VII SA/Wa 1343/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Towarzystwa [...] z [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym oddala skargę

I. Stan sprawy 1. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568, z późn. zm.) oraz art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku [...] z siedzibą w [...] ("skarżący") o dopuszczenie do udziału w postępowaniu dotyczącym wpisania do rejestru zabytków nieruchomych budynku domu handlowego [...], położonego w [...] przy ul. [...] – odmówił skarżącemu dopuszczenia do udziału w tym postępowaniu. 2. W uzasadnieniu postanowienia Minister wskazał, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o wszczęcie postępowania w sprawie wpisania do rejestru zabytków budynku domu handlowego [...], położonego w [...] przy ul. [...] oraz o dopuszczenie ww. organizacji do udziału w powyższym postępowaniu, wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wpisania do rejestru zabytków budynku domu handlowego [...] oraz odmówił dopuszczenia organizacji do udziału w toczącym się postępowaniu. Powyższe postanowienie nie zostało zaskarżone. Po przeprowadzeniu postępowania [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał decyzję z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], o niewpisaniu do rejestru zabytków nieruchomych budynku domu handlowego [...], położonego w [...] przy ul. [...]. Pismem z dnia 30 lipca 2015 r. skarżący, wraz z odwołaniem od ww. decyzji złożył kolejny wniosek o dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu. 3. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister podniósł, że na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. organizacja społeczna może, w sprawie dotyczącej innej osoby, występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, i gdy przemawia za tym interes społeczny. Żądanie to może być wniesione w toku postępowania prowadzonego w trybie zwykłym przed organem pierwszej lub drugiej instancji oraz w postępowaniu prowadzonym w jednym z trybów nadzwyczajnych. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. warunkiem skuteczności złożonego wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu jest pozostawanie tego postępowania w toku. W omawianej sprawie [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków zakończył postępowanie pierwszoinstancyjne, wydając w dniu [...] lipca 2015 r. decyzję, której doręczenie stronom nastąpiło w dniach 22 i 24 lipca 2015 r. Minister, natomiast, nie prowadził postępowania w drugiej instancji, ponieważ żaden z uprawnionych podmiotów nie wniósł odwołania, a odwołanie skarżącego zostało uznane przez Ministra, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., za niedopuszczalne. W związku z powyższym nie było prowadzone postępowanie przed organem drugiej instancji, a więc zgodnie z art. 31 § 2 k.p.a. należało odmówić dopuszczenia ww. organizacji do udziału w postępowaniu. 4. Skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2016 r. wniosło [...] z siedzibą w [...], wnosząc o jego uchylenie. 5. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko, wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. 7. Zaskarżonym postanowieniem Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego odmówił dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu dotyczącym wpisania do rejestru zabytków nieruchomych budynku domu handlowego [...], położonego w [...] przy ul. [...]. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd podzielił stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. 8. Z akt sprawy wynika, że w wyniku wniosku złożonego przez skarżącego [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wpisania do rejestru zabytków budynku domu handlowego [...] oraz odmówił dopuszczenia organizacji do udziału w sprawie. Ponieważ postanowienie to nie zostało zaskarżone, organ wydał decyzję z dnia [...] lipca 2015 r. o niewpisaniu do rejestru zabytków ww. nieruchomości. Podstawę podjęcia zaskarżonego postanowienia Ministra stanowił przepis art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (art. 31 § 2 k.p.a.). Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, w razie złożenia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu po zakończeniu postępowania pierwszoinstancyjnego, organ pierwszej instancji powinien najpierw ustalić, czy zostało wywołane postępowanie przed organem drugiej instancji. W takim wypadku, organ będzie miał obowiązek dokonać merytorycznego badania wniosku. W przypadku ustalenia, że postępowanie administracyjne nie toczy się, zachodzą podstawy do odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie wskutek wygaśnięcia uprawnienia określonego w art. 31 § 1 pkt 2 i § 3 k.p.a. Dopiero po rozpatrzeniu wniosku organizacji społecznej o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, organ winien przekazać odwołanie organowi drugiej instancji w celu jego zbadania pod kątem dopuszczalności wniesienia odwołania i zachowania terminu do jego wniesienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 525/11, LEX nr 1 216 745). Wskazać przy tym należy, że uprawnienie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. istnieje tylko wtedy, gdy jednocześnie spełnione są wszystkie trzy warunki określone w tym przepisie. Sam zwrot tam zawarty, jak i w § 2 tego przepisu, świadczy o tym, że można mówić o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu, jeżeli postępowanie jest w toku (przed pierwszą lub drugą instancją). Instytucja dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu (w trakcie toczącego się postępowania) nie funkcjonuje bowiem samodzielnie, abstrakcyjnie w oderwaniu od konkretnej sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1076/04, LEX nr 165 912, por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2007 r., sygn. akt II GSK 20/07, LEX nr 338 613). W niniejszej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych, wniosek skarżącego o dopuszczenie do udziału w postępowaniu został złożony w dniu 30 lipca 2015 r., natomiast decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o niewpisaniu do rejestru zabytków nieruchomych budynku domu handlowego [...], położonego w [...] przy ul. [...] została wydana w dniu [...] lipca 2015 r. Wynika z tego, że wniosek o dopuszczenie został złożony po zakończeniu przez organ postępowania pierwszoinstancyjnego, ponieważ chwilą wydania decyzji jest data jej sporządzenia, czyli w przypadku decyzji pisemnej dzień podpisania decyzji, a nie data doręczenia jej stronie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 216/10, LEX nr 672 894). Wobec przytoczonych przez organ w uzasadnieniu postanowienia argumentów oraz ww. stanowiska sądów administracyjnych, Sąd uznał rozważania Ministra za prawidłowe. Organ, w wyniku przeprowadzonego postępowania, słusznie odmówił skarżącemu dopuszczenia do udziału w postępowaniu. W związku z tym, że postępowanie pierwszoinstacyjne zakończyło się w dniu [...] lipca 2015 r., a więc w dniu wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, organ ten nie mógł wydać postanowienia o dopuszczeniu do udziału skarżącego, skoro wniosek został złożony już po jego zakończeniu. Jeżeli więc postępowanie odwoławcze nie zostało wszczęte, to zachodziły podstawy do odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, gdyż uprawnienie określone w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. wygasa z uwagi na brak toczącego się postępowania. 9. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi, należało stwierdzić, że były one niezasadne. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób poprawny, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy – prawidłowo zinterpretowane. 10. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.