VII SA/Wa 1354/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant spec. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwałę w części dotyczącej § 1 ust. 2, 3, 4 i 5

Uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 2015r. Rady Miejskiej w M. na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015r. poz. 1515) oraz art. 7 ust. 2 i art. 7a ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015r. poz. 460 ze zm.) po zasięgnięciu opinii Zarządu Powiatu M., zaliczono do kategorii dróg gminnych, drogi znajdującej się na terenie Gminy M., oznaczone geodezyjnie jako działki: 1) działka nr ew. [...] , obręb [...], droga [...] – [...]; 2) działka nr ew. [...] , obręb [...], droga [...] – [...]; 3) działka nr ew. [...] , obręb [...], droga [...] – [...]; 4) działka nr ew. [...], [...],[...] obręb [...]., droga [...].[...]. – [...].; 5) działka nr ew. [...], obręb Ł. i działka nr ew. [...], obręb L., Ł. – J.; będące w posiadaniu Gminy M. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Wojewoda [...] wskazując, że z informacji udzielonej przez Burmistrza M., wynika, że jedynie do działki nr ew. [...] obręb R., stanowiącej drogę R. – R. K., Gmina M. posiada tytuł własności, natomiast działki drogowe: o nr ew. [...] obręb G. (droga R. – G.), działka o nr ew. [...] obręb K. (droga K. – N. K.), działka o nr ew. [...] obręb Ł. i o nr ew. [...] obręb L. (droga Ł. – J.) oraz działka o nr ew. [...] i [...] obręb K. (stanowiące część drogi N. K. – P.) znajdują się we władaniu Gminy, która jest na etapie przygotowania stosownych wniosków do Sądu o regulację stanów prawnych ww. działek drogowych w drodze zasiedzenia. Organ nadzoru podkreślił, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych do dróg gminnych można zaliczyć drogę, która spełnia prawne warunki uznania za drogę publiczną, w tym stanowi własność gminy (art. 2a ust. 2 cyt. ustawy). Oznacza to, że konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych, jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Z okoliczności sprawy wynika, że Gmina M. nie dysponuje prawem własności następujących nieruchomości: o nr ew. [...] obręb G., działka o nr ew. [...] obręb K., o nr ew. [...] obręb Ł., o nr ew. [...] obręb L. oraz o nr ew. [...] i [...] obręb K. Gmina M. legitymuje się tytułem własności do działki o nr ew. [...] obręb K., która stanowi część drogi N. K. – P., ale w stosunku do pozostałych działek o nr ew. [...] i [...], Gmina występuje jedynie w charakterze władającego. Organ nadzoru jest zatem zobligowany do wystąpienia o stwierdzenie nieważności uchwały w części § 1 ust. 2, 3, 4 i 5, które odpowiednio nadają kategorię dróg gminnych drogom: N. K. – P., R. – G., K. – N. i Ł. – J.. Ze względu na fakt, że droga jest w rozumieniu art. 3 pkt 3 a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. 2016r. poz. 290) obiektem liniowym ("należy przez to rozumieć obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość w szczególności droga wraz ze zjazdami"), brak jest, w orzeczeniu Wojewody [...] możliwości pozostawienia kategorii drogi publicznej dla poszczególnych jej odcinków, co prowadziłoby do ingerencji w merytoryczną część uchwały, uniezależniając stan prawny od woli Rady Miejskiej w M. wyrażonej w kwestionowanej uchwale. Zatem, biorąc pod uwagę, że Gmina M. jest właścicielem działki o nr ew. [...] z obrębu K., stanowiącej jedynie odcinek drogi N. K. – P., istnieje konieczność stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały także w zakresie, w jakim zalicza ona drogę N. K. – P. do kategorii dróg publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Przedmiotem skargi jest uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] grudnia 2015r. w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych w części dotyczącej § 1 ust. 2, 3, 4 i 5. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 7 ust. 2 i art. 7a ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, zgodnie z którym zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Z art. 2a dodanego do tej ustawy z dniem 1 stycznia 1999r. wynika m. in., że drogi gminne stanowią własność właściwego samorządu gminy. Oznacza to, że zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych jest możliwe tylko w odniesieniu do dróg stanowiących własność samorządu gminnego, a warunkiem podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Zatem do dróg gminnych można zaliczyć drogę, która spełnia przede wszystkim prawne warunki uznania za drogę gminną. Zgodnie z art., 1 ustawy o drogach publicznych, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie o drogach publicznych lub innych przepisach szczególnych. Już to wskazuje, że droga publiczna nie może być własnością osób fizycznych i niepublicznych osób prawnych , gdyż zgodnie z art.. 140 kc , w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Z art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że droga gminna jest jedną z dróg publicznych, natomiast art. 2a ust. 2 cyt. ustawy jednoznacznie stanowi, że drogi gminne stanowią własność gminy. Zatem droga, która nie jest własnością gminy nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być też zaliczona do dróg gminnych (por. np. wyrok powołany w skardze oraz wyroki NSA z 28 maja 2009r., I OSK 148/09; wyrok NSA z dnia 17 lipca 2014r., I OSK 708/14; wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2014r., I OSK 1908/14, publ. CBOSA http:orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zatem nie można zaliczyć drogi do kategorii dróg publicznych, jeżeli chociaż część tej drogi posiada innych właścicieli, to uchwała o zaliczeniu konkretnej drogi jako drogi publicznej ((gminnej) powinna być poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności tej drogi przez podmiot publicznoprawny. Oznacza to, że tylko decyzja wydana w trybie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, mogła przesądzać własność i charakter nieruchomości zajętej pod drogę, niestanowiącej własności gminy, oraz skutkować nabyciem przez gminę jej własności z mocy prawa, przy zaistnieniu wymienionych tamże przesłanek. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, mogła przesądzać własność i charakter nieruchomości zajętej pod drogę, niestanowiącej własność gminy , oraz skutkować nabyciem przez gminę jej własność z mocy prawa, przy zaistnieniu wymienionych tamże przesłanek. Takich decyzji dotyczących spornych w sprawie działek nie wydano. Należy zwrócić uwagę, że ust. 3 powołanego przepisu stanowi, że podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody, przy czym mowa jest o nieruchomościach pozostających w dniu [...] grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, co oznacza, że po tej dacie drogi nie mogą być skutecznie lokalizowane na gruntach prywatnych. Z kolei lokalizacja taka przed tą datą jest skuteczna tylko wówczas, gdy znajdzie wyraz we wspomnianej decyzji. Decyzja wydana na podstawie art. 73 ust. 3 cyt. ustawy ma wprawdzie charakter deklaratoryjny, jednakże dopóki nie zostanie wydana, ani Skarb Państwa, ani jednostka samorządu terytorialnego , nie mogą samodzielnie przesądzić kwestii własnościowych. W sytuacji, gdy Gmina M. legitymuje się tytułem własności jedynie do działki nr ew. [...] obręb K., która stanowi część drogi N. K. – P., a w stosunku do pozostałych działek tj. działek o nr ew. [...] i [...], Gmina występuje jedynie w charakterze władającego, natomiast nie legitymowała się i nie legitymuje własnością działek o nr ew. [...] obręb G., o nr ew. [...] obręb K., o nr ew. [...] obręb Ł., o nr ew. [...] obręb L. oraz o nr ew. [...] i [...] obręb K., brak było podstaw do zaliczenia tych dróg do kategorii dróg gminnych na podstawie zaskarżonej uchwały. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718) uwzględnił skargę na uchwałę w części § 1 ust. 2, 3, 4 i 5 i w tej części stwierdził jej nieważność.