VII SA/Wa 1449/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2017 r. sprawy ze skargi B K i A K na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących B K i A K kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

I. Stan sprawy 1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A i B K od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazania odwołującym się wykonania rozbiórki samowolnie zrealizowanego murowanego budynku letniskowego o wymiarach 6,90 m x 6,90 m położonego na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...] gm. [...] – uchylił w całości zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), i nakazał A i B K wykonanie rozbiórki samowolnie zrealizowanego murowanego budynku letniskowego o wymiarach 6,90 m x 6, 90 m położonego na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...] gm. [...]. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 290). 2. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że czynności kontrolne przeprowadzone przez PINB w [...] w dniu [...] grudnia 2014 r. pozwoliły ustalić, że na terenie działki nr [...] w miejscowości [...], znajduje się budynek letniskowy o wymiarach 6,90 m x 6,90 m, konstrukcji murowanej, parterowy z poddaszem użytkowym, pokryty dachem dwuspadowym przykrytym blachodachówką; stan techniczny budynku - zadowalający; budynek wyposażony jest w instalację elektryczną; powstał samowolnie w latach 1989-1990. Odwołanie od decyzji nakazującej rozbiórkę złożyli B i A K. 3. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że nie budzi wątpliwości w świetle materiału dowodowego konieczność zastosowania przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r., bowiem z art. 103 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2, z którego wynika, iż art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne – do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. A zatem, w przypadku przedmiotowej samowoli budowlanej, popełnionej, jak stwierdził organ – jak bezsprzecznie ustalono przed 1994 r. zastosowanie winien mieć art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Organ stwierdził, iż jak ustalił organ I instancji na podstawie pisma Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. dla terenu, na którym znajduje się sporny obiekt, brak jest aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz założeń do tego planu. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów działka nr [...] jest działką leśną, a jak wynika z informacji udzielonej PINB w [...] przez Wójta Gminy [...] przy piśmie z dnia [...] lipca 2015 r., ww. działka w dacie budowy spornego budynku stanowiła także grunt leśny. Organ stwierdził również, że w toku odrębnego postępowania prowadzonego w sprawie [...], ustalił, w oparciu o przesłaną przez Wójta Gminy [...] przy piśmie z dnia [...] września 2015 r. do urzędu kopię uchwały Rady Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1994 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] wraz z załącznikami graficznymi dotyczącymi m. in. działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...] gm. [...], iż w dniu [...] marca 2015 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego m. in. ww. nieruchomość. Analiza treści przekazanego do WINB w [...] planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzonego ww. uchwałą Gminy [...] z dnia [...] listopada 1994 r. pozwoliła ustalić, iż także działka na której znajduje się sporny budynek położona była na terenach leśnych z zabudową letniskową. Z części opisowej planu wynika, iż był to teren bez możliwości dalszej zabudowy z zakazem przeprowadzania remontów utrwalających istniejącą zabudowę w celu stopniowego przywrócenia terenom funkcji leśnej. Z powyższego, w ocenie [...]WINB bezspornie wynika, iż ww. plan miejscowy nie dopuszczał do budowy w sposób legalny nowych obiektów o charakterze odpowiadającym przedmiotowemu budynkowi, ponadto nie dopuszczał aby obiekty wykonywane legalnie poddawane były jakimkolwiek remontom czy rewitalizacji. Tym bardziej, zdaniem organu, brak jest możliwości sanowania budowy obiektów powstałych na ww. terenie w sposób samowolny. Organ stwierdził również, iż z informacji Wójta Gminy [...] w innych postępowaniach dotyczących tego terenu wynika, że Gmina [...] nie posiada planów miejscowych, które obowiązywałyby dla ww. terenu w latach osiemdziesiątych ubiegłego wieku, a zatem w dacie budowy przedmiotowego obiektu. Z pism Gminy wynika również, że tereny te stanowiły obszary leśne i stanowią je do chwili obecnej. W ocenie organu w świetle powyższego zaszła okoliczność o jakiej mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przesądzająca o braku możliwości legalizacji samowoli budowlanej polegającej na realizacji przedmiotowego budynku na działce nr ewid. [...] w związku z przeznaczeniem tego terenu wykluczającym zabudowę, co oznacza konieczność nakazania rozbiórki przedmiotowej samowoli budowlanej. Organ wskazał również, że organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na niepełnej podstawie prawnej, tj. art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., gdy prawidłowa podstawa prawna powinna obejmować także pkt 1 tego przepisu – dlatego też należało uchylić tę decyzję w całości i wydać orzeczenie na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. 4. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyli B i A K. Zarzucając naruszenie: (1) art. 7, art. 77, [art.] 80 oraz art. 107 § 3 KPA poprzez niezebranie i nierozważenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego poprzez brak ustalenia i zwrócenia się do Urzędu Gminy [...] o wskazanie jaki status w latach 1991-1994 posiadała działka nr [...] położona w miejscowości [...] gm. [...], celem ustalenia rodzaju gruntu na którym postawiono przedmiotowy budynek na nieruchomości skarżących, co miałoby istotne znaczenie dla określenia czy doszło do samowoli budowlanej, a więc miałoby wpływ na treść decyzji; (2) art. 7, art. 77, [art.] 80 oraz art. 107 § 3 KPA poprzez brak wszechstronnego zebrania materiału dowodowego i nieuzyskanie przez organ miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] GRN w [...] z dnia [...] grudnia 1988 r. obejmującego działkę skarżących, w którym to planie nieruchomość skarżących została przeznaczona pod zabudowę letniskową, co miało wpływ na treść decyzji; (3) art. 7, art. 77, [art.] 80 oraz art. 107 § 3 KPA poprzez brak wszechstronnego zebrania materiału dowodowego i niezwrócenie się przez organ do właściwego organu o udzielenie informacji, czy skarżący zwrócili się o wydanie pozwolenia na budowę domku letniskowego i czy takie pozwolenie na budowę zostało wydane, podczas gdy zgodnie z oświadczeniem B K takie pozwolenie na budowę zostało wydane; (4) art. 7, art. 77, [art.] 80 oraz art. 107 § 3 KPA poprzez nierozważanie w sposób wyczerpujący prawidłowego przeznaczenia nieruchomości skarżących w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonego Uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] oraz zaistniałego w sprawie stanu faktycznego poprzez niezasadne przyjęcie, iż budynek położony na nieruchomości skarżących był przedmiotem remontu lub rewitalizacji, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego w żadnym wypadku nie można uznać, iż budynek był przedmiotem remontu lub rewitalizacji, co spowodowało wadliwe przyjęcie przez organ, iż brak jest możliwości sanowania budowy budynku powstałego na terenie nieruchomości skarżących; (5) art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 KPA poprzez wzięcie pod uwagę nieaktualnego stanu sprawy przy wydawaniu decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. w zakresie stwierdzenia, iż brak jest założeń co do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy w dniu wydania decyzji istnieje uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie o przystąpieniu do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru geodezyjnego [...] gm. [...], w którym to planie działce [...] przewidziana jest zabudowa mieszkaniowo-usługowa i letniskowa, co w konsekwencji powoduje, iż decyzja została wydana na podstawie nieprawdziwego stanu faktycznego; (6) art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 KPA poprzez nieuwzględnienie planowanego przeznaczenia działki nr [...] położonej w m. [...], gm. [...] na cele związane z zabudową letniskową, co zostało przewidziane w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., co miało wpływ na treść Decyzji gdyż przepisy o planowaniu przestrzennym dopuszczają zabudowę letniskową na działce [...]; (7) art. 7, art. 77, 80 oraz art. 107 § 3 KPA poprzez niezebranie i niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego poprzez brak zwrócenia się do Urzędu Gminy [...] o przedłożenie organowi uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. w przedmiocie zatwierdzenia studium w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], która obowiązuje do dnia dzisiejszego i dopuszcza zabudowę mieszkaniowo-letniskową na działce nr [...]; (8) art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 107 § 3 KPA poprzez dowolne i nie poparte żadnym materiałem dowodowym stwierdzenie, iż obiekt został wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy oraz w chwili obecnej, na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę, podczas gdy przepisy o planowaniu przestrzennym (tj. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) nie istnieją dla przedmiotowej nieruchomości, nadto planowane jest przeznaczenie tej nieruchomości pod zabudowę mieszkaniowo - usługową i letniskową zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2015 r. Organ również nie wskazał, z jakimi przepisami o planowaniu przestrzennym niezgodna jest przedmiotowa budowla oraz na podstawie jakich przepisów rangi ustawowej wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę budynku skarżących; (9) art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 KPA poprzez niewyjaśnienie przez organ przyczyn niezastosowania w sprawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr. 38, poz.229 ze zm.)("Prawo Budowlane") nie przeprowadzenia w ogóle postępowania w zakresie ewentualnej legalizacji zabudowy skoro twierdzi, że doszło do samowoli budowlanej, bowiem w ocenie skarżących możliwe było zastosowanie art. 40 Prawa Budowlanego, jak również zasadne było wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, gdyż w okresie od daty budowy przedmiotowego budynku do daty wydania decyzji istniał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zatwierdzony uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r., który przeznaczał nieruchomość skarżących pod zabudowę letniskową oraz istniał miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego wsi [...] zatwierdzony uchwałą nr [...] GRN w [...] z dnia [...] grudnia 1988 r., a obecnie obowiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r.; (10) art. 8 KPA poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do Państwa i stanowionego przez nie prawa i orzeczenie nakazu rozbiórki budynku, podczas gdy skarżący przez cały okres posiadania budynku uiszczali podatek od nieruchomości wyliczony od domku letniskowego, a nie od gruntu leśnego, co powodowało zaufanie obywatela do Państwa, że organy będą posiadać informację o wybudowaniu domku zgodnie z pozwoleniem na budowę i że po ponad 20 latach od wybudowania domku nie zostanie wydana decyzja nakazująca rozbiórkę; (11) art. 97 ust. 1 pkt 4 KPA poprzez brak zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru geodezyjnego [...], w sytuacji, gdy została podjęta uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie o przystąpieniu do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru geodezyjnego [...] gm. [...], której założeniem jest przeznaczenie nieruchomości skarżącej pod zabudowę mieszkaniowo - usługową i letniskową; (12) art. 138 § 1 pkt 2 KPA w zw. z art. 10 § 1, 7, 77, 80 oraz 107 § 3 KPA poprzez niewłaściwe zastosowanie tj. poprzez uchylenie decyzji I instancji i orzeczenie nakazu rozbiórki, zamiast uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania lub zmiany decyzji i dokonanie legalizacji samowoli budowlanej, w sytuacji, gdy zarzuty podniesione w odwołaniu uzasadniały uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia lub zmianę decyzji i legalizację samowoli budowlanej; naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: (13) art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa Budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego, w sytuacji gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na stwierdzenie, iż obiekt budowlany lub jego część (a) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub (b) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, (14) art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa Budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przy błędnej wykładni, polegające na wydaniu decyzji o nakazie rozbiórki w oparciu o stwierdzenie, iż obiekt budowlany jest wybudowany niezgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, podczas gdy subsumpcja częściowo zebranego w sprawie materiału dowodowego i istniejący stan faktyczny w dniu wydania decyzji jednoznacznie wskazuje, iż nie istnieją przepisy o planowaniu przestrzennym w stosunku do działki nr [...] zakazujące jej zabudowy zarówno w dniu budowy budynku jak i w dniu wydawania decyzji, a skarżący posiadali pozwolenie na budowę, a nadto działka ta ma zostać przeznaczona w sporządzanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniowo - usługową i letniskową, co powoduje, iż nie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa Budowlanego z uwagi na brak możliwości stwierdzenia, iż budowa jest niezgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym, co powoduje, iż organ po wszczęciu postępowania powinien wydać decyzję o zezwoleniu na użytkowanie budynku; (15) art. 37 ust. 1 Prawa Budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu decyzji o nakazie rozbiórki w oparciu o stwierdzenie, iż obiekt budowlany jest wybudowany niezgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym w okresie od dnia zabudowy do chwili obecnej, podczas gdy w latach 1994-2003 obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zatwierdzony Uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r. i przeznaczał nieruchomość skarżących pod zabudowę letniskową (pod taką zabudowę przeznacza również obowiązujące studium), a od 1988 r. obowiązywał miejscowy ogólny planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] zatwierdzony uchwałą nr [...] GRN w [...] z dnia [...] grudnia 1988 r., co powinno skutkować zastosowaniem art. 40 Prawa Budowalnego i wydaniem decyzji o legalizacji lub pozwoleniu na użytkowanie, zamiast zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa Budowlanego; (16) art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa Budowlanego w związku z art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r. oraz w związku z zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), poprzez wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę z uwagi na wybudowanie obiektu, w ocenie organu, niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy i chwili obecnej, z pominięciem rzeczywistej oceny i przeznaczenia terenu (tj. oznaczenia UTL) w okresie wcześniejszym uregulowanym wskazanym powyżej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym Uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r. oraz miejscowym ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego wsi [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] GRN w [...] z dnia [...] grudnia 1988 r., jak również brak ustalenia przeznaczenia nieruchomości w latach 1991-1994 r., co doprowadziło do nieuzasadnionego zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa Budowlanego – - domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości ewentualnie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. 5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. 7. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania A i B K od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazania odwołującym się wykonania rozbiórki samowolnie zrealizowanego murowanego budynku letniskowego o wymiarach 6,90 m x 6,90 m położonego na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...] gm. [...] – uchylił w całości zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, i nakazał A i B K wykonanie rozbiórki samowolnie zrealizowanego murowanego budynku letniskowego o wymiarach 6,90 m x 6, 90 m położonego na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...] gm. [...]. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja narusza prawo. 8. Dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny kontrola decyzji administracyjnej pod względem zgodności z prawem nie może być dokonywana dowolnie, lecz w określonej kolejności. W pierwszej kolejności dokonywana jest kontrola zaskarżonej decyzji oraz postępowania, które ją poprzedziło - pod względem ważności, czyli sprawdzenia, czy nie zaistniały wady powodujące nieważność decyzji. W następnej zaś kolejności, wojewódzki sąd administracyjny kontroluje przestrzeganie przez organ administracji publicznej przepisów postępowania administracyjnego, a dopiero w ostatniej kolejności należy badać przestrzeganie przez organ administracji publicznej przepisów prawa materialnego (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. "Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis", Warszawa 2005, s. 460-461). Zgodnie z art. 15 kpa, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, i konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej, tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym (v. B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 10. wydanie. Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2009, s. 79 i nast.). Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest poddać ocenie materiał dowodowy zebrany i zbadany przez organ pierwszej instancji oraz dokonane przez ten organ ustalenia, ponieważ po to w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. wprowadzono dwuinstancyjne postępowanie administracyjne, aby organ drugiej instancji mógł poprawić, uzupełnić, wyjaśnić i ustalić to, czego nie uczynił, lub źle to uczynił organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy może zatem zarówno korygować wady prawne decyzji, jak też wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych bądź powodujące inne nieprawidłowości, jednakże jego obowiązkiem jest również, jak wcześniej wskazano, ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej, tożsamej pod względem przedmiotowym jak i podmiotowym. Obowiązkiem organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie administracyjne jest również przestrzeganie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, wyrażonych m. in. w art. 7 i 12 kpa. Zgodnie z art. 7 kpa, obowiązkiem organu administracji publicznej jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, natomiast stosownie do art. 12 ust. 1 kpa, organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko. Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, stosownie do art. 77 § 1 kpa, a następnie, zgodnie z art. 80 kpa, ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany w przepisach kpa. Zgodnie z art. 107 § 3 kpa, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dokonane ustalenia stanu faktycznego, stanowiące podstawę podjętego w sprawie rozstrzygnięcia winny zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Oznacza to, że uzasadnienie powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz wskazywać związek między tą oceną a rozstrzygnięciem, bowiem zadaniem uzasadnienia jest przekonanie strony o prawidłowości decyzji. Jednocześnie też uzasadnienie powinno umożliwiać zarówno organom nadzoru jak również sądom administracyjnym sprawdzenie, czy w sprawie dokonano wszystkich koniecznych ustaleń okoliczności faktycznych, a także rozważenie toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz sprawdzenie motywów rozstrzygnięcia. 9. Odnosząc powyższe rozważania do sprawy niniejszej stwierdzić należy, z zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynika, że organ drugiej instancji, który obowiązany był ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę poddać ocenie materiał dowodowy zebrany i zbadany przez organ pierwszej instancji oraz dokonane przez ten organ ustalenia - nie rozpatrzył ponownie sprawy, lecz odniósł się jedynie do ustaleń organu pierwszej instancji, wskazując – "(...) W niniejszej sprawie jak ustalił organ I instancji na podstawie pisma (...)", co zdaniem Sądu oznacza, że naruszona również została zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określona w art. 15 kpa. Z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika bowiem, że obowiązkiem organu drugiej instancji było ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej w jej całokształcie, a nie tylko weryfikacja decyzji organu pierwszej instancji. Podkreślić należy również, że sprawa nie została należycie wyjaśniona, ponieważ organ drugiej instancji nie ustalił zasadniczej w sprawie okoliczności – kiedy przedmiotowy budynek letniskowy powstał, w jakich okolicznościach. Z decyzji organu drugiej instancji wynika, że organ ten ograniczył się jedynie do wskazania, że "Jak ustalił ponadto organ I instancji w/w obiekt powstał samowolnie w latach 1989-1990.", a w dalszej części uzasadnienia organ drugiej instancji stwierdził, że obiekt powstał w latach osiemdziesiątych ubiegłego wieku. Oznacza to, że z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów kpa, organ drugiej instancji nie wyjaśnił należycie stanu sprawy, nie wyjaśnił zasadniczych okoliczności faktycznych, które umożliwiają zastosowanie stosownych przepisów prawa materialnego, czyli właściwe merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, bowiem organ nie ustalił dokładnie, kiedy i w jakich okolicznościach, przedmiotowy budynek powstał. Zdaniem Sądu, jeśli organ drugiej instancji utrzymuje w mocy decyzję administracyjną organu pierwszej instancji o rozbiórce jakiegokolwiek obiektu, czyli nadzwyczaj restrykcyjne dla strony rozstrzygnięcie, sprawa powinna być szczególnie wnikliwie rozpatrzona, i bardzo szczegółowo uzasadniona. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak również uzasadnienie decyzji poprzedzającej wskazuje natomiast, że sprawa nie została należycie wyjaśniona, a decyzja przekonująco i wystarczająco uzasadniona. Ocena zebranego materiału dowodowego i wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia powinny znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, przekonywającym zarówno w zakresie okoliczności faktycznych, jak również co do zasadności rozstrzygnięcia. Podkreślić również należy, że w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji wskazał, że budynek letniskowy położony jest na działce nr ewid. [...], natomiast w uzasadnieniu tej decyzji stwierdził, że "Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów działka nr [...].", oraz, że "ww. działka w dacie budowy spornego budynku stanowiła także grunt leśny.", co oznacza, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji w tej części jest nie tylko nieprecyzyjne, ale niejednoznaczne, i powstają wątpliwości w zakresie stanu faktycznego ustalonego przez organ. W dalszej części tego uzasadnienia, organ drugiej instancji wskazał, że "Należy w tym miejscu podkreślić, iż w toku odrębnego postępowania prowadzonego w tut. urzędzie pod znakiem sprawy [...] przeprowadził postępowanie dowodowe zmierzające przede wszystkim do ustalenia przeznaczenia terenu, na którym powstał m. in. w/w budynek.", jednakże z tego sformułowania nie wynika, czy dotyczy to działki nr ewid. [...] czy działki nr ewid. [...]. Nie budzi zatem wątpliwości, że sprawa nie została należycie wyjaśniona. 10. W świetle podniesionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych należy uznać, że zaskarżona decyzja, jak również decyzja poprzedzająca została wydana z naruszeniem art. 7, 8, 15, 77, 80 i 107 § 3 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli zaś organ nie ustalił należycie stanu faktycznego sprawy, w tej sytuacji badanie, czy zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego – byłoby przedwczesne. 11. Rozpatrując sprawę ponownie, organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie przedstawione wyżej uwagi. 12. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.