VII SA/Wa 1834/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2017 r. sprawy ze skarg L. P., I. P., E. P.i M. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi

I. Stan sprawy 1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ("GINB"), decyzją z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku L. P.("skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GINB z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("[...] WINB") z dnia [...] kwietnia 2006 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu [...] ("PINB") z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...], nakazującą firmie "[...] " sp. z o.o. z siedzibą w G. wykonanie rozbiórki dobudowanych pomieszczeń do istniejącego budynku mieszkalno-usługowego w poziomie parteru na zapleczu nieruchomości przy ul. [...] w G., o wymiarach 6,85 x 7,85 m (w rzucie) i wysokości 2,95-3,3 m - utrzymał w mocy własną decyzję. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm, "k.p.a."). 2. W uzasadnieniu decyzji GINB podał, że PINB decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nakazał firmie "[...] " z o.o. z siedzibą w G. wykonanie rozbiórki dobudowanych pomieszczeń do istniejącego budynku mieszkalno-usługowego w poziomie parteru na zapleczu nieruchomości przy ul. [...] w G., o wymiarach 6,85 x 7,85 m (w rzucie) i wysokości 2,95-3,3 m, a [...] WINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. utrzymał w mocy decyzję [...] INB z dnia [...] stycznia 2006 r. Pismami z dnia [...] stycznia 2015 r. E. P. i M. P. złożyły wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji [...]WINB z dnia [...] kwietnia 2006 r. znak [...], a GINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. L. P. wnioskiem z dnia [...] maja 2015 r. wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po ponownym przeanalizowaniu sprawy, GINB podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r., z którego wynika, że będąca przedmiotem postępowania nadzwyczajnego decyzja [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2006 r. nie jest dotknięta żadną kwalifikowaną wadą określoną w art. 156 § 1 kpa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że podstawę prawną badanej decyzji [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2006 r. stanowi art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., który wskazuje, że organ odwoławczy "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję". Organ stwierdził również, że zwrot ten ma charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu pierwszej instancji. Wobec tego organ stwierdził, że "utrzymać w mocy decyzję" znaczy utrzymać w mocy jej podstawowy, konieczny element, jakim jest rozstrzygnięcie, w którym zostaje wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie. Organ odwoławczy jest obowiązany ponownie rozpoznać merytorycznie, a następnie rozstrzygnąć, sprawę rozstrzygniętą wcześniej decyzją organu pierwszej instancji, czego następstwem jest podjęcie jednego z rozstrzygnięć, których katalog został określony w art. 138 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie [...] WINB po przeanalizowaniu materiału dowodowego stwierdził, że postępowanie administracyjne przeprowadzone przez PINB jest zgodne z przepisami prawa i ze stanem faktycznym sprawy. Organ stwierdził, że postępowanie administracyjne było prowadzone na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane, a dotyczyło legalności robót budowlanych prowadzonych na parterze i piętrze budynku oraz na zapleczu nieruchomości przy ul. [...] w G.. W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniach [...] września 2005 r. i [...] września 2005 r. PINB ustalił, że prowadzone są roboty budowlane w parterze i na piętrze lokalu użytkowego, natomiast w poziomie parteru na zapleczu posesji rozbudowano istniejący budynek mieszkalno-usługowy przez dobudowę pomieszczeń o wymiarach 6,85 x 7,85 m (w rzucie) i wysokości 2,95-3,3 m, o konstrukcji lekkiej przy użyciu płyt wielowarstwowych, prefabrykowanych, dach jest pokryty płytami falistymi z czterema oknami połaciowymi. Dobudowane pomieszczenie zlokalizowane jest na utwardzonym gruncie, wewnątrz podzielone ścianami działowymi, posadzka wyłożona gresem, w ścianie północno-wschodniej części dobudowanej zlokalizowane są drzwi wejściowe. W wyniku powiększenia otworu okiennego (przez rozebranie ścianki podokiennej) w dotychczasowej ścianie tylnej istniejącego budynku, budowane pomieszczenia połączono z tym budynkiem. W tym przypadku dobudowane pomieszczenia stanowią część rozbudowaną istniejącego budynku mieszkalno- usługowego położonego przy ul. [...]. Organ stwierdził, że zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 tej ustawy. Na podstawie charakterystyki wykonanych robót budowlanych, zdaniem organu, nie można było ich zaliczyć do robót zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a wobec tego, iż inwestor nie posiadał decyzji o pozwoleniu na budowę, to powiatowy inspektor nadzoru budowlanego zobligowany był do zastosowania procedury określonej w art. 48 ustawy Prawo budowlane. W związku z tym PINB, postanowieniem z dnia [...] października 2005 r., na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane: 1) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbudową istniejącego budynku mieszkalno-usługowego przez dobudowę pomieszczeń w poziomie parteru na zapleczu nieruchomości przy ul. [...] w G. bez uzyskania pozwolenia na budowę; 2) nakazał firmie [...] sp. z o.o. z siedzibą w G., inwestorowi robót budowlanych związanych z rozbudową istniejącego budynku mieszkalno-usługowego, zabezpieczyć teren budowy przed dostępem osób trzecich; 3) nałożył na firmę [...] sp. z o.o. obowiązek przedstawienia w terminie do [...] grudnia 2005 r. zaświadczenia Prezydenta Miasta G. o zgodności rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego poprzez dobudowę pomieszczeń w poziomie parteru na zapleczu nieruchomości przy ul. [...] w G. z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 4 egzemplarzy projektu budowlanego sporządzonego przez osobę uprawnioną, który winien obejmować również zakres prac niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia obiektu do zgodności z przepisami w tym techniczno-budowlanymi oraz winien być uzgodniony z rzeczoznawcą ds. higieniczno-sanitarnych oraz rzeczoznawcą ds. BHP; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z nieprzedłożeniem przez inwestora wymaganych dokumentów, a tym samym nie wykonaniem obowiązku wynikającego z postanowienia z dnia [...] października 2005 r., PINB decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane nakazał firmie "[...] " Sp. z o.o. wykonanie rozbiórki dobudowanych pomieszczeń do istniejącego budynku mieszkalno - usługowego, w poziomie parteru na zapleczu nieruchomości przy ul. [...] w G. o wymiarach 6,85 x 7,85 m (w rzucie) i wysokości 2,95 - 3,30 m. GINB wskazał, że zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie zaś z ust. 2 powołanego przepisu, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...), oraz 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno- budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu, w postanowieniu ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy, a zgodnie z ust. 4 - w razie niespełnienia w wyznaczonym terminie wskazanych przez organ obowiązków stosuje się ust. 1 - na inwestora nakłada się nakaz rozbiórki obiektu budowlanego. 3. W ocenie GINB, w związku z powyższym, skoro zobowiązani nie spełnili w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, to PINB zobowiązany był wydać decyzję o rozbiórce samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Tym samym [...] WINB zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [...] stycznia 2006 r. Organ odniósł się także do zarzutów przedstawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż decyzja organu I instancji rażąco naruszyła art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 29. ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, wskazując, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego sprawy jest on nieuzasadniony. Zgodnie bowiem z art. 29. ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo Budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki, a z uwagi na zakres wykonanych robót budowlanych przepis ten nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. W związku z tym, zarzut przedstawiony przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie miał wpływu na zmianę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Reasumując, organ stwierdził, że badana decyzja [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2006 r. utrzymująca w mocy decyzję PINB z dnia [...] stycznia 2006 r. nie jest dotknięta wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jak również nie jest dotknięta żadną z pozostałych wad określonych w art. 156 § 1 kpa. 4. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. wniósł L. P., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 8 i 11 k.p.a. w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania, a także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1, art. 29, 71 Prawa budowlanego oraz pominięcie w decyzji GINB z dnia [...] kwietnia 2015 r. kwestii dot. instalacji i urządzeń technicznych. W związku z tym skarżący wniósł o uchylenie decyzji GINB z dnia [...] maja 2015 r. w całości oraz poprzedzającej jej decyzji GINB z dnia [...] kwietnia 2015 r. w całości, a także o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia [...] stycznia 2006 r. 5. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko, wyrażone w zaskarżonej decyzji. 6. Sąd na rozprawie w dniu 24 marca 2017 r. połączył sprawę ze skargi E.P.(sygn. akt VII SA/Wa 1946/15) oraz sprawę ze skargi I.P. (sygn. akt VII SA/Wa 1948/16) ze sprawą ze skargi L. P. (sygn. akt VII SA/Wa 1834/15) do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia z uwagi na zaskarżenie tej samej decyzji, i zarządził ich prowadzenie wspólnie pod sygn. akt VII SA/Wa 1834/15. Skarżące zarzuciły decyzji GINB z dnia [...] maja 2015 r. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 39, 156 § 2 i 7 k.p.a. w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 Prawa budowlanego, wnosząc o uchylenie decyzji GINB z dnia [...] maja 2015 r. w całości i wznowienie postępowania, zakończonego wydaniem decyzji PINB z dnia [...] stycznia 2006 r. II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 7. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu Sygn. akt VII SA/Wa 1834/15 należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. 8. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2006 r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu G. z dnia [...] stycznia 2006 r., nakazującą firmie [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. wykonanie rozbiórki dobudowanych pomieszczeń do istniejącego budynku mieszkalno-usługowego w poziomie parteru na zapleczu nieruchomości przy ul. [...] w G.. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd podzielił stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zarówno co do ustalonego stanu faktycznego, jak i zastosowanych przepisów prawa. 9. Zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji. W postępowaniu tym organ nie orzeka co do istoty sprawy, będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, lecz rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia lub nieistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Sąd uznał rozważania GINB dotyczące nieważności decyzji, zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji, za prawidłowe. Organ słusznie stwierdził, że decyzja [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2006 r. była prawidłowa - tj. nie została obarczona zarzucaną jej przez skarżącego wadą wydania z rażącym naruszeniem prawa, ani też żadną inną wadą, wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. W decyzji GINB z dnia [...] maja 2015 r. wskazano, że decyzja [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2006 r. została wydana w postępowaniu zwykłym, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zdaniem GINB rozstrzygnięcie wydane w oparciu o ww. przepis zapada, gdy nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego, po ponownym rozpoznaniu sprawy, jest identyczne z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu pierwszej instancji. GINB stwierdził, że postępowanie [...] WINB zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa i ze stanem faktycznym sprawy. [...] WINB prawidłowo zastosował art. 28 i 48 Prawa budowlanego, stwierdzając, że skoro inwestor nie posiadał decyzji o pozwoleniu na budowę, to organ powiatowy zobowiązany był do zastosowania procedury, określonej w art. 48 Prawa budowlanego. Następnie, wobec niewykonania przez zobowiązanych obowiązku wynikającego z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, PINB zobowiązany był wydać decyzję o rozbiórce, a [...] WINB - utrzymać tę decyzję w mocy. Bezspornym bowiem w sprawie jest, że przedmiotowy budynek został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, bez wymaganego pozwolenia na budowę, w związku z czym powiatowy inspektor nadzoru budowlanego zobowiązany był do zastosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane. Postanowieniem z dnia [...] października 2005 r. PINB na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbudową istniejącego budynku mieszkalno-usługowego oraz nałożył na firmę "[...] " Sp. z o.o. - inwestora, obowiązek przedstawienia w określonym terminie wymaganych prawem dokumentów. Wobec nieprzedłożenia przez inwestora tych dokumentów, a zatem niewykonania obowiązku wynikającego z postanowienia z dnia [...] października 2005 r., PINB na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane - nakazał firmie "[...] " Sp. z o.o. - inwestorowi, wykonanie rozbiórki dobudowanych pomieszczeń do istniejącego budynku mieszkalno-usługowego. 10. Sąd podziela stanowisko sądów administracyjnych z którego wynika, że aby możliwe było stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. niezbędna jest ocena tego naruszenia jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy. Istotne jest przy tym, że chodzi tu o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez usunięcie z obrotu obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2016 r., sygn. akt I OSK 854/15, LEX nr 2 189 235). Co więcej, rażące naruszenie prawa, będące przyczyną nieważności decyzji, występuje wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszelkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Gd, LEX nr 798 194). W związku z powyższym nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie decyduje też o tym charakter przepisu, który został naruszony. Nawet ustalenie faktu oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o uznaniu Kwalifikowanego naruszenia prawa w sprawie, tj. takiego, które uzasadnia zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Co więcej, o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2822/15, LEX nr 2 138 077). W ocenie Sądu przyjęcie przez GINB, że [...]WINB prawidłowo zastosował wskazane w decyzji przepisy Prawa budowlanego, należało uznać za słuszne. Wobec przywołanych wyżej orzeczeń sądów administracyjnych trzeba było stwierdzić, że skoro o nieważności wydanego przez organ rozstrzygnięcia można mówić tylko wtedy, gdy naruszenie to jest rażące (to znaczy - możliwe jest nawet wydanie decyzji, która choć narusza prawo, nie jest obarczona wadą kwalifikowaną), to tym bardziej nie można stwierdzić nieważności decyzji wydanej w sposób prawidłowy, w oparciu o właściwe przepisy, po dokonaniu wyczerpującej oceny stanu faktycznego sprawy. W związku z powyższym, Sąd uznał, że dokonana przez organ ocena decyzji [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2006 r. jest prawidłowa - rozstrzygnięcie to nie zapadło z rażącym naruszeniem przepisów prawa ani nie zostało obarczone innymi wadami z art. 156 § 1 k.p.a., które mogłyby uzasadniać stwierdzenie jego nieważności. 11. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skarg, należało stwierdzić, że były one niezasadne. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób poprawny, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy - prawidłowo zinterpretowane. 12. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.