II OSK 1218/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 17 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2656/21 w sprawie ze skargi T. B. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 18 października 2021 r. znak: DOZ-OAiK.650.1092.2021.KPA-1 w przedmiocie uzgodnienia zamierzenia budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 lutego 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2656/21 oddalił skargę T. B. (dalej jako "skarżący") na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 18 października 2021 r. znak: DOZ-OAiK.650.1092.2021.KPA-1 w przedmiocie odmowy uzgodnienia pozwolenia na budowę. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym w sprawie. Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z 15 czerwca 2021 r. nr 414/2021, odmówił uzgodnienia pozwolenia na budowę czterech budynków usługowych (biurowych) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w S. na działce nr ew. [...] obręb [...]. WINB wskazał, iż przedmiotowa inwestycja planowana jest w obrębie historycznego układu ruralistycznego wsi S. oraz parku krajobrazowego, który figuruje w wykazie zabytków, o którym mowa w art. 7 i 8 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw. WINB zwrócił uwagę, iż powyższy teren został ponadto objęty ochroną konserwatorską w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Rady Gminy W. z dnia [...] r. nr [...] (obszar ww. parku, strefa "B" ochrony konserwatorskiej). Planowana budowa przewidziana jest w obrębie historycznego parku krajobrazowego, pochodzącego z XIX w., w sąsiedztwie stawów. Podkreślono, iż ww. założenie parkowe, obok folwarku, stanowi jeden z najbardziej znaczących elementów układu przestrzennego S.. W przekonaniu organu pierwszej instancji, powyższy miejscowy plan dopuszcza na terenie jednostki terytorialnej, w której leży działka objęta inwestycją, lokalizację wyłącznie jednego budynku, o określonych w tym akcie parametrach - dwuspadowej geometrii dachu (kąt nachylenia połaci 38° - 45°), a także o pokryciu dachu z dachówki ceramicznej lub cementowej w kolorze ceglastym i o matowej powierzchni. Organ ten stwierdził, iż powyższe ustalenia planu mają na celu umożliwienie rewitalizacji parku, przy ograniczeniu powierzchni i intensywności zabudowy na tym terenie. Uznano, iż przedłożony projekt budowlany jest niezgodny z ww. ustaleniami miejscowego planu oraz nie koresponduje z historyczną architekturą występującą na terenie S.. Skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie. W jego ocenie zaprezentowana przez organ interpretacja ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest nieuzasadniona. Zdaniem skarżącego, projektowane działania są zgodne z ww. aktem prawa miejscowego. Ponadto, inwestor przedłożył w piśmie z dnia 19 lipca 2021 r. opinię Starosty [...] (pismo z dnia 15 lipca 2021 r.), w myśl której, planowana inwestycja jest zgodna z ww. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak również pismo Wójta Gminy W. z 19 lipca 2021 r., wyrażające pozytywną ocenę projektowanych prac, jako wpisujących się w okoliczną zabudowę i stanowiących urozmaicenie terenu. W wyniku rozpoznania zażalenia Minister Kultury Dziedzictwa Narodowego i Sportu postanowieniem z 18 października 2021 r. znak: DOZ-OAiK.650.1092.2021.KPA-1, działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 710), art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333) oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego - utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Po przeanalizowaniu materiału dowodowego organ II instancji wskazał, że w myśl art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Stosownie do zapisu art. 8 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, do czasu utworzenia gminnej ewidencji zabytków, pozwolenia na budowę i rozbiórkę wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 powyższej ustawy. W aktach sprawy udokumentowano, iż działka, na której planowane są omawiane roboty budowlane, znajduje się na terenie historycznego układu ruralistycznego wsi S., który został ujęty w ww. wykazie zabytków. Jednocześnie, z przekazanego materiału dowodowego wynika, iż posesja ta leży w granicach historycznego parku krajobrazowego ujętego w powyższym zbiorze, będącego częścią zespołu dworskiego w S. umieszczonego na tejże liście. Zgodnie z przedłożoną dokumentacją projektową, wykonaną przez Pracownię Projektową B. Sp. z o. o., intencją inwestora jest budowa na przedmiotowej posesji zespołu czterech obiektów o funkcji usługowej - biurowej, z których każdy posiada rzut prostokąta, zgrupowanych w sposób nieregularny w obrębie utwardzanego terenu poprzedzonego wjazdem. Budynki te mają zostać przekryte częściowo dachem płaskim, częściowo dachem dwuspadowym o kącie nachylenia połaci 38° (wyłącznie w centralnej partii bryły). Dodatkowo powyższa część dachu o stromej geometrii ma zostać przesłonięta ścianami elewacji tworzącymi rodzaj attyk. Projektowane ściany zewnętrzne posiadają nieregularne podziały kompozycyjne, silnie skontrastowane kolorystycznie, oraz otwory elewacyjne o zróżnicowanym wykroju. Dla działki nr ew. [...] obręb [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w obrębie [...] o nazwie MPZP [...], przyjęty uchwałą Rady Gminy W. z dnia [...] nr [...]. Obszar zabytkowego parku krajobrazowego, chronionego na podstawie ustaleń tego aktu, nie został oznaczony w załączniku graficznym do ww. planu. Teza organu pierwszej instancji, iż inwestycja leży na terenie ww. założenia parkowego - w rozumieniu planu - nie została zatem potwierdzona (pomimo, iż o przynależności ww. działki do obszaru historycznego parku świadczy całokształt materiału dowodowego sprawy). Jednocześnie, fakt przyporządkowania działce nr ew. [...] obręb [...], funkcji: tereny zabudowy usługowej oraz ustalenia zawarte w § 19 ww. planu, wykluczają intencję prawodawcy, by obszar ten miał zachować charakter parkowy. Niemniej jednak Minister uznał, że nie ulega wątpliwości, iż przedmiotowa posesja położona jest w obrębie strefy "B" ochrony konserwatorskiej wyznaczonej w powyższym planie. Zgodnie z § 11 ust. 2 omawianego aktu, na terenie tym obowiązuje m. in. zachowanie historycznych linii zabudowy, zharmonizowanie nowej i przebudowywanej zabudowy z historyczną kompozycją przestrzenno-architektoniczną w zakresie lokalizacji, rozplanowania, skali, ukształtowania bryły, w tym kształtu i wysokości dachu, poziomu posadowienia parteru, użytych form architektonicznych, podziałów otworów okiennych i drzwiowych, materiału oraz przy nawiązaniu do historycznej zabudowy danej miejscowości, w tym stosowanie dachów dwuspadowych, symetrycznych, o kącie nachylenia połaci w przedziale 38° - 45° i pokryciu z dachówki ceramicznej w kolorze ceglastym matowym. Maksymalną wysokość nowej zabudowy na tym terenie określono na 9 m. Zaznaczono, iż elewacje należy kształtować w nawiązaniu do rozwiązań stosowanych w występujących we wsi budynkach historycznych o zachowanych walorach architektonicznych, w zakresie podziałów, detalu, kolorystyki, użytych materiałów elewacyjnych - wymagane elewacje tynkowane lub ceglane. Obowiązuje zakaz używania tworzyw sztucznych jako materiałów okładzinowych. Określono, iż należy stosować kolory pastelowe, zgaszone, nawiązujące do historycznej kolorystyki budynków. Organ zauważył, że z ustaleń dla jednostki terenowej 7U, wskazanych w § 19 ww. planu, wynika z kolei, iż na obszarze omawianej działki, zabudowa winna mieć charakter wolnostojący, być oparta na rzucie prostokąta i posiadać powierzchnię zabudowy nie większą niż 12 x 8 m, jak również wysokość do 9 m. Obowiązuje na tym terenie stosowanie dachów dwuspadowych o kącie nachylenia połaci w przedziale 38° - 45° pokryciu z dachówki ceramicznej lub cementowej w kolorze ceglastym matowym. Dopuszcza się okładzinę z cegły licówki i lukarny w dachu. Określono ponadto intensywność zabudowy w przedziale 0,01 do 0,5, jak również wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na 30 % powierzchni działki. Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu wskazał, iż dla uznania zgodności zaprojektowanej inwestycji z aktem prawa miejscowego nie jest wystarczające spełnienie wymagań szczegółowych dla odpowiednich jednostek planistycznych w zakresie funkcji, linii zabudowy, liczby kondygnacji, formy dachu, powierzchni biologicznie czynnej czy wskaźnika zabudowy etc. Należy mieć na uwadze, że inwestycja winna spełniać również wymagania ogólne planu w zakresie ochrony i zasad kształtowania ładu przestrzennego oraz wymagania w zakresie ochrony środowiska kulturowego, w tym przypadku ustalenia w zakresie ochrony zabytków i dziedzictwa kulturowego. Taki sposób interpretacji ustaleń miejscowego planu został przedstawiony w postanowieniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 28 stycznia 2019 r. Jego prawidłowość została potwierdzona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 574/19. którym organ sądowy oddalił skargę na ww. orzeczenie organu drugiej instancji. Według organu na gruncie niniejszej sprawy oznacza to, iż ustalenia dla jednostki 7U przewidziane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w obrębie [...] o nazwie MPZP [...], winny być odczytywane w kontekście ustaleń planu o charakterze ogólnym, w tym przypadku w świetle wymogów stawianych odnośnie do kształtowania zabudowy na obszarze strefy "B" ochrony konserwatorskiej. Zgodnie z art. 3 pkt 12 ww. ustawy, historyczny układ ruralistyczny jest to przestrzenne założenie wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Ochrona takiego układu ma na celu trwałe zachowanie jego dawnego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej, a także podstawowych cech zabudowy i cennych obiektów historycznych. Oznacza to między innymi utrzymanie w niezmienionym kształcie: rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, układu i sposobu zagospodarowania poszczególnych parceli, a także zachowanie gabarytów i linii zabudowy oraz zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących sylwetę całego układu, jak również oryginalnej formy i substancji budowlanej poszczególnych historycznych obiektów znajdujących się na terenie założenia. Nowa zabudowa realizowana na terenie takiego założenia przestrzennego nie musi powtarzać wprost rozwiązań architektonicznych historycznych obiektów zgrupowanych na terenie układu, niemniej powinna respektować podstawowe zasady dotyczące kształtowania bryły i wykończenia budynków stanowiących oryginalne komponenty ww. zabytku obszarowego. Minister stwierdził, że historyczny układ ruralistyczny miejscowości S. posiada bardzo znaczący udział historycznej zabudowy, zorganizowanej zazwyczaj w klasyczne zagrody wiejskie. Dominujący typ budownictwa to budynek murowany o zwartej bryle na planie prostokątna, przekryty dachem dwuspadowym o stromej geometrii i pokryciu z dachówki ceramicznej. W obrębie historycznej zabudowy, tynkowanej lub o licu ceglanym, występuje skromny detal architektoniczny kształtowany w tynku i cegle (najczęściej gzymsy). Wartości zabytkowe ww. założenia ruralistycznego podnosi fakt zachowania w obrębie układu pozostałości zespołu dworskiego należącego historycznie do rodu [...], na który składają się: park krajobrazowy, brama wjazdowa z fragmentem ogrodzenia i furtką, mauzoleum rodowe, a także powiązany funkcjonalnie z tym kompleksem folwark. Działka objęta inwestycją położona jest na terenie zajmowanym historycznie przez ww. park krajobrazowy. Z danych zawartych w ewidencji ww. zabytku, wykonanej w 1985 r., wynika, iż przynajmniej jeden ze stawów posadowionych na obszarze posesji, ma charakter historyczny i jest integralnym elementem dawnej kompozycji parkowej. Minister za organem I instancji przyjął, że niemożliwa jest realizacja wnioskowanej inwestycji. Minister wskazał, że projektowany zespół budynków stanowić będzie element wyraźnie dysharmonizujący w pejzażu architektonicznym wsi, ukształtowanym historycznie. Rozplanowanie obiektów na działce (nieregularne zgrupowanie w obrębie utwardzonego terenu w centralnej partii posesji) nie posiada analogii w dawnym zagospodarowaniu miejscowości, na które składa się zabudowa zagrodowa, folwarczna i związana z zespołem dworskim, należącym historycznie do rodziny [...]. Silnie skontrastowana, nieregularna kompozycja elewacji planowanych obiektów oraz geometria dachu (połączenie dachu płaskiego i dachu stromego) kłóci się z modułem kształtowania wszystkich zabudowań historycznych zlokalizowanych w S.. Powyższe cechy projektowanych budynków przesądzają również o niezgodności przedłożonego projektu budowlanego z ustaleniami dla strefy "B" ochrony konserwatorskiej zawartymi w § 11 ww. miejscowego planu. Projekt nie respektuje historycznej kompozycji przestrzenno-architektonicznej wsi w zakresie lokalizacji i rozplanowania zabudowy oraz ukształtowania bryły poszczególnych budynków, w tym kształtu ich dachu (dach częściowo płaski), jak również użytych form architektonicznych (skontrastowanie kolorystyczne tynków, asymetryczny rysunek elewacji, znacząca powierzchnia przeszkleń), a także podziałów otworów okiennych i drzwiowych. Projektowane działania stać będą zatem w wyraźnej sprzeczności z przywołanymi ustaleniami miejscowego planu. Organ zauważył, że w myśl art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego są jedną z form ochrony zabytków. W planie ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, jak również zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w dokumencie tym określa się również obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Obowiązek zbadania zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz wydania orzeczenia zgodnego z ustaleniami tego planu ciąży także na organie ochrony zabytków. Organ konserwatorski, rozpatrujący sprawę wniosku o uzgodnienie pozwolenia na budowę lub rozbiórkę, w myśl art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nie może wydać rozstrzygnięcia, które byłoby sprzeczne z ustaleniami planu. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 sierpnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 348/19, odpowiednie ustalenia planu miejscowego mogą [..] stanowić podstawę władczych rozstrzygnięć z zakresu nadzoru konserwatorskiego, w szczególności stanowić podstawę prawną treści uzgodnienia dokonywanego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, ponieważ plan miejscowy, pozostając jedną z form ochrony zabytków [...] przesądza wiążąco o sposobie ochrony zabytku. Minister dokonał wykładni ustaleń ochrony konserwatorskiej zawartych w powyższym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi S. w odniesieniu do projektowanych działań i uznał, iż inwestycja w zaproponowanym kształcie narusza powyższe ustalenia. Odnosząc się do treści przywołanego pisma Starosty [...] z dnia 15 lipca 2021 r., organ odwoławczy wskazał, iż organ ten nie uwzględnił w swojej opinii ustaleń dla strefy "B" ochrony konserwatorskiej zawartych w ww. planie oraz dokonał bardzo pobieżnej analizy zakresu planowanej inwestycji, nie biorąc pod uwagę zaprojektowanego rozmieszczenia zabudowy na działce, nieregularnej, zgeometryzowanej kompozycji elewacji poszczególnych budynków oraz zastosowania dachu płaskiego na części bryły tychże obiektów. Ustosunkowując się z kolei do załączonego przez skarżącego pisma Wójta Gminy W. z dnia 19 lipca 2021 r., organ drugiej instancji stwierdził, iż dokument ten nie zawiera żadnej merytorycznej argumentacji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie skarżący zaskarżył je w całości. Skarżący zarzucił dokonanie błędnej i wybiórczej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego co skutkowało ustaleniem stanu faktycznego i wydaniem rozstrzygnięcia arbitralnego, nieuzasadnionego i w oparciu o niepełny obraz sprawy, podczas gdy wobec faktu posługiwania się przez organ II instancji pojęciami ogólnymi i nieostrymi, zobowiązany on był do dokładnego i wyczerpującego wykazania sprzeczności rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym z Planem Miejscowym. W rzeczywistości to nie nastąpiło, bowiem organ nie przedstawił argumentacji i posługiwał się ogólnikami. Brak było zatem podstaw do odmowy uzgodnienia projektu. Dokonując ustaleń faktycznych pominięto ocenę i analizę zabudowy znajdującej się we wsi i bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji. Arbitralne i nieuzasadnione było zatem uznanie, że projekt budowlany jest niezgodny z Planem Miejscowym w tym istniejącą historyczną zabudową wsi. W ocenie skarżącego koncepcja architektoniczna obiektu, w tym w zakresie elewacji i bryły, pozostawała w zgodzie z istniejącą zabudową wsi. Skarżący zarzucił, że wbrew ocenie organu w projekcie zostały uwzględnione założenia części ogólnej Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Gminy W. z dnia [...] nr [...], w tym w szczególności wymogi przyjęte dla strefy "B" ochrony konserwatorskiej. Organ II instancji błędnie uznał, iż nie jest możliwa realizacja wnioskowanej inwestycji. Skarżący stosownie do art. 106 par. 3 P.p.s.a. wystąpił o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zestawienia fotografii obiektów znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu, na którym ma powstać projektowana inwestycja z portalu Google Maps celem wykazania, że elewacja budynku w zakresie kolorystyki oraz kształtu jest zgodna z istniejącą we wsi zabudową, że planowana inwestycja jest zgodna Planem Miejscowym. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), oddalił skargę na powyższe postanowienie. Sąd nie uwzględnił wniosków dowodowych skarżącego uznając, że nie zachodziły okoliczności, o których mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd uznał, że wnioski te mogły być zgłaszane przez skarżącego w trakcie postępowania przed organami administracji. Zgłoszone dowody nie były na tyle istotne aby zachodziła konieczność ich przeprowadzenia. Sąd przywołał definicję zabytku, wskazał na czym polega ochrona nad zabytkami oraz wskazał na kompetencje organów ochrony zabytków w zakresie ewidencji zabytków. Sąd przywołał treść art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane zgodnie z którym w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Stosownie do zapisu art. 8 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, do czasu utworzenia gminnej ewidencji zabytków, pozwolenia na budowę i rozbiórkę wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 powyższej ustawy. Umieszczając zabytek w gminnej ewidencji zabytków lub wskazanym wyżej wykazie, organ gminy potwierdza urzędowo, że obiekt (obszar) charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony nieruchomości (por. wyroki NSA: z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. II OSK 2189/13; z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1446/16, CBOSA). Sąd za niesporne uznał, że działka, na której planowane są omawiane roboty budowlane, znajduje się na terenie historycznego układu ruralistycznego wsi S., który został ujęty w ww. wykazie zabytków. Jednocześnie, z przekazanego materiału dowodowego wynika, iż posesja ta leży w granicach historycznego parku krajobrazowego ujętego w powyższym zbiorze, będącego częścią zespołu dworskiego w S. umieszczonego na tejże liście. Odnosząc się do zasadności odmowy uzgodnienia Sąd wskazał, że uzgodnienie z konserwatorem zabytków, dokonywane w trybie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego ma na celu uzyskanie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej stanowiska profesjonalnego organu ochrony konserwatorskiej w zakresie dopuszczalności określonych robót budowlanych. W niniejszej sprawie uzgodnieniu podlegały roboty budowlane polegające na budowie czterech budynków usługowych (biurowych) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Sąd wyjaśnił, że procedura uzgodnieniowa, o której mowa w art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego zasadniczo nie jest uzależniona od zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można było jednak pominąć tej okoliczności, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego są uchwalane w uzgodnieniu między innymi z wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków. W ocenie Sądu, wynika z tego, że organy ochrony konserwatorskiej swoje stanowisko co do sposobu ochrony historycznego układu ruralistycznego wsi S. i historycznego parku krajobrazowego ujętych w zbiorze, będącego częścią zespołu dworskiego w S. określiły w procedurze tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą z dnia [...] nr [...]. Nie mogło zatem budzić wątpliwości to, że organy dokonując uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego na podstawie art. 39 Prawa budowlanego odnosiły się do formy ochrony zabytków ustalonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którą przecież same określiły. Z tego względu Sąd zaakceptował stanowisko organu I instancji jak i stanowisko organu odwoławczego oceniającego zgodność zamierzonej inwestycji z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej przewidzianej w art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z zasadami tej ochrony określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W kontekście tych uwag Sąd za słuszne uznał stanowisko Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wskazującego na niezgodność zamierzenia z ochroną konserwatorską parku krajobrazowego. Wadliwość w tym zakresie miejscowego planu nie pozbawia ochrony tego obszaru ujętego we wskazanym wcześniej wykazie w oparciu o art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Mając na uwadze, że forma ochrony parku krajobrazowego ustalona w miejscowym planie wynika z wcześniejszego stanowiska Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wyartykułowanego przy uchwalaniu planu, Sąd podzielił argumentację organu I instancji co do niezgodności planowanej inwestycji z zasadami ochrony konserwatorskiej parku krajobrazowego. Odnosząc się natomiast do pozostałej argumentacji organu odwoławczego Sąd uznał ją za prawidłową. W szczególności, w ocenie Sądu, zamierzona inwestycja stanowić będzie element wyraźnie dysharmonizujący w pejzażu architektonicznym wsi, ukształtowanym historycznie. Rozplanowanie obiektów na działce (nieregularne zgrupowanie w obrębie utwardzonego terenu w centralnej partii posesji) nie posiada analogii w dawnym zagospodarowaniu miejscowości, na które składa się zabudowa zagrodowa, folwarczna i związana z zespołem dworskim. Silnie skontrastowana, nieregularna kompozycja elewacji planowanych obiektów oraz geometria dachu (połączenie dachu płaskiego i dachu stromego) kłóci się z modułem kształtowania wszystkich zabudowań historycznych zlokalizowanych w S.. Projekt nie respektuje historycznej kompozycji przestrzenno-architektonicznej wsi w zakresie użytych form architektonicznych (skontrastowanie kolorystyczne tynków, asymetryczny rysunek elewacji, znacząca powierzchnia przeszkleń), a także podziałów otworów okiennych i drzwiowych. Zdaniem Sądu, trudno znaleźć w projektowanej inwestycji elementy nawiązujące do historycznej zabudowy wsi S.. Sąd nie podzielił tezy przytoczonej przez stronę skarżącą pochodzącej z uzasadnienia orzeczenia WSA w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 645/19 w rozumieniu zaprezentowanym w skardze. Zgodnie z art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny to przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Celem objęcia ochroną konserwatorską układu urbanistycznego lub ruralistycznego jest zachowanie najcenniejszych elementów historycznego układu przestrzennego miasta lub wsi, określonego przez historyczne rozplanowanie placów i ulic, ich przebieg, szerokość i przekrój, kształty i wielkości działek oraz sposób ich rozplanowania, charakter zabudowy, gabaryty budynków, ich forma elewacji, pokrycia dachowego. Istotne jest również wzajemne oddziaływanie przestrzeni oraz współzależność zabudowy, zieleni i otwartej przestrzeni. W przypadku ochrony obszarowej za kluczową wartość należy uznać spójny, składający się na całość zabytkowy ład przestrzenny. W związku z tym różnorodność zabudowy, podkreślana w skardze nie stanowi wartości chronionej w przypadku realizacji nowej zabudowy na terenie objętym ochroną konserwatorską. Sąd nie dopatrzył się w postępowaniu organów naruszenia przepisów postępowania w zakresie ustaleń stanu faktycznego w sprawie i uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Sąd uznał, że organy ochrony konserwatorskiej nie dokonały w tym zakresie dowolnej oceny, lecz zajęły stanowisko w oparciu o zgromadzone materiały historyczne a wyrażone stanowisko jest wynikiem analizy dokonanej przez specjalistyczny i fachowy organ. Sąd podzielił stanowisko organu II instancji, że takiego przymiotu nie mają pisma Starosty i Wójta, które zostały złożone w toku postępowania. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: I. art. 105 w zw. z art. 160 w zw. z art. 191 i 106 § 3 P.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu złożonego w skardze wniosku dowodowego z uwagi na okoliczności, które nie stanowią podstaw uwzględnienia wniosku zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. i niewydanie w tym przedmiocie postanowienia, mimo że uwzględnienie wniosku było uzasadnione i wykazywało błędy popełnione przez organy administracyjne; II. art. 151 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.), dalej: K.p.a.) polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji organu administracyjnego II instancji i zaakceptowaniu błędnie przyjętego stanu faktycznego tzn. nie wyjaśniającego wszystkich istotnych okoliczności sprawy tj.: 1. ustalenia, że obiekt mający być przedmiotem inwestycji znajduje się na terenie historycznego parku krajobrazowego, podczas gdy z dowodów zgromadzonych w sprawie wynika, że teren parku nie został oznaczony na załączniku graficznym do uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a nadto, z przypisanej będącej przedmiotem postępowania działce funkcji wynika, że są to tereny zabudowy usługowej a ustalenia zawarte w § 19 uchwały Nr [...] RADY GMINY W. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w obrębie [...] o nazwie MPZP [...] , zwaną dalej: Planem Miejscowym, MPZP), wykluczają intencję prawodawcy, aby obszar ten miał zachować charakter parkowy, tym samym kluczowa kwestia, jaką jest zakres obszaru zabytkowego parku oraz zakres jego ochrony nie został w sprawie ustalony w sposób nie budzący wątpliwości; 2. ustalenia, iż projekt budowlany jest niezgodny z uchwałą Nr [...] RADY GMINY W. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w obrębie [...] o nazwie MPZP [...] , zwaną dalej: Planem Miejscowym, MPZP) w tym istniejącą historyczną zabudową wsi, podczas gdy koncepcja architektoniczna obiektu, w tym w zakresie elewacji i bryły, pozostaje w zgodzie z istniejącą zabudową wsi, a organ pomija, że na tym samym terenie istnieje budynek, który posiada cechy zbliżone do zamierzonej inwestycji, a nadto ochrona zabudowy nie oznacza braku możliwości powstawania obiektów nowoczesnych jeśli rozwiązaniami projektowymi nawiązują do istniejącej zabudowy, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie; 3. ustalenia, że w sprawie ma zastosowanie art. 8 ust. 3 i art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 75, poz. 474) (dalej: Ustawa o zmianie), podczas gdy na żadnym etapie postępowania nie zostało ustalone, kiedy wykaz zabytków został przekazany Gminie i czy zostały spełnione przesłanki do zastosowania tego przepisu; III. art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na nieodniesieniu się przez WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do stanowiska skarżącego wyrażonego w skardze dotyczącego kwestii spójności zabudowy z otoczeniem, spełnienia wymogów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także braku dokonania analizy ustalonego stanu faktycznego przez pryzmat zastosowanych przepisów prawa i ograniczenie się do powtórzenia stanowiska organu II instancji, a w konsekwencji wadliwe przyjęcie stanu sprawy polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie organ prawidłowo ustalił stan faktyczny i właściwie uzasadnił swoje stanowisko i zastosował przepisy prawa. Zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, wskazano na naruszenie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.) (dalej: UPB) w zw. z art. 8 ust. 3 i art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 75, poz. 474) (dalej: Ustawa o zmianie) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie polegające na uznaniu, że wyżej wymienione przepisy znajdują zastosowanie w sprawie podczas gdy: i. brak jest podstaw do stwierdzenia, że w ramach uzgadniania projektu budowlanego organy konserwatorskie nie są związane postanowieniami Planu Miejscowego; ii. ochrona ustanowiona przepisami Ustawy o zmianie trwa do momentu powstania gminnej ewidencji zabytków, ale nie dłużej niż 2 lata, wobec czego w związku z zaakceptowaniem braku wyjaśnienia okoliczności związanych z przekazaniem wykazu zabytków Gminie, nie można jednoznaczne stwierdzić, że obiekty wpisane do wykazu podlegały "ochronie" na podst. art. 39 ust. 3 UPB. Skarżący kasacyjnie wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 w zw. 193 oraz 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 P.p.s.a. dowodu z zestawienia fotografii obiektów znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu, na którym ma powstać projektowana inwestycja z portalu Gooogle maps załączonych do skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego celem wykazania faktu: a. iż elewacja budynku w zakresie kolorystyki oraz kształtu jest zgodna z istniejącą we wsi zabudową; b. iż planowana inwestycja jest zgodna Planem Miejscowym; dowody te są niezbędne dla właściwego rozpoznania sprawy i nie spowodowują przedłużenia postępowania. Na podstawie powyżej sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zasadniczą kwestią do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy wydanie pozwolenia na budowę planowanej inwestycji wymagało uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Zgodnie z treścią art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że gminna ewidencja zabytków w Gminie W. nie została utworzona. Wynika to wprost z informacji zawartej w piśmie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] r., znak [...]. Z pisma tego wynika jednocześnie, że Wójtowi Gminy przekazany został wykaz obiektów wskazanych do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków i brak jest podstaw do kwestionowania zgodności tej informacji z rzeczywistością. Z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 75 poz. 474) wynika, że do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków – w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 niniejszej ustawy. Z kolei z art. 7 ww. ustawy wynika, że w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy wojewódzki konserwator zabytków przekaże wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) i staroście wykaz zabytków, o których mowa w art. 1 pkt 5 lit. b niniejszej ustawy oraz wykaz zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Nadto z art. 6 ust. 2 ww. ustawy wynika, że w terminie 2 lat od dnia przekazania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków, o którym mowa w art. 7, wójt (burmistrz, prezydent miasta) założy gminną ewidencję zabytków. Okoliczność, że w ciągu dwóch lat od przekazania wójtowi przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków gminna ewidencja zabytków nie została założona nie oznacza, że obowiązek uzgodnienia projektu inwestycji z wojewódzkim konserwatorem zabytków przestaje istnieć. Wskazany w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. jest terminem instrukcyjnym nie zaś terminem zawitym. Termin zawity, to termin, którego naruszenie powoduje wygaśnięcie prawa do dokonania czynności, która w tym terminie powinna być dokonana. W art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. nie zawarto żadnej sankcji za niedochowanie wskazanego w tym przepisie terminu. Niezałożenie gminnej ewidencji zabytków w terminie 2 lat od dnia przekazania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków nie powoduje dalszej niemożności założenia tej ewidencji jak również nie powoduje utraty mocy sporządzonego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków. Nie ma też podstaw do przyjęcia, że tego rodzaju skutki można wyprowadzić z wykładni funkcjonalnej oraz wykładni systemowej przepisów prawa regulujących kwestie związane z ochroną zabytków. Podsumowując, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie istniały przesłanki faktyczne i prawne do uzgodnienia pozwolenia na budowę planowanej inwestycji z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Za niezasadne uznać należy zarzuty naruszenia art. 151 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W sprawie dotyczącej uzgodnienia projektu decyzji o pozwoleniu na budowę istotne znaczenie ma fakt zawarcia w wykazie sporządzonym przez wojewódzkiego konserwatora zabytków historycznego układu przestrzennego S.. Rolą Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków było dokonanie oceny planowanej inwestycji pod kątem ochrony zabytków nie zaś pod kątem zgodności planowanej inwestycji z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek oceny planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego spoczywa na organie właściwym do wydania pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Istotna jest ocena zamierzonego przedsięwzięcia przez organy administracji pod kątem ingerencji tej inwestycji w pejzaż architektoniczny wsi S. i stwierdzenie, że planowana inwestycja nie nawiązuje do historycznej zabudowy tej wsi. Organy administracji należycie uzasadniły swoje stanowisko i brak jest podstaw do jego kwestionowania. Słusznie w tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakceptował to stanowisko. Odwoływanie się przez organy administracji przy dokonywaniu oceny planowanej inwestycji pod kątem ochrony zabytków do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego było w realiach niniejszej sprawy zbędne. Jak to już zostało wyżej wskazane konieczność uzgodnienia wynikała z faktu zawarcia w wykazie sporządzonym przez wojewódzkiego konserwatora zabytków historycznego układu przestrzennego S.. Odnośnie do niewydania przez Sąd I instancji postanowienia w przedmiocie wniosku dowodowego stwierdzić należy, że zarzut ten jest niezasadny. Sprawa była rozpoznawana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym i w takim przypadku Sąd nie wydaje rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku dowodowego. Niemniej jednak zauważyć trzeba, że Sąd odniósł się do tej kwestii w uzasadnieniu wyroku. Nieuwzględnienie wniosku przez Sąd I instancji co do zasady nie może być uznane za uchybienie. Z art. 106 § 3 P.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Skoro przepis stanowi, że "sąd może" przeprowadzać dowody uzupełniające z dokumentów, a nie, że "sąd ma obowiązek", to nieprzeprowadzenie przez Sąd I instancji z urzędu dowodu z dokumentu nie może być uznane za naruszenie ww. przepisu. Tym niemniej stwierdzić należy, że przedłożone przez skarżącą kasacyjnie dokumenty znajdowały się w aktach sprawy i Sąd I instancji jak i Naczelny Sąd Administracyjny mógł się z nimi zapoznać. Za niezasadny, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z przepisu tego nie wynika obowiązek odniesienia się przez sąd administracyjny do zarzutów skargi. Obowiązkiem sądu jest wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Może to w praktyce oznaczać konieczność odniesienia się do zarzutów ale nie oznacza to, że sąd administracyjny musi szczegółowo w uzasadnieniu odnosić się do wszystkich zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny sporządzając uzasadnienie wyroku nie naruszył wymogów wynikających z art. 141 § 1 P.p.s.a. Sąd ten wskazał podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia oraz ją wyjaśnił jak również odniósł się w wystarczający sposób do zarzutów skargi. Uzasadnienie wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu I instancji oraz ocenę prawidłowości wydanego przez ten Sąd rozstrzygnięcia. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.