VII SA/Wa 1443/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), asesor WSA Anna Milicka-Stojek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi T. Z. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 28 kwietnia 2022 r. nr DDK.6001.1.2022.KS w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy I. uchyla zaskarżone postanowienie II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz T. Z. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, (zwany dalej "Ministrem"), będący organizatorem państwowej instytucji kultury - Muzeum [...] w W., działając na podstawie art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2012 r. poz. 406) - dalej zwana też "ustawą", oraz art. 17 pkt 2, art. 134 oraz art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), pismem z dnia 28 lutego 2017 r., znak: BKS/170/2017 odwołał T. Z. ze stanowiska dyrektora Muzeum [...], z dniem 28 lutego 2017 r. Pismem z 10 marca 2017r. T. Z. ( dalej: "Skarżący"), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżonym postanowieniem z 28 kwietnia 2022 r., znak: DDK.6001.1.2022.KS Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego na podstawie art. 8, art. 15 ust. 3 i 6 pkt 3 ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz art. 17 pkt 2 i art. 134 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021r., poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a." – stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, Minister przypomniał, że wyrokiem z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt VII SAB/Wa 165/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził m.in., że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku T. Z. z dnia 10 marca 2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej aktu odwołującego skarżącego z 28 lutego 2017 r., WSA w Warszawie stwierdził ponadto, że bezczynność organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zobowiązał Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do rozpoznania ww. wniosku w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku i zwrotu akt administracyjnych. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 619/21, oddalił skargę kasacyjną Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od powyższego wyroku WSA w Warszawie. Akta sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku WSA w Warszawie wpłynęły do Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego w dniu 4 kwietnia 2022 r. W dalszej części uzasadnienia, Minister powołując się na treść art. 127 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 134 k.p.a., wyjaśnił, że regulacje te wyznaczają zakres postępowania organu drugiej instancji określanego w doktrynie mianem wstępnego, rozpoczynającego działanie organu wyższego stopnia od badania zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na tym etapie postępowania organ drugiej instancji jest obowiązany ocenić, czy wniosek jest dopuszczalny i czy został wniesiony w terminie. Minister wskazał, że w omawianej sprawie nie przystąpił do postępowania rozpoznawczego z uwagi na fakt stwierdzenia w pierwszym jego etapie niedopuszczalności odwołania. Dalej, Minister wyjaśnił, że niedopuszczalność odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Podmiotowy charakter mają przyczyny w postaci oczywistego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej i niezdolności odwołującego się do czynności prawnych. O oczywistym braku legitymacji odwoławczej można mówić tylko wówczas, gdy ustalenie takie ma wymiar obiektywny i nie wiąże się z oceną interesu prawnego. Natomiast przedmiotowymi przyczynami niedopuszczalności odwołania są m.in.: nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym, np. ze względu na jej niedoręczenie którejkolwiek ze stron postępowania, przedmiot zaskarżenia w postaci czynności organu nie będącej decyzją, lecz czynnością materialno-techniczną), niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym bądź ostateczny charakter decyzji organu odwoławczego . Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy Minister wskazał, że w rozpatrywanym przypadku wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy był niedopuszczalny właśnie z przyczyn przedmiotowych. Został on bowiem wniesiony w stosunku do aktu, który nie jest decyzją administracyjną. Podkreślił, że akt odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury, analogicznie jak ma to miejsce w przypadku powołania, ma charakter czynności z zakresu prawa pracy, bez względu na formę (uchwała, zarządzenie, pismo), w której jest dokonywany. Odwołanie nie jest więc aktem administracyjnym, który stanowiłby władczą, jednostronną konkretyzację norm prawa administracyjnego. Wprawdzie akt odwołania jest dokonywany jednostronnie, ale nie prowadzi do nawiązania stosunku administracyjnoprawnego, lecz - z mocy art. 68 § 1 KP - stosunku pracy. Powołanie jest więc czynnością pracodawcy zatrudniającego pracownika, a nie organu administracji publicznej, który w tym zakresie dysponowałby władztwem administracyjnym. Konstatacja ta zdaniem Ministra ma istotne konsekwencje. Akt odwołania nie podlega kontroli administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 262 § 1 pkt 1 KP, spory ze stosunku pracy rozstrzygają sądy pracy. Minister uznał, że akt powołania jako czynność z zakresu prawa pracy nie stanowi żadnego z aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaznaczył, że o tym bowiem, czy dany akt lub czynność mieści się w katalogu zawartym w przywołanym przepisie, nie decyduje ich forma (np. uchwała, zarządzenie), ale charakter prawny. W szczególności zaś z właściwości sądów administracyjnych wyłączone są takie akty i czynności, które mają charakter cywilnoprawny, a i ich skutki są ograniczone do sfery prawa cywilnego. Kontrola takich aktów pozostaje - zgodnie z konstytucyjnym domniemaniem (art. 177 Konstytucji RP) - we właściwości sądów powszechnych. Taki stan rzeczy występuje w odniesieniu do aktu powołania bądź odwołania dyrektora instytucji kultury. Podsumowując Minister wskazał, że okoliczność złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od czynności organu niebędącej decyzją administracyjną, stanowi przesłankę przedmiotową do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Skargę do Sądu na opisane wyżej postanowienie wniósł T. Z. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 k.p.a. przez uznanie wystąpienia okoliczności przedmiotowych uniemożliwiających rozpoznanie wniosku skarżącego w postępowaniu administracyjnym, tj. wniosku z dnia 10 marca 2017 r. jako, że nie stanowi czynności organu administracji publicznej podlegającej kontroli w trybie administracyjnym. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ błędnie ocenił charakter czynności organu, tj. dokumentu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego datowanego na dzień 28 lutego 2017r. odwołującego skarżącego ze stanowiska Dyrektora Muzeum [...] w W., jak i późniejszych czynności skarżącego zmierzającego do wzruszenia ww. odwołania jako nie będących sprawą administracyjną. Skarżący podkreślił, że aktualna utarta już linia orzecznictwa sądowo administracyjnego, jednoznacznie przesądza o charakterze aktów wydawanych przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego jako podlegających sferze administracji publicznej i kontroli sądów administracyjnych. Istotnym jest w tym miejscu podkreślenie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ale i Naczelny Sąd Administracyjny wprost w kilku już sprawach (o czym niżej), uznały i potwierdziły, iż Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego już z samego faktu bycia organem administracji publicznej podlega nadzorowi sądowoadministracyjnemu także w wydawanych przez siebie aktów odwołujących dyrektorów państwowych jednostek kultury. Jednoznacznie ten kierunek wskazują wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2747/18 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1295/19 w sprawach mających za swą osnowę identyczny stan faktyczny, a dotyczący kontroli odwołania przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego Dyrektora Instytutu [...] oraz Dyrektora Muzeum [...] w W. a więc dyrektorów instytucji kultury. Odniesienie się do funkcji dyrektora instytucji kultury jest tym zasadne, że przecież Dyrektor P1SF takim dyrektorem niewątpliwie jest. Zdaniem skarżącego ww. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego w sposób nie budzący wątpliwości przyjęły kognicję sądowoadministracyjną w kwestiach powołania i odwołania dyrektora instytucji kultury. Dalej, pełnomocnik skarżącego zacytował stanowiska sądu wyrażone wyrokach m.in. wyrok NSA z 19 grudnia 2018r. sygn. akt II OSK 2747/18 i wyrok WSA z 5 lipca 2017r. sygn. akt II SA/Wa 1820/16 i wskazał, że stanowisko NSA zawarte ww. wyroku całkowicie neguje dokonaną ocenę przez organ w niniejszej sprawie. Dodał również, że stanowisko NSA wyrażone ww. wyroku jest powtórzeniem szerokiego orzecznictwa stanowiącego, iż akt odwołania dyrektora instytucji kultury jest aktem publicznoprawnym. Następnie pełnomocnik podniósł, że choć odwołanie skarżącej ze stanowiska ma charakter personalny, to nie jest aktem stricte prywatnoprawnym, gdyż obsada stanowiska dyrektora jest formą zarządzania w zakresie działalności kulturalnej Muzeum [...], co niewątpliwie wchodzi w zakres administracji publicznej. Wprawdzie akt odwołania dyrektora wywołuje również skutki w sferze prawa pracy, jednak okoliczność ta ma takie następstwo, że odwołany dyrektor może kwestionować sam akt odwołania przed sądem administracyjnym, natomiast własnego interesu w sferze skutków, jakie ów akt wywołuje w zakresie .praw pracowniczych może dochodzić przed sądem pracy. Podsumowując pełnomocnik wskazał, że przepis art. 15 ust. 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej jest niewątpliwie przepisem z zakresu prawa administracyjnego i ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co uzasadnia rozpatrzenie wniosku skarżącego. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie; podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe kryteria, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie narusza prawo. Zasadniczą kwestią w rozpoznawanej sprawie, jest dokonanie oceny czy pismo z dnia 27 lutego 2017 r. odwołujące Skarżącego ze stanowiska dyrektora Muzeum [...], jest aktem administracyjnym, czy też jak wskazuje Minister wyłącznie czynnością materialno – techniczną z zakresu prawa pracy, podlegającą kontroli sądu powszechnego tj. sądu pracy. Ocena ta bowiem przesądza po pierwsze o dopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, po drugie zaś o kognicji sądu administracyjnego w tej sprawie. Zdaniem Sądu należy w pełni podzielić w tym zakresie argumentację przedstawioną w skardze, co przesądza o przedmiotowej dopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 10 marca 2017 r. złożonego przez Skarżącego. Jak słusznie wskazano w skardze, aktualne orzecznictwo sądowoadministracyjne, jednoznacznie przesądza o charakterze aktów wydawanych przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego jako podlegających sferze administracji publicznej i kontroli sądów administracyjnych. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2018 r., II OSK 2747/18, akt odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury, podjęty na podstawie art. 15 ust. 6 ustawy z 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej jest odrębną od decyzji prawną formą działania organu administracji publicznej. Takiemu aktowi nie można odmówić charakteru aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ ma on charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Natomiast wbrew argumentacji zawartej w skardze (co nie powoduje jej niezasadności), za oceną kwestionowanego odwołania jako aktu administracyjnego, nie przemawia wydane w niniejszej sprawie postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2019 r., II OSK 1295/19, w którym NSA ograniczył się jedynie do stwierdzenia o konieczności rozpoznania w formie zaskarżalnego postanowienia dopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. NSA nie wypowiedział się natomiast czy sam taki wniosek był dopuszczalny oraz nie wypowiedział się co do prawnego charakteru pisma z dnia 28 lutego 2017 r. odwołującego Skarżącego ze stanowiska Dyrektora Muzeum [...] w W. Administracyjny charakter aktu odwołania a zarazem dopuszczalność złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, potwierdza natomiast wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1820/16, oraz przytoczone w nim rozstrzygnięcia. W wyroku tym WSA w Warszawie, wskazał, że "jeśli chodzi o właściwość rzeczową (kognicję) sądów administracyjnych w sprawach skarg na akty dotyczące odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury na podstawie art. 15 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela prezentowane w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, iż rozstrzygnięcie w sprawie odwołania dyrektora instytucji kultury jest aktem z zakresu administracji publicznej rozstrzygającym o indywidualnych prawach i obowiązkach osoby odwoływanej i z tej przyczyny podlega kontroli sądu administracyjnego (tak m.in. (w:) postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2693/11, LEX nr 1113792). Warto zauważyć, że kwestia charakteru aktów powołania na stanowiska dyrektorów instytucji kultury była zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Sądu Najwyższego, sporna. Ostatecznie jednak, podkreślić należy, że w judykaturze sądów administracyjnych utrwalone zostało w ostatnim czasie wyraźne stanowisko o ich podwójnym charakterze, jako aktów publicznoprawnych a zarazem aktów wywołujących skutki w sferze prawa pracy. Należy przy tym podzielić stanowisko wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2526/11, w którym NSA jednoznacznie wskazał, że "podwójny charakter aktów powołania na stanowisko dyrektora instytucji kultury z jednej strony przesądza o objęciu go nadzorem wojewody, a w konsekwencji kontrolą sądu administracyjnego, a z drugiej, o możliwości poddania sporów z tego tytułu kontroli sądów powszechnych (sądów pracy). Taką wykładnię potwierdza nowelizacja ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej z dnia 31 sierpnia 2011 r. (Dz. U. Nr 207, poz. 1230). W obecnym brzmieniu (od 1 stycznia 2012 r.) ust. 7 art. 15 stanowi, że w sprawach dotyczących powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury w zakresie nieuregulowanym w ustawie mają zastosowanie przepisy art. 68-72 Kodeksu pracy. W innych zatem, uregulowanych ustawą, sprawach trybu i powoływania dyrektora instytucji kultury mają zastosowanie przepisy prawa administracyjnego skutkujące publicznoprawnym charakterem aktu powołania na to stanowisko, wywołujące skutki także w sferze prawa pracy. Należy zauważyć ponadto, iż na podwójny charakter aktów odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury i objęciu ich z jednej strony kontrolą sądu administracyjnego, a z drugiej, o możliwości poddania sporów z tego tytułu kontroli sądów powszechnych (sądów pracy), Naczelny Sąd Administracyjny zwracał uwagę również w postanowieniu z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 1672/15, czy też w wyroku z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 585/16". Przywołane natomiast w zaskarżonym postanowieniu Ministra, postanowienie WSA w Bydgoszczy z dnia 11 lutego 2015 r., II SA/Bd 1170/14 z dnia 11 lutego 2015 r., zostało uchylone wspomnianym wyżej postanowieniem NSA z dnia 7 lipca 2015 r., II OSK 1672/15. Należy też podkreślić, że rodzące się ewentualnie w praktyce wątpliwości co do dopuszczalności drogi sądowo-administracyjnej winny być zawsze interpretowane na rzecz ochrony praw obywatelskich, a tym samym na rzecz prawa do sądu (uchwała NSA z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08). Jak słusznie wskazano w skardze, wystąpienie przez Skarżącego do sądu powszechnego (sądu pracy) z roszczeniami specyficznymi dla stosunku pracy nie pozbawia organu nadzoru uprawnienia do kontroli legalności tego aktu. W postępowaniu przed sądem pracy badana jest w szczególności zgodność z prawem oświadczenia woli zawartego w akcie, którego adresatem jest odwołany dyrektor oraz czy i jakie skutki wywołał on w sferze stosunku zatrudnienia towarzyszącego aktowi powołania dyrektora oraz jakie posiada on ewentualne roszczenia o charakterze pracowniczym. W postępowaniu administracyjnym - nadzorczym badana jest natomiast wyłącznie legalność aktu odwołania, bez wnikania w to, jakie skutki-w sferze zatrudnienia odwołanego dyrektora akt ten wywołał. To, że w pewnym zakresie te same wady prawne aktu odwołania mogą stanowić podstawę uwzględnienia powództwa przed sądem pracy oraz do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, nie oznacza, że są to postępowania konkurencyjne oraz że wniesienie powództwa do sądu pracy wyklucza możliwość wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Ponownie rozpoznając sprawę, Minister uwzględni powyższą argumentację, i merytorycznie rozpozna wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z tych też względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania, Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.