VII SA/Wa 1448/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska- Jaroszewicz, asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi G. sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz G. sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez G. sp. z o. spółka komandytowa z siedzibą w S. jest postanowienie Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r. (nr [...]). Zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy uchylił postanowienie Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2016 r. (nr [...]) o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją tego organu z [...] października 2015 r. (nr [...]) i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Z okoliczności faktycznych sprawy ustalonych i przyjętych przez organy administracji za podstawę rozstrzygnięcia wynika, że Prezydent [...] ostateczną decyzją z [...] października 2015 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącej Spółce pozwolenia na budowę budynków biurowych "B4" z powierzchnią usługowo-handlową na kondygnacji I i II oraz garażem podziemnym, zjazdem oraz infrastrukturą techniczną, przebudową ul. M. i chodnika na ul. B., położonych na terenie nieruchomości nr ew. [...],[...],[...],[...] oraz części działek nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...] z obr. [...] w W. W piśmie z 29 czerwca 2016 r., nadanym w placówce pocztowej w dniu 8 lipca 2016 r., K. S. i E. S. działając przez pełnomocnika adw. M. D., zwróciły się do organu I instancji z wnioskiem o wznowienie postępowania w tej sprawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu wnioskodawczynie podniosły, że bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta [...] z [...] października 2015 r., mimo że na działce bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji (nr [...]) prowadzą działalność gospodarczą (obiekt usługowo-restauracyjny [...] przy ul. O. w W.). K. i E. S. podniosły, że Burmistrz Gminy [...] decyzją z [...] września 2002 r. (nr [...]) udzielił im pozwolenia na użytkowanie I i II piętra opisanego budynku. Prezydent [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. (nr [...]) wydanym na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. odmówił K. i E. S. wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z [...] października 2015 r. w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Organ I instancji podał, że sporna inwestycja obejmuje część nieruchomości przy ul. O. w W. (jest na niej planowany zjazd), w związku z tym jej właściciel ([...]) zostało uznane za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji. Zdaniem Prezydenta [...], prowadzenie przez wnioskodawczynie działalności gospodarczej w obiekcie znajdującym się na tej nieruchomości z oczywistych względów nie uzasadnia przyznania im przymiotu strony w tym postępowaniu. K. i E. S. złożyły zażalenie na to postanowienie, w którym zarzuciły organowi I instancji naruszenie art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, art. 28 k.p.a. i w konsekwencji art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez niewłaściwe przyjęcie, że nie przysługuje im status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji oraz art. 10 k.p.a. W uzasadnieniu żalące się podniosły, że w dniu [...] maja 1994 r. zawarły z Miastem W. (Gminą [...]) umowę dzierżawy nieruchomości nr [...], a obecnie toczy się przed Sądem Okręgowym w W. postepowanie sądowe w przedmiocie zobowiązania Miasta do złożenia oświadczenia woli o przeniesieniu własności części nieruchomości nr [...] na ich rzecz. W piśmie z 15 listopada 2016 r. skarżąca Spółka podniosła, że umowa dzierżawy na którą powołuje się strona, wygasła w 2009 r. Interesu prawnego K. i E. S. nie można także wywodzić z powództwa przeciwko Miastu do złożenia oświadczenia woli o przeniesieniu własności części działki nr [...] z obr. [...]. Po rozpatrzeniu zażalenia, Wojewoda [...] postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. wydanym na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że organ I instancji nie poczynił żadnych ustaleń odnośnie tego, czy K. i E. S. zachowały ustawowy, miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Zdaniem organu, Prezydent [...] powinien wezwać stronę do wskazania konkretnej daty w której dowiedziała się o decyzji i udowodnienia, że zachowała ten termin. Z tego już powodu zachodziły podstawy do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego. W ocenie Wojewody [...], w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zastosowanie przez organ I instancji art. 149 § 3 k.p.a. nie było uzasadnione ponieważ odmowa wznowienia postępowania w oparciu o ten przepis jest dopuszczalna jedynie wówczas, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty. Według organu odwoławczego, w tej sprawie taka oczywistość nie występuje. Wnioskodawczynie podnoszą bowiem, że prowadzą działalność gospodarczą w spornym lokalu i a w dniu [...] września 2002 r. uzyskały decyzję o pozwoleniu na użytkowanie części tego budynku. W tej sytuacji organ powinien (we wznowionym postępowaniu) ocenić, czy wnioskodawcom przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę budynków biurowych z powierzchnią usługowo-handlową na kondygnacji I i II oraz garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną oraz przebudową ulicy M. i chodnika na ul. B. Organ powinien wezwać stronę o przedłożenie dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do nieruchomości przy ul. O. w W. i ustalić, czy ta nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej spornym pozwoleniem na budowę. G. sp. z o.o. sp. komandytowa w skardze na to postanowienie zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 4, art. 77, art. 9, art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 prawa budowlanego i wniosła o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca podniosła, że istniały podstawy do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.), ponieważ jest oczywiste, że wnioskujące o wznowienie nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Spółka podkreśliła, że z okoliczności sprawy, w tym wniosku o wszczęcie postępowania, jednoznacznie wynika, że osoby, które prowadzą działalność gospodarczą w budynku na spornej nieruchomości, nie legitymują się tytułem prawnym do nieruchomości i mają tylko interes faktyczny w tej sprawie. Interesu prawnego nie mogą bowiem skutecznie wywodzić z wygasłej umowy dzierżawy ani z powództwa wytoczonego przeciwko [...] o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli o przeniesieniu na nie własności części działki [...]. W tej sytuacji organ odwoławczy niezasadnie stwierdził, że obowiązkiem organu I instancji było wezwanie K. i E. S. do wykazania tytułu prawnego do nieruchomości nr [...] w W. Strona skarżąca dodała, że wnioskodawczynie były reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, zaś organ z urzędu posiadał informacje (ze względu na szereg spraw dotyczących obiektu [...]) że nie legitymują się one żadnym tytułem prawnym do nieruchomości nr 35/11, na której znajduje się ten budynek. Skarżąca spółka zwróciła uwagę, że WSA w Warszawie m. in. w wyroku z 17 listopada 2016 r., VII SA/Wa 2993/15 oddalającym skargę K. i E. S. na decyzję [...]WINB z [...] listopada 2015 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki 3-6 piętra budynku "[...]" stwierdził, że K. S. i E. S. nie posiadają żadnych praw do gruntu przy ul. O. w W. (działka [...]). Sąd podniósł, że "ostatnia umowa dzierżawy na którą powoływały się skarżące wygasła w dniu 14 maja 2009 r. od tego czasu korzystają z gruntu bezumownie, z uwagi na fakt, że dzierżawca po zakończeniu umowy dzierżawy nie zwrócił przedmiotu dzierżawy w stanie uporządkowanym (...) i sprawa została skierowana na drogę postępowania cywilnego o wydanie nieruchomości. W ocenie Sądu okoliczność ta bezspornie wskazuje na to, że E. S. i K. S. od kilku lat nie mogą dysponować nieruchomością na cele budowlane. Nie zmienia tego faktu okoliczność złożenia powództwa do sądu powszechnego, na którą powołują się skarżące". Spółka podniosła ponadto, że w aktach sprawy znajduje się informacja z rejestru gruntów, z której wynika, że działka nr [...] jest własnością [...]. W tej sytuacji nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że brak przymiotu strony nie jest oczywisty. Organ odwoławczy powinien utrzymać w mocy postanowienie organu I instancji wydane na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie Wojewody [...] narusza prawo i dlatego skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił postanowienie organu I instancji o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją tego organu z [...] października 2015 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Spółce pozwolenia na budowę budynków biurowych "B4" z powierzchnią usługowo-handlową na kondygnacji I i II oraz garażem podziemnym, zjazdem oraz infrastrukturą techniczną, przebudową ul. M. i chodnika na ul. B., położonych na terenie nieruchomości nr ew. [...],[...],[...], [...] oraz części działek nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...] z obr. [...] w W. Organ stwierdził, że Prezydent [...] po pierwsze - nie poczynił żadnych ustaleń odnośnie zachowania przez K. i E. S. terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, a po drugie, niezasadnie przyjął, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy jest oczywiste, że nie mają one interesu prawnego w sprawie dotyczącej spornego pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska organu ponieważ nie znajduje ono oparcia w przepisach prawa i w niespornych okolicznościach faktycznych sprawy. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że postępowanie wznowieniowe jest dwuetapowe. Na wstępnym etapie w sprawie wznowienia postępowania organ administracyjny bada tylko i wyłącznie czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na ustawowej przesłance wznowienia oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. W przypadku ustalenia, że podanie o wznowienie postępowania nie określa przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a., wniosek składa podmiot niebędący stroną bądź nie został zachowany termin do jego złożenia, określony w art. 148 k.p.a., organ administracyjny wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Te ustalenia muszą być oczywiste, jednoznaczne. W pozostałych przypadkach organ jest zobowiązany wznowić postępowanie i merytorycznie zbadać wniosek (art. 150 i art. 151 k.p.a.). Sąd podziela stanowisko skarżącej Spółki co do tego, że w rozpoznawanej sprawie ocena zaistnienia (a raczej niezaistnienia) podstawy wznowienia powinna być dokonana już we wstępnej fazie postępowania wznowieniowego. Kwestia interesu prawnego wnioskodawczyń jest bowiem oczywista i w związku z tym nie wymagała zbadania we wznowionym postępowaniu. W zaskarżonym postanowieniu organ odwoławczy stwierdził, że o tej "nieoczywistości" świadczy powoływanie się przez E. i K. S. na otrzymane w 2002 r. pozwolenie na użytkowanie części budynku na działce przy O. w W. i że w aktach sprawy nie ma jednak żadnego dokumentu z którego wynikałoby na jakiej podstawie prowadzą one działalność gospodarczą w tym budynku. Należy zauważyć, że pozwolenie na użytkowanie zostało wydane wówczas, gdy strony dzierżawiły tę nieruchomość na podstawie umowy z [...]. Z akt sprawy wynika, że umowa ta wygasła 14 maja 2009 r. (od tego czasu K. i E. S. korzystają z gruntu bezumownie - nie zwróciły przedmiotu dzierżawy). Należy zgodzić się ze stroną skarżącą, że organ nie jest "uprawniony" do "domyślania się" z czego strona wnioskująca o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wywodzi swój interes prawny w tym postępowaniu. W sytuacji, gdy we wniosku o wznowienie postępowania zawodowy pełnomocnik podnosi okoliczności znane organowi (i ocenione przez organ i sąd w innych postępowaniach), dalsze prowadzenie postępowania w tej sprawie (po wznowieniu) nie jest uzasadnione. W tej sytuacji nie ma podstaw do badania, czy wniosek o wznowienie postępowania w tej sprawie został złożony w ustawowym, miesięcznym terminie, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Sąd zauważa, że w aktach organu I instancji brak jest pełnomocnictwa dla adw. M. D. To pełnomocnictwo nie zostało dołączone do wniosku o wznowienie postępowania. Niemniej jednak, w dniu 12 stycznia 2017 r. (na etapie postępowania zażaleniowego) pełnomocnik K. i E. S. złożył pełnomocnictwo z 22 czerwca 2016 r., obejmujące upoważnienie do reprezentowania mocodawczyń "we wszystkich sprawach przed wszelkimi organami administracyjnymi". Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżane postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. W związku z tym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) uchylił to postanowienie. O kosztach postępowania (zwrocie wpisu od skargi i kosztach z tytułu zastępstwa adwokackiego) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy.