VII SA/Wa 1387/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), asesor WSA Anna Milicka-Stojek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym dniu 18 października 2022 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie II. zasądza od M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

I. Postanowieniem z [...] marca 2022 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budowy masztu telefonii komórkowej na terenie działki nr ew. [...] w P., gmina R. do czasu ostatecznego zakończenia wznowionego z urzędu postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną tego samego organu z [...] grudnia 2017 r. nr [...] w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej. II. Po rozpatrzeniu zażalenia E. G., M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z [...] maja 2022 r. nr [...], uchylił zaskarżone postanowienie PINB w P. z [...] marca 2022 r. W ocenie organu odwoławczego zagadnienie wstępne, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w niniejszej sprawie nie zaistniało. Konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ i obowiązek wstrzymania się z rozstrzygnięciem sprawy do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia zachodzi jedynie w sytuacji ich bezpośredniej zależności, a zatem w sytuacji istnienia pomiędzy tymi aktami ścisłego związku. Jeżeli w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde - zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony - zakończenie postępowania administracyjnego, organ jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego. Związek ten nie zachodzi natomiast w sytuacji, kiedy rozstrzygnięcie innej sprawy administracyjnej może (ale nie musi) jedynie w przyszłości wpłynąć na daną sprawę. MWINB przyznał rację organowi powiatowemu, że zakończenie ww. postępowania wznowieniowego w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie ma znaczący wpływ na postępowanie prowadzone przez ten organ w sprawie budowy masztu telefonii komórkowej na terenie działki nr ewid. [...] w P., [znak sprawy [...]], bowiem istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie omawianej inwestycji wyklucza prowadzenie wobec tej inwestycji postępowania naprawczego. Zdaniem organu odwoławczego należy mieć jednak na uwadze, że art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. dotyczy zagadnienia wstępnego rozpatrywanego przez inny organ lub sąd. Zdaniem MWINB stwierdzenie, że wynik innego postępowania prowadzonego przez ten sam organ niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje podstaw do zawieszenia postępowania i wypełniania dyspozycji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ może korzystać z instytucji przedłużania terminu na załatwianie sprawy. III. Skargę na powyższe postanowienie MWINB wniosła Spółka [...] sp. z o. o. w W. kwestionując je w całości i zarzucając naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie Strony organ błędnie przyjął, że były podstawy do uchylenia postanowienia organu powiatowego i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, albowiem zaistniały przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie Strony istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowej inwestycji wyklucza prowadzenie wobec tej inwestycji postępowania naprawczego. Dalej skarżąca podniosła, że organ odwoławczy błędnie uznał, że zawieszeniu postępowania stoi na przeszkodzie prowadzenie obu postępowań administracyjnych przez ten sam organ administracji publicznej. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne (vide wyrok WSA w Warszawie z 19 sierpnia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1499/21) Spółka wyjaśniła, że w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., innym organem może być ten sam organ administracji publicznej w sytuacji, gdy prowadzi lub jest właściwy do prowadzenia innego, odrębnego przedmiotowo postępowania administracyjnego lub innego postępowania, w którym podejmowane jest rozstrzygnięcie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie od organu kosztów postępowania. IV. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: V. Skarga jest uzasadniona. Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie było postanowienie MWINB uchylające postanowienie PINB i przekazujące sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Uchylonym postanowieniem zawieszono z kolei postępowanie naprawcze z art. 50-51 P.b., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., z uwagi na wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej. W tym miejscu, tytułem swego rodzaju wstępnego wyjaśnienia, należy wskazać, że organ zastosował art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. i uchylił zaskarżone postanowienie, przekazując równocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaznaczyć jednakowoż należy, że jeżeliby przyjąć słuszność merytorycznego stanowiska organu (co Sąd jednak odrzuca), winien on, rozpoznając zażalenie na postanowienie o zawieszeniu postępowania, orzec na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylając tylko zaskarżone postanowienie PINB. Przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję, umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Zgodnie zaś z art. 144 k.p.a., w sprawach nieuregulowanych w rozdziale dotyczącym zażaleń, mają do nich odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Oznacza to, że przepisy dotyczące odwołań, a więc także art. 138 k.p.a., do zażaleń mogą być stosowane wprost, z odpowiednimi modyfikacjami lub w ogóle. Na tej podstawie jest więc dopuszczalne orzeczenie przez organ II instancji jedynie o uchyleniu postanowienia organu I instancji. W szczególności ma to miejsce w sytuacji, w której organ odwoławczy uznaje, że nie było podstaw do zawieszenia postępowania. Podobne stanowisko zaprezentowano w wyroku NSA z 22 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 627/15 zgodnie z którym, jeżeli organ II instancji rozpoznając zażalenie na postanowienie organu I instancji o zawieszeniu postępowania z urzędu, stwierdzi, że nie zaistniała przesłanka zawieszenia postępowania o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jest uprawniony "jedynie" do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Uchylenie przez organ II instancyjny postanowienia organu I instancji o zawieszeniu postępowania oznacza bowiem, że nie zachodzi przesłanka uzasadniająca zawieszenie, tym samym organ I instancyjny winien prowadzić dalej postępowanie w sprawie. Jakkolwiek Sąd uznaje, że w sprawie, wbrew ocenie MWINB, występuje zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania, to jednak powyższe wskazanie o sposobie rozstrzygnięcia sprawy ma walor informacyjny (na przyszłość). W pewnego rodzaju sytuacjach rodzajowych, wystarczające jest bowiem jedynie uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji, bez rozstrzygania merytorycznego, a tym bardziej bez przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia. VI. Odnosząc się do meritum sprawy, Sąd nie podziela argumentacji MWINB i tym samym uznaje, że w sprawie występuje zagadnienie wstępne, uzasadniające zawieszenie postępowania (w tych okolicznościach faktycznych sprawy). Jest niewątpliwe, że inwestor utracił pozwolenie na budowę. Najpierw drugoinstancyjną decyzję Wojewody uchylił tutejszy Sąd, zaś NSA utrzymał w mocy to orzeczenie - zob. odpowiednio sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 2182/17 i II OSK 3550/18, następnie zaś Wojewoda [...], ponownie orzekając, decyzją z [...] lutego 2022 r. znak: [...] uchylił w całości decyzję Starosty P. z [...] stycznia 2017 r. nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej, składającej się z wieży kratowej o łącznej wysokości 37,4 m, anten radioliniowych i nadawczo-odbiorczych, urządzeń sterujących APM, ogrodzenia o wysokości 2,12 m na działce nr ew. [...] obr. P., Gmina R. i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Nadto, inwestor legitymuje się pozwoleniem na użytkownie, wydanym w drodze decyzji administracyjnej, względem którego wszczęto nadzwyczajną procedurę wznowienia postępowania, właśnie z uwagi na utratę decyzji budowlanej. W powyższej sytuacji Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne bez wątpienia nie ma definicji ustawowej. Powszechnie się jednak przyjmuje, że rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego postępowania, jeżeli orzeczenie, które zapadnie w tym drugim postępowaniu, będzie stanowiło podstawę do rozstrzygnięcia w zawieszonym postępowaniu administracyjnym (również jako przesłanka niejako "odblokowująca" to inne, zawieszone, postępowanie). Organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi zatem ustalić związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Pomijając szerokie wywody orzecznictwa i doktryny prawa na temat istoty związku pomiędzy sprawą rozstrzyganą, a sprawą, w której ma dopiero zostać rozstrzygnięte zagadnienie wstępne (w ocenie Sądu są one organowi odwoławczemu doskonale znane), skupić należy uwagę na konkretach, a więc przesłankach zawieszenia postępowania i związku przyczynowo skutkowego pomiędzy postępowaniem naprawczym, a postępowaniem wznowieniowym, którego przedmiotem jest decyzja o pozwoleniu na użytkowanie oraz ponownie otwartym postępowaniem budowlanym (w następstwie uchylenia decyzji budowlanych i obowiązków wynikających z art. 37 ust. 2 pkt 2 P.b. w znowelizowanym brzmieniu). Z opisanego powyżej stanu faktycznego wynika, że decyzja o pozwoleniu na budowę została ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego (sprawa wróciła na etap wniosku), co z kolei uzasadniało wznowienie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej. Co równie istotne, oba postępowania (budowlane i wznowieniowe), toczą się, jednakże nadal w obrocie prawnym pozostaje ostateczne pozwolenie na użytkowanie, blokujące jakiekolwiek działania nadzoru budowlanego względem inwestycji w jej pierwotnie zaprojektowanym kształcie i wykonaniu, ocenionym decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. W ocenie Sądu, uwzględniając doniosłość i istotę decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, w zasadzie jak wskazano blokującą jakiekolwiek postępowania z zakresu nadzoru budowlanego, jeżeli miałoby ono dotyczyć robót ocenionych właśnie tą decyzją, a nadto uwzględniając uchylenie przez Wojewodę decyzji o pozwoleniu na budowę i treść art. 37 ust. 2 pkt 2 P.b., należy wskazać, że niewątpliwie oba te postępowania mają istotny wpływ na prowadzenie postępowania naprawczego, co słusznie dostrzegł PINB i co również dostrzega MWINB, dokonując jednakże błędnej kwalifikacji tego stanu. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że w sprawie nie ma jakiejkolwiek mowy o istnieniu zagrożenia dla życia lub zdrowia poprzez funkcjonowanie stacji bazowej, które uzasadniałoby natychmiastowe podjęcie czynności zabezpieczających. Kontynuując, Sąd wyjaśnia, że jak słusznie wskazano w wyroku NSA z 19 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 541/18, istotnym elementem zagadnienia wstępnego jest istnienie ścisłej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, przy czym brak rozstrzygnięcia określonego zagadnienia musi uniemożliwiać zakończenie sprawy administracyjnej co do istoty, nie zaś jedynie determinować kierunek wydawanej przez organ administracji publicznej decyzji. Zdaniem Sądu powyższe ma zastosowanie w niniejszej sprawie. W związku z powyższym wskazać należy, że warunkiem prowadzenia postępowania legalizacyjnego z art. 50-51 P.b. jest ostateczne wyeliminowanie z obrotu prawnego pozwolenia na użytkowanie (pozwolenie na budowę zostało już wcześniej uchylone, a sprawa nadal trwa). Podkreślenia zatem wymaga, że stwierdzenie nieważności decyzji pozwolenia na budowę rodzi czasami bardzo daleko idące skutki dla strony. Takie stwierdzenie, które właśnie wiąże się z koniecznością wszczęcia postępowania naprawczego może w konsekwencji prowadzić nawet do rozbiórki całości lub części obiektu budowlanego wybudowanego w oparciu o pozwolenie na budowę. Dlatego właśnie na dalsze prowadzenie postępowania naprawczego ma wpływ prawomocne rozpatrzenie sprawy legalności pozwolenia na użytkowanie jak i trwającego pozwolenia na budowę, które po nowelizacji Prawa budowlanego obowiązującego od 19 września 2020 r. wymaga uzyskania pozwolenia na budowę także dla inwestycji już zakończonej (por. art. 37 ust. 2 pkt 2 P.b.). Należy więc zgodzić się z organem powiatowym, że zawieszenie postępowania naprawczego jest bardzo racjonalnym rozwiązaniem i nie jest niezgodne z prawem, zwłaszcza że nie ma jakichkolwiek informacji o zagrożeniach ze strony zrealizowanej inwestycji. Sąd podziela ocenę organu powiatowego, że wskazane okoliczności sprawy uzasadniały zawieszenie postępowania z uwagi na oczekiwanie na zakończenie postępowania wznowieniowego wszczętego względem sprawy zakończonej decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Przed PINB toczy się postępowanie w sprawie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną tego organu z [...] grudnia 2017 r. nr [...] w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na wyrok NSA z 9 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 424/17 zgodnie z tezą którego, "warunkiem prowadzenia postępowania legalizacyjnego z art. 50-51 P.b. w sprawie jest ostateczne wyeliminowanie z obrotu pozwolenia na budowę. Gdyby sąd administracyjny uchylił stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę postępowanie naprawcze nie mogłoby się toczyć. Podkreślenia wymaga, że stwierdzenie nieważności decyzji pozwolenia na budowę rodzi czasami bardzo daleko idące skutki dla strony. Takie stwierdzenie, które właśnie wiąże się z koniecznością wszczęcia postępowania naprawczego może w konsekwencji prowadzić nawet do rozbiórki całości lub części obiektu budowlanego wybudowanego w oparciu o pozwolenie na budowę. Dlatego właśnie na dalsze prowadzenie postępowania naprawczego ma wpływ prawomocne rozpatrzenie sprawy legalności pozwolenia na budowę. Należy zgodzić się z sądem wojewódzkim, że zawieszenie postępowania naprawczego przez organ nadzoru budowlanego jest bardzo racjonalnym rozwiązaniem i nie jest niezgodne z prawem." Warto więc podkreślić, że skoro organ nadzoru budowlanego nie może wykonać żadnej doniosłej czynności względem inwestycji chronionej decyzją o pozwoleniu na użytkownie, a jednocześnie cała inwestycja w tym momencie nie pociąga za sobą żadnego negatywnego wpływu na zdrowie lub życie ludzi, to trudno przyjąć, że postępowanie naprawcze rzeczywiście może się w tym momencie realnie toczyć. Sąd jednocześnie odrzuca, jako oczywiście sprzeczne z wykładnią celowościową art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., twierdzenie organu II instancji, że z uwagi na rozstrzyganie kwestii wznowienia postępowania w sprawie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przez ten sam organ tj. PINB w P., nie ma możliwości zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie (zagadnienie wstępne rozstrzyga ten sam organ a nie inny organ lub sąd). W kontekście powyższego Sąd stoi na stanowisku, że normę prawną nakazującą zawieszenie postępowania z uwagi na istniejące zagadnienie wstępne, należy wykładać celowościowo, tj. przez wzgląd na wpływ właśnie owego zagadnienia wstępnego na rozstrzygnięcie sprawy głównej, a nie przez literalne odczytywanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., i skupianie uwagi na organie, który owe zagadnienie rozstrzyga. Podkreślenia wymaga, że w obecnej rzeczywistości prawnej, wielokrotnymi, a czasami wręcz bezrefleksyjnymi zmianami prawa, niedostrzegającymi wzajemnego powiązania norm prawnych (z założenia mają one tworzyć zwarty system prawny), nie jest niczym nadzwyczajnym okoliczność, w której ten sam organ rozstrzyga zarówno daną sprawę jak również sprawę, w której klaruje się swoiste zagadnienie prejudycjalne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., mające właśnie znaczenie dla rozstrzyganej sprawy. Ta swoista "nadprodukcja" norm prawnych, tworząca wielość bytów i procedur, musi być skorygowana w ramach wykładni prawa. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami .administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329), uchylił zaskarżone postanowienie MWINB. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2. Na koszty te składa się wpis w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika profesjonalnego w kwocie 480 zł oraz uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.