VII SA/Wa 1368/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2017 r. sprawy ze skargi C. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie unieważnienia części praktycznej egzaminu państwowego na prawo jazdy oddala skargę

I. Stan sprawy 1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ("SKO"), decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] ("skarżący") od decyzji Marszałka Województwa [...] ("Marszałek") z dnia [...] listopada 2015 r., znak [...], w przedmiocie unieważnienia części praktycznej egzaminu na prawo jazdy kategorii A [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., "k.p.a."). 2. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. SKO stwierdziło, że Marszałek decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. unieważnił część praktyczną egzaminu na prawo jazdy kategorii A, przeprowadzonego w dniu [...] września 2015 r. w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w [...] przez egzaminatora [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że decyzja egzaminatora o negatywnej ocenie wykonywania zadania tzw. przejazdu szybkiego między pachołkami była bezpodstawna. Od powyższej decyzji odwołanie złożył [...]. SKO w zaskarżonej decyzji wskazało, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowiły przepisy rozporządzenia Ministra, Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 13 lipca 2012 r. w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez egzaminatorów oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych sprawach (Dz. U. z 2012 r. poz. 995, z późn. zm., "rozporządzenie z 2012 r."). Rozporządzenie to obowiązywało w dacie przeprowadzania egzaminu. Natomiast od dnia 25 lutego 2016 r. zagadnienie to reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez egzaminatorów oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych sprawach (Dz. U. z 2016 r. poz. 232, "rozporządzenie z 2016 r."). Rozporządzenia te stanowią akty wykonawcze do ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2015 r. poz. 155, z późn. zm.). Zgodnie z § 28 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia z 2012 r. osoba egzaminowana uzyskuje negatywny wynik części praktycznej egzaminu państwowego, jeżeli dwukrotnie nieprawidłowo wykonała to samo zadanie egzaminacyjne. W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny prawidłowości wykonania zadania polegającego na dwukrotnym przejeździe pomiędzy pięcioma pachołkami. Z dowodów zgromadzonych w niniejszej sprawie wynika, że egzaminowany podczas realizowania zadania po raz pierwszy w trakcie dwukrotnego przejazdu pomiędzy pięcioma pachołkami zachował podczas 1 przejazdu prędkość średnią nie mniejszą niż 30 km/h. Wykonywane zadanie egzaminacyjne polegało po pierwsze na upewnieniu się o możliwości jazdy poprzez wykluczenie prawdopodobieństwa spowodowania zagrożenia w ruchu drogowym, ocenie sytuacji wokół pojazdu i płynnym ruszeniu (łagodne puszczenie sprzęgła, zwiększenie obrotów silnika), po drugie – na wykonaniu dwukrotnego przejazdu pomiędzy pięcioma pachołkami. Aby prawidłowo wykonać to zadanie średnia prędkość 1 przejazdu nie może być mniejsza niż 30 km/h, przejazdy muszą odbywać się na 2 lub 3 biegu, kierujący nie może podpierać się nogami ani najeżdżać na linie wyznaczające zadania egzaminacyjne, nie może też potrącać pachołków. W związku z powyższym decyzja egzaminatora o negatywnej ocenie wykonywania po raz pierwszy zadania nie miała uzasadnienia w przepisach prawa. 3. Organ stwierdził, że prawodawca formułując treść zadania w zakresie odnoszącym się do średniej prędkości podczas przejazdu pomiędzy pięcioma pachołkami posłużył się zapisem cyfrowym, używając arabskiej cyfry "1". Tego rodzaju zapis może istotnie powodować pewne trudności interpretacyjne polegające na tym, czy cyfra "1" odnosi się do pierwszego przejazdu, czy też odnosi się ona do "jednego z przejazdów". W ocenie organu użycie przez prawodawcę arabskiej cyfry "1" przy formułowaniu treści zadania co do średniej prędkości podczas przejazdu pomiędzy pięcioma pachołkami odnosi się do "jednego z przejazdów". Brak jest bowiem przekonywujących argumentów, dlaczego akurat podczas pierwszego, a nie np. podczas drugiego przejazdu wykonujący zadanie miałby wykonywać je ze średnią prędkością nie mniejszą niż 30 km/h. Przeciwne rozumienie kłóciłoby się z racjonalnością prawodawcy. Takie rozumienie tego przepisu potwierdza stanowisko Ministra Infrastruktury i Rozwoju wyrażone w piśmie z dnia 16 października 2014 r. (znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy). Interpretację tę potwierdza również opis tego zadania, wynikający z obecnie obowiązującego rozporządzenia z 2016 r., gdzie wprost wskazano, że średnia prędkość jednego z przejazdów nie może być mniejsza niż 30 km/h. Zdaniem więc SKO, Marszałek prawidłowo orzekł o unieważnieniu części praktycznej egzaminu na prawo jazdy kat. A, uznając, że został on przeprowadzony w sposób niezgodny z przepisami ustawy, a ujawnione nieprawidłowości miały wpływ na jego wynik. Stan faktyczny sprawy, w ocenie organu, nie budził wątpliwości. 4. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. wniósł [...] zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77, 80 oraz 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez niedokonanie prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, podczas gdy prawidłowa ocena stanu faktycznego i prawnego sprawy powinna skutkować uchyleniem decyzji SKO i przekazaniem jej do ponownego rozpatrzenia, a także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 23 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia z 2012 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w trakcie dwukrotnego przejazdu pomiędzy pięcioma pachołkami wystarczającym było wykonanie jednego z dwóch przejazdów ze średnią prędkością nie mniejszą niż 30 km/h, w konsekwencji czego uznano, że zachodzą przesłanki do unieważnienia przedmiotowego egzaminu oraz naruszenie art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami poprzez zastosowanie i wydanie decyzji o unieważnieniu egzaminu państwowego, podczas gdy prawidłowa ocena stanu prawnego oraz materiału dowodowego przedmiotowej sprawy potwierdza zaistnienia przesłanek do zastosowania ww. przepisu. W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że organy w sposób błędny przedstawiły rozumienie wymogu zaliczenia egzaminu praktycznego uregulowanego w § 23 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia z 2012 r., tj., że w trakcie dwukrotnego przejazdu pomiędzy pięcioma pachołkami wystarczającym jest wykonanie jednego z dwóch przejazdów ze średnią prędkością nie mniejszą niż 30 km/h. W ocenie skarżącego do takiego wniosku organy doszły powołując się na literalną wykładnię ww. przepisu. Jego zdaniem jednak w ninieszej sprawie należy posłużyć się wykładnią celowościową. Organ drugiej instancji w ogóle pominął wyjaśnienie tej kwestii, przyznając pierwszeństwo wykładni literalnej, co więcej nie dokonał wyjaśnień w zakresie rozumienia tego przepisu w zupełnie innym kierunku, jak wskazywał na to skarżący. Zdaniem skarżącego manewr slalomu szybkiego składa się z dwóch przejazdów, dlatego też sposób ich wykonania i kryteria oceny muszą być jednakowe dla każdego z nich. Brak jest racjonalnych przesłanek, aby do każdego z tych przejazdów stosować odmienne kryteria oceny, a zwłaszcza kryterium prędkości, które ma kluczowe znaczenie w tym zadaniu. Ponadto, obowiązek wykonania dwukrotnego przejazdu z wymaganą minimalną prędkością wynoszącą 30 km/h wynika z potrzeby rzetelnego sprawdzenia umiejętności kierującego motocyklem i wykluczenia przypadkowości prawidłowego wykonania tego zadania. Skarżący zakwestionował także powoływanie się przez organy na stanowisko Ministra Infrastruktury i Rozwoju, wynikające z pisma z dnia 16 października 2014 r., twierdząc, że pismo to nie jest aktem prawnym, czy też nie zawiera wiążącej wykładni przedmiotowego przepisu i w żadnym przypadku nie może stanowić podstawy do wydania decyzji. 5. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko, wyrażone w zaskarżonej decyzji. II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. 7. Zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2015 r. w przedmiocie unieważnienia części praktycznej egzaminu na prawo jazdy kategorii A. Sąd ocenił zaskarżoną decyzję w świetle powołanych wyżej kryteriów i uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. 8. Zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2015 r. poz. 155, z późn. zm.) marszałek województwa, w drodze decyzji administracyjnej, unieważnia egzamin państwowy, jeżeli był przeprowadzony w sposób niezgodny z przepisami ustawy, a ujawnione nieprawidłowości miały wpływ na jego wynik. Marszałek województwa unieważnia egzamin państwowy na wniosek dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego. Niezgodność z przepisami ustawy, jak wskazuje się w orzecznictwie, nie dotyczy jedynie niezgodności z ustawą o kierujących pojazdami, ale przede wszystkim z aktami wykonawczymi do niej, tj. np. rozporządzeniem z 2012 r., bo ten akt prawny, wydany na podstawie art. 66 ustawy o kierujących pojazdami, określa warunki i tryb przeprowadzania części praktycznej egzaminu państwowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 37/16, LEX nr 2 015 451, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 621/16, LEX nr 2 277236). W związku z powyższym o przeprowadzeniu egzaminu w sposób "niezgodny z przepisami ustawy" można mówić wtedy, gdy w trakcie jego przeprowadzenia naruszone zostały przepisy ustawy o kierujących pojazdami i rozporządzenia z 2012 r. Na podstawie § 28 ust. 1 pkt 2 lit. a osoba egzaminowana uzyskuje negatywny wynik części praktycznej egzaminu państwowego, jeżeli dwukrotnie nieprawidłowo wykonała to samo zadanie egzaminacyjne. W niniejszej sprawie, zadanie egzaminacyjne, które stało się podstawą do unieważnienia egzaminu państwowego, polega na wykonaniu dwukrotnego przejazdu pomiędzy pięcioma pachołkami. Prawidłowe wykonanie zadania polega na tym, aby średnia prędkość 1 przejazdu nie była mniejsza niż 30 km/h, przejazdy muszą odbywać się na 2 lub 3 biegu, kierujący nie może podpierać się nogami, najeżdżać na linie wyznaczające zadania egzaminacyjne, ani potrącać pachołków. W ocenie organu tak sformułowane zadanie oznacza, że jeden z przejazdów ma zostać wykonany z prędkością nie mniejszą niż 30 km/h. Nie ma bowiem podstaw by podczas pierwszego, a nie podczas drugiego przejazdu, wykonujący zadanie miał wykonywać je z średnią prędkością nie mniejszą niż 30 km/h. Inne rozumienie sposobu wykonania ww. zadania byłoby sprzeczne z literalną wykładnią wskazanego przepisu. 9. Sąd podzielił powyższe ustalenia, poczynione przez organ. Z opisu sposobu wykonania ww. zadania, zawartego w rozporządzeniu z 2012 r. wynika, że dla jego poprawności wystarczające jest wykonanie jednego z przejazdów z prędkością nie mniejszą niż 30 km/h. Użycie przez ustawodawcę sformułowania "prędkość 1 przejazdu (...)", nie może, jak chce tego skarżący, wskazywać na konieczność dwukrotnego wykonania przejazdu z minimalną prędkością 30 km/h. Gdyby było to intencją ustawodawcy, zgodnie z zasadą clara non sunt interpretanda, sformułowanie w sposób oczywisty odnosiłoby się do obu przejazdów, i brzmiałoby np. "średnia prędkość obu przejazdów (...)" lub "średnia prędkość każdego z przejazdów", czy wreszcie, "średnia prędkość 2 przejazdów" (por. § 8 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", Dz. U. z 2016 r. poz. 283). W związku z powyższym organy słusznie uznały, że egzamin został przeprowadzony w sposób niezgodny z przepisami ustawy, a ujawnione nieprawidłowości miały wpływ na jego wynik, a więc że został spełniony warunek z art. 72 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami. Wskutek nieprawidłowej interpretacji sposobu wykonania jednego z zadań egzaminacyjnych, egzamin zakończył się oceną negatywną, podczas gdy z akt administracyjnych sprawy wynika, że jeden z ocenianych przejazdów wykonany był prawidłowo, tj. ze średnią prędkością nie mniejszą niż 30 km/h. 10. Należy ponadto wskazać, że zdaniem Sądu, wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami, cel egzaminu państwowego, tj. sprawdzenie umiejętności w zakresie zgodnego z przepisami, bezpiecznego, energooszczędnego, sprawnego i nieutrudniającego innym uczestnikom ruchu poruszania się w ruchu drogowym, odpowiednio do uprawnienia, o które ubiega się osoba zdająca egzamin, na który powołuje się skarżący, nie pozwala na zaostrzenie kryteriów oceny wykonywanych przez osoby egzaminowane zadań. Rolą egzaminatora jest przeprowadzenie egzaminu zgodnie z ustawą o kierujących pojazdami oraz wydanymi do niej aktami wykonawczymi, ale bez stosowania wykładni rozszerzającej ww. przepisy, zwłaszcza gdy literalne ich brzmienie nie zostawia wątpliwości co do ich rozumienia. 11. Mając powyższe na względzie, Sąd – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji.