sprawie stanu prawnego części korytarza przebudowanego na przedpokój i wc w ramach ww. robót budowlanych. Zawieszając postępowanie ww. postanowieniem PINB powołał się na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i na potrzebę ustalenia prawa inwestorów do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uznał też, że nie ma możliwości ustalenia czy korytarz (którego objęły kontrolowane roboty budowlane) wchodzi w skład części wspólnych budynku, czy też jest własnością skarżących – inwestorów. Weryfikując ten akt w uruchomionym z wniosku skarżących trybie nadzorczym oba organy orzekające w istocie przyjęły, że nie doszło do kwalifikowanego naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez zawieszenie postępowania administracyjnego, powielając ustalenia PINB i nie znajdując tym samym podstaw do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Biorąc pod uwagę przebieg postępowania i dowody, którymi dysponował PINB wydając w dniu [...] czerwca 2022 r. postanowienie nr [...], Sąd nie podziela przedstawionej przez GINB i MWINB w ww. zakresie argumentacji. I tak Sąd zauważa, że w sprawie wobec treści decyzji kasacyjnej MWINB z [...] lipca 2021 r. i wyroku tut. Sądu uznającego orzeczenie to za prawidłowe, należało zbadać m.in. czy wykonane roboty związane z przebudową ww. lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym dotyczyły także części wspólnych budynku, a jeśli tak, to czy skarżący – inwestorzy posiadali prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (tj. także w stosunku do tej części obiektu). Ustalenia w ww. zakresie należało poczynić z uwzględnieniem tego, że wykonane roboty zmieniły układ funkcjonalny mieszkania i objęły m.in. (jak ustalono) korytarz pełniący (zgodnie z projektem aranżacji autorstwa inż. [...]) funkcję dojścia do mieszkania, adaptowanego na przedpokój i wc. Wbrew stanowisku organów orzekających w niniejszej sprawie, z wyroku z 7 września 2021 r. o sygn. akt VII SA/Wa 1633/21, nie wynika jednak, aby tut. Sąd uznając decyzję MWINB z [...] lipca 2021 r. za zgodną z prawem, wskazał na potrzebę zawieszenia niniejszego postępowania do czasu ustalenia statusu prawnego ww. korytarza. Sąd wskazał (za MWINB) wyłącznie na potrzebę uzupełnienia postępowania dowodowego w sprawie, negując jednocześnie stanowisko MWINB co do tego, że "korytarz użytkowany jest na podstawie umowy najmu, która nie uprawnia najemcy do dysponowania przedmiotem najmu na cele budowlane bez zgody wynajmującego"; uznał, że jest to stwierdzenie co najmniej przedwczesne. Wskazał też ogólnie na to, że organy nadzoru budowlanego mogą działać wyłączenie w ramach przysługujących im kompetencji i nie mogą prowadzić postępowania dotyczącego ustalenia prawa własności spornej części nieruchomości, gdyż w tym zakresie właściwa jest droga postępowania przed sądem cywilnym. Sąd zauważył jednocześnie, że wskazane organy mogą jedynie dokonać ustaleń w ww. zakresie na podstawie zgromadzonych dokumentów urzędowych, ewentualnie - w razie wątpliwości (jak dodał Sąd) – zawiesić postępowanie w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i podjąć czynności określone w art. 100 § 1 k.p.a. W powyższy sposób Sąd ten jednak nie przesądził o konieczności zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Powołanie się zatem na art. 153 p.p.s.a. i z tej przyczyny wskazanie na brak podstaw do podważenia badanego postanowienia PINB z [...] czerwca 2022 r. jest błędne. Poza tym Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej obligatoryjnie zawiesza postępowanie administracyjne, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Na konstrukcję "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w ww. przepisie, składają się cztery elementy: (1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; (2) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie danej sprawy i wydanie decyzji; (3) rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu albo sądu; (4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym, jak trafnie zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11, organ administracji publicznej jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde – zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony – zakończenie postępowania administracyjnego. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno więc zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji; nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących kwestii prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia, którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Inaczej rzecz ujmując: bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie nie jest możliwe. Jak wskazał NSA w wyroku z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 803/16, samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania. To też oznacza, że sam spór pomiędzy stronami postępowania administracyjnego co do własności części obiektu budowlanego nie uzasadnia jeszcze zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sytuacji, gdy na podstawie dokumentów urzędowych można ustalić status prawny tej części obiektu i obecnego jej właściciela. Sąd zauważa w tym też kontekście, że w aktach sprawy znajduje się: zaświadczenie Prezydenta [...] nr [...] z [...] listopada 2012 r. stwierdzające, na podstawie art. 217 k.p.a. i art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. Nr 80, poz. 903 z 2000 r. ze zm.), na wniosek Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...] z [...] listopada 2012 r. i inwentaryzacji budowlanej inż. [...], że lokal nr [...], położony na IV kondygnacji budynku przy ul. [...]jest samodzielnym lokalem mieszkalnym; inwentaryzacja lokalu mieszkalnego inż. [...]z zestawieniem powierzchni lokalu o całkowitej jego powierzchni 96,96 m2 wykonana 25 września 2012 r.; wypis z kartoteki lokali z [...] lutego 2020 r. wskazujący na 96,96 m2 powierzchni użytkowej ww. lokalu; w końcu: wypis z Kw nr [...] dla przedmiotowego lokalu, oznaczonego jako lokal o powierzchni 96,96 m2 (dział I-O). Sąd zaznacza jednocześnie, że wypis z kartoteki lokali i zaświadczenie o samodzielności lokalu to dokumenty urzędowy w rozumieniu art. 76 k.p.a., a więc stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone (zaświadczone). Poza tym Sąd zaznacza, że zgodnie z § 79 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 15 lutego 2016 r. w sprawie zakładania i prowadzenia ksiąg wieczystych w systemie teleinformatycznym (Dz. U. z 2016 r., poz. 312), lokal będący przedmiotem odrębnej własności oznacza się na podstawie aktu notarialnego lub orzeczenia sądu, a także wypisu z rejestru gruntów, wypisu z rejestru lokali lub wypisu z kartoteki lokali. Wynika z powyższego, że lokal nr [...] (w którym to wykonano roboty budowlane objęte postępowaniem nadzoru budowlanego) ma powierzchnię użytkową 96,96 m2, i według zestawienia powierzchni i rzutu tego lokalu składa się m.in. z korytarza o powierzchni 13,79 m2. Uwzględnienie ww. dokumentów i ich mocy dowodowej winno doprowadzić organy orzekające w niniejszej sprawie do stwierdzenia, że postanowienie PINB o zawieszeniu postępowania wydane zostało z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wypis z kartoteki lokali dla przedmiotowego lokalu jest jednoznaczny w kwestii spornej (zgodny także z inwentaryzacją wykonaną na potrzeby wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu), a pismo Urzędu Miasta [...] z [...] kwietnia 2019 r. (wskazujące na błędnie podaną powierzchnię użytkową, bo zamiast 83,58 m2, przy sprzedaży komunalnej lokalu nr [...] podano powierzchnię użytkową 96,96 m2), nie podważa skutecznie wskazanego (w zakresie powierzchni użytkowej) oznaczenia lokalu. Nie powodowało także konieczności powstrzymania się przez PINB od prowadzenia postępowania w sprawie, albowiem choć wskazuje na istnienie sporu pomiędzy stronami postępowania co do stanu prawnego ww. korytarza, to jednak nie uniemożliwia kontynuowania postępowania, skoro zgromadzone dowody pozwalały na ustalenie, że wskazany korytarz stanowi część lokalu nr [...]. Z tych też przyczyn Sąd uznał, że ocena GINB i MWINB dokonana w niniejszej sprawie jest błędna; nie uwzględniono w niej mocy dowodowej poszczególnych, zgromadzonych dokumentów i wadliwie zaakceptowano błędnie wydane, bo z naruszeniem prawa, postanowienie PINB tamujące bez uzasadnionych podstaw prowadzone postępowanie administracyjne. Sąd podziela tym samym zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 76, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., i stwierdza, że nie ma wątpliwości co do tego, że postanowienie PINB z [...] czerwca 2022 r. zapadło z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazuje również, że o ułomności tego aktu stanowi także ta część jego sentencji, z której wynika, że zawieszenie następuje do czasu "wydania rozstrzygnięcia przez właściwy sąd powszechny w sprawie stanu prawnego części korytarza (...)", jak i wezwanie skarżących (na podstawie art. 100 § 1 k.p.a.) do wystąpienia ze stosownym powództwem, nie znajdujące oparcia w przepisach. Sąd dostrzega jednocześnie, że dla zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. konieczne jest stwierdzenie kwalifikowanego naruszenia prawa, a rażące/kwalifikowane naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji (czy zaskarżalnego postanowienia – w oparciu o art. 126 k.p.a.), pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Co ważne, oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Jednakże nawet ustalenie oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o zasadności zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje akt w takim stopniu, iż niezbędna jest jego eliminacja tak, jak gdyby od początku nie został wydany. Dla gradacji naruszenia i stwierdzenia, że wystąpiła ww. przesłanka nieważności ważne jest jeszcze ustalenie, jakie skutki społeczno-gospodarcze wywołuje badana/kwestionowana w omawianym trybie decyzja (czy postanowienie). Ocena w tym zakresie w sprawie nie miała miejsca, a to z uwagi na wadliwe przyjęcie przez organy obu instancji, że zachodziła w postępowaniu zwykłym podstawa do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Dlatego też, orzekając ponownie w sprawie MWINB uwzględni ocenę Sądu i dokona kwalifikacji stwierdzonego przez Sąd naruszenia prawa, ustalając w tym celu skutki związane z wydaniem błędnego postanowienia o zawieszeniu postępowania, którego konsekwencję stanowiło także skierowane do skarżących wezwanie – zawarte w piśmie z 30 czerwca 2022 r., z powołaniem się na art. 100 § 1 k.p.a. MWINB weźmie więc pod uwagę w tej ocenie także art. 12 k.p.a. i uregulowaną tam zasadę szybkości postępowania, "niewykonalne" dla skarżących zobowiązanie organu do wystąpienia do właściwego sądu powszechnego w celu ustalenia stanu prawnego części korytarza objętego robotami wykonanymi w lokalu nr [...], i podnoszone przez skarżących ryzyko "bezterminowego" zawieszenia postępowania. Ustali dla ww. potrzeb także i to, czy zawieszone postępowanie nadal pozostaje w zawieszeniu. Zweryfikuje nadto, czy toczy się postępowanie sądowe dotyczące ustalenia stanu prawnego przedmiotowego korytarza (co zgodnie z treścią skargi nie miało i nie ma miejsca). W tych warunkach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.