VII SA/Wa 1216/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Janeczko, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), Protokolant: specjalista Monika Gąsińska - Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2023 r. sprawy ze skargi A. M. i M. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 marca 2023 r. znak: DOA.7110.275.2022.ACK w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z 17 marca 2023 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania M.M i A.M. od decyzji Wojewody Pomorskiego z 27 lipca 2022 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie GINB wskazywał, że decyzją z 27 lipca 2022 r., Wojewoda Pomorski odmówił stwierdzenia, na wniosek M.M, nieważności decyzji Starosty [...] z 10 lutego 2022 r. zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającej J.B i T.B pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych, jednorodzinnych oraz czterech bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe, na terenie dz. nr [...] w [...], obręb [...], gm. [...]. Od decyzji Wojewody Pomorskiego odwołanie wnieśli M.M i A.M. Po rozpatrzeniu odwołania oraz przeanalizowaniu akt sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zaistniała przeszkoda prawna do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, uzasadniając uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania przed organem I instancji. GINB wskazał, że jak wynika z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przywołując następnie treść art. 28 k.p.a. wskazywał, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, interes prawny, o jakim mowa w art. 28 k.p.a. ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. — Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm.), który ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 28 ust 2 Prawa budowlanego, należy rozumieć, stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Przepis art. 3 ust. 20 Prawa budowlanego w brzmieniu zacytowanym powyżej został wprowadzony do systemu prawa na podstawie art. 1 pkt 1 ustawy z 13 lutego 2020 r., o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471). Z uzasadnienia projektu powyższej ustawy zmieniającej (Sejm RP IX Kadencji, Nr druku 121) wynika, że wolą ustawodawcy było doprecyzowanie definicji obszaru oddziaływania obiektu, aby dostosowana była do materii regulowanej przez Prawo budowlane. Inne formy ograniczenia zagospodarowania terenu niż zabudowa (np. hałas, spaliny) wykraczają poza zakres przedmiotowy Prawa budowlanego. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy GINB podkreślił, że M.M i A.M nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Starosty [...]z [...]lutego 2022 r. Skarżący swój interes prawny do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]z [...]lutego 2022 r. wywodzą z tytułu prawa własności działki nr ewid. [...], położonej przy ul. [...]w [...] (Księga Wieczysta Nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy w [...], IV Wydział Ksiąg Wieczystych) oraz z prawa współwłasności działki drogowej nr ewid. [...]w [...] (Księga Wieczysta Nr [...] prowadzona przez Sąd Rejonowy w [...], IV Wydział Ksiąg Wieczystych). Przedmiotem spornej inwestycji objętej decyzją Starosty [...]z [...]lutego 2022 r. jest budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz czterech zbiorników szczelnych na ścieki na działce nr ewid. [...]w [...]. Analiza projektu zagospodarowania terenu wykazała, że działka nr ewid. [...] (należąca do skarżących) graniczy bezpośrednio z działką inwestycyjną nr ewid. [...] (na projekcie zagospodarowania działki na działce nr ewid. [...]naniesiono budynek mieszkalny jednorodzinny "w budowie"). Z kolei działka nr ewid. [...] (stanowiąca współwłasność właścicieli kilku działek budowlanych) stanowi działkę drogową, która pełni funkcje dojazdu m.in. do działki nr ewid. [...]. Projektowany budynek mieszkalny jednorodzinny oznaczony symbolem B1 o wysokości 8,17 m w kalenicy (zob. proj. bud. Projekt architektoniczno-budowlany, budynek mieszkalny jednorodzinny B1, Przekrój A-A, rys. nr A-4, str. 15) został usytuowany w odległości 8,40 m od granicy działki nr ewid. [...]oraz w odległości ok. 33 m od granicy działki nr ewid. [...], zaś projektowany budynek mieszkalny jednorodzinny oznaczony symbolem B2 o wysokości 8,17 m w kalenicy (zob. proj. bud. Projekt architektoniczno-budowlany, budynek mieszkalny jednorodzinny B2, Przekrój A-A, rys. nr A-4, str. 15) został zaplanowany w odległości 8,37 m od granicy działki nr ewid. [...]oraz w odległości 6,0 m od granicy działki nr ewid. [...] (zob. proj. bud, Projekt zagospodarowania terenu, str. 22). Ponadto, w ramach ww. inwestycji zaplanowano 4 zbiorniki szczelne na ścieki o pojemności 8 m3 w odległości ok. 24 m od granicy działki budowlanej nr ewid. [...]oraz w odległości 2,25 m (najbliżej usytuowany zbiornik na nieczystości) od granicy działki drogowej nr ewid. [...]. Projektowane utwardzenia pod śmietnik zaplanowano w odległości ok. 26 m od granicy działki budowlanej nr ewid. [...]oraz w odległości ok. 5,0 m (najbliżej usytuowane utwardzenie pod śmietnik) od granicy działki drogowej nr ewid. [...]. Mając na uwadze opisane wyżej usytuowanie projektowanych elementów spornej inwestycji jak również charakter przeznaczenia działki nr ewid. [...], GINB stwierdził, że działki nr ewid. [...]oraz nr ewid. [...] (należące do M.M i A.M.) nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji objętej ww. decyzją Starosty [...]z [...]lutego 2022 r. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa w zakresie możliwości zabudowy działek należących do skarżących. Innymi słowy, skarżący mogą bez przeszkód zabudować działkę nr ewid. [...]będącą ich własnością, zaś sąsiedztwo spornej inwestycji w najmniejszym nawet stopniu nie wpływa na zakres - wyznaczony przepisami prawa - dopuszczalnej zabudowy. W szczególności organ podkreślił, że działka nr ewid. [...]należąca do skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia, wyznaczonym zwłaszcza w oparciu o przepisy § 12 (dotyczący sytuowania budynków), § 13 (dotyczący przesłanianie budynków), § 60 (dotyczący nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 23 (dotyczący sytuowania miejsc do gromadzenia odpadów stałych) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, ze zm.). Poza tym, z dokumentacji projektowej spornej inwestycji nie wynika, by realizacja zaplanowanego przedsięwzięcia pozbawiła nieruchomości skarżących dostępu do mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja), nie wpływa też na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i nast. ww. rozporządzenia) oraz na warunki sanitarne. Ponadto, sporne przedsięwzięcie inwestycyjne nie niesie za sobą ponadnormatywnych uciążliwości związanych z emisją zanieczyszczeń. Okoliczności faktyczne i prawne przedmiotowej sprawy wskazują jednoznacznie, iż działki stanowiące własność skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania zaprojektowanej inwestycji. Organ odwoławczy nie zgodził się zatem ze stanowiskiem organu wojewódzkiego, który uznał, że działki należące do skarżących znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, argumentując to tym, iż sporne budynki mieszkalne jednorodzinne zostały "zaprojektowane bez uwzględnienia odprowadzenia wód opadowych. Biorąc zaś pod uwagę podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące zalewania dz. [...]oraz przedstawione ukształtowanie terenu na znajdującej się w aktach sprawy mapie sytuacyjno-wysokościowej (...) niezbędnym elementem w toku postępowania staje się zweryfikowanie sposobu zagospodarowania wód opadowych oraz ewentualnego wpływu na sąsiednią nieruchomość". GINB wskazał, że jak wynika z projektu budowlanego "zaprojektowano zagospodarowanie terenu zakładając minimalną ingerencję w jego ukształtowanie, ograniczono do minimum zakres robót ziemnych" (zob. proj. bud. Projekt zagospodarowania terenu, str. 16). W projekcie budowlanym znajduje się szczegółowa analiza profili: terenu istniejącego oraz terenu z uwzględnieniem projektowych zmian, z której wynika, że w ramach spornej inwestycji przewidziano nieznaczną ingerencję w ukształtowanie terenu poprzez podniesienie poziomu terenu przy projektowanych budynkach (zob. proj. bud. Projekt zagospodarowania terenu - profile terenu, str. 24). Ponadto, analiza projektu zagospodarowania terenu wykazała, że rzędne terenu na działce inwestycyjnej, w tym wokół projektowanych budynków mieszkalnych są zbliżone do rzędnych terenu na działce nr ewid. [...]należącej do skarżących. Rzędne terenu na działce nr ewid. [...]wahają się od 152.6 (przy granicy z działką nr ewid [...]) poprzez 152.4-151.8 (przy budynku oznaczonym na projekcie "w budowie") do 156.6 w kierunku działki nr ewid. [...]. Z kolei rzędne terenu na działce inwestycyjnej nr ewid. [...]wahają się od 152.9 do 150.6 w pasie gruntu wzdłuż granicy z działką nr ewid. [...] (są zatem bardzo zbliżone a nawet na pewnych odcinkach niższe od tych na działce nr ewid. [...]); od 152.25 do 152.4 przy budynku B2 oraz od 151.05 do 151.30 przy budynku B1 (zob. proj. bud. Projekt zagospodarowania terenu, str. 22-23). Wbrew twierdzeniu organu wojewódzkiego projekt budowlany uwzględnia kwestie odprowadzania wód opadowych. Z projektu budowlanego wynika bowiem, że "Odprowadzanie wód opadowych z terenów utwardzonych oraz dachów projektowanych budynków powierzchniowe na teren nieutwardzony działki. Należy zabezpieczyć odpływ wód opadowych w sposób chroniący teren nieruchomości sąsiednich przed erozją wodną. Zaprojektowano ogrodzenie na granicy działki chroniące teren sąsiednich działek przed zalewaniem wodami opadowymi. Wysokość maksymalna ogrodzenia wraz z cokołem 2,0 m (ogrodzenie na cokole ze słupkami i przęsłami stalowymi systemowymi lub z siatki powlekanej na słupkach stalowych powlekanych osadzonych w cokole betonowym - będące poza zakresem opracowania, nie podlegające zatwierdzeniu pozwoleniem na budowę). Zaprojektowano zieleń izolacyjną w postaci dodatkowych nasadzeń drzew iglastych od strony północno- wschodniej i krzewów wzdłuż ogrodzenia działki (...)" (zob. projekt bud., Projekt zagospodarowania terenu, str. 16). GINB zauważył, że podniesiona przez skarżących argumentacja nie przemawia za stwierdzeniem, że w związku z realizacją spornej inwestycji należące do nich działki będą zalewane. Skarżący nie przedstawili bowiem żadnych dowodów wskazujących, że ich działki są zalewane przez wody opadowe spływające z terenu działki inwestycyjnej. Organ wyjaśnił również, że argumentacja skarżących dotycząca uciążliwości związanych z realizacją spornej inwestycji (spływ wód opadowych), nie może być podstawą do uznania, iż należąca do nich działka znajduje się w obszarze oddziaływania sporej inwestycji. Są to bowiem okoliczności faktyczne mogące jedynie powodować zmniejszenie komfortu korzystania z nieruchomości, nie powodują zaś ograniczeń w jej zabudowie. W szczególności, że jak wynika z projektu zagospodarowania terenu na działce skarżących wznoszony jest budynek mieszkalny. Skarżący, w związku z ewentualnym zalewaniem ich działki mogą skorzystać ze środków prawnych przysługujących im z mocy przepisów prawa cywilnego, które zapewniają ochronę przed różnego rodzaju immisjami (art. 222 § 2 k.c. w zw. z art. 144 k.c.). Okoliczność, iż na danej nieruchomości odczuwalne będą skutki funkcjonowania inwestycji, nie oznacza jeszcze, że nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Ogólnie rozumiane "uciążliwości i ograniczenia" nie stanowią podstawy do uznania, że mamy do czynienia z wystąpieniem ograniczenia w możliwości zagospodarowania działki położonej w otoczeniu inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. GINB zaznaczył przy tym, że ze znajdującej się w projekcie budowlanym opinii geotechnicznej wynika, iż "chłonność powierzchniowych warstw gruntu występującego na terenie działki jest wystarczająca dla powierzchniowego odprowadzania wód opadowych z powierzchni utwardzonych oraz dachu" (zob. projekt bud., Opinia geotechniczna, str. 57). W świetle powyższego GINB stwierdził, że skarżący nie wykazali, zaś organ odwoławczy nie dopatrzył się, interesu prawnego skarżących w kwestionowaniu decyzji Starosty [...]z [...]lutego 2022 r. Brak podmiotowy tego postępowania – zdaniem GINB – uzasadniał, zgodnie z brzmieniem art. 105 § 1 k.p.a., umorzenie postępowania organu pierwszej instancji. Ze skargą na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wystąpili A.M i M.M., reprezentowani przez adwokata. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie następujących przepisów: art. 28 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy; art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 20 tej ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżącym nie przysługują prawa strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę, bowiem sporna inwestycja nie narusza prawa własności i nie powoduje ograniczeń w zakresie dysponowania nieruchomością należącą do skarżących; art. 234 ustawy z dnia 14 grudnia 2022 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r. poz. 2233) poprzez jego niezastosowanie pomimo, że przedmiotowy przepis stanowi podstawę prawną do uznania skarżących jako strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w związku z zakłóceniem miejscowych stosunków wodnych realizowanej, spornej inwestycji; art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy i niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do nierozpoznania zarzutów przedstawionych przez skarżących a uzasadniających uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa, tj. • naruszenie przepisu art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. uchwałą nr [...]z dnia [...]marca 2008 r. zatwierdzającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi [...]w gminie [...] (Dz. Urz. Woj. [...]z dnia [...]lipca 2008 r. Nr 81, poz. [...]) poprzez zatwierdzenie projektu oraz udzielenie pozwolenia na budowę w sytuacji sprzeczności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności w zakresie, pozostawienia odpowiedniej ilość powierzchni nieruchomości jako biologicznie czynnej, ilości budynków posadowionych na nieruchomości, minimalnej powierzchni działek, intensywności zabudowy, ilości zjazdów z nieruchomości; • naruszenia przepisu § 28 ust. 1 i 2 oraz § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez zatwierdzenie projektu i wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy (cyt.) "projekt zagospodarowania"; • naruszenie art. 234 ustawy Prawo wodne poprzez zatwierdzenie projektu i wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy projekt zagospodarowania terenu nie zwiera wzmianki o odprowadzaniu wód deszczowych a całościowa analiza dokumentacji wskazuje, że wszelkie wody opadowe skierowane zostaną na działki sąsiednie. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Pomorskiego wraz z zasądzeniem na rzecz skarżących solidarnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz kosztów uiszczonej opłaty skarbowej. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie A. M. złożył dodatkowe pisemne stanowisko, rozszerzając zarzuty skargi. Wskazywał w szczególności, że GINB pominął w sprawie art. 76 § 1 i 2 k.p.a., jak również nie zastosował się do wymogów ustalonych art. 79a § 1 i art. 81a k.p.a. Wbrew art. 139 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wydał decyzję na niekorzyść stron odwołujących się. Zdaniem skarżących, zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, prawem wodnym i ochroną środowiska, jak i możliwość jej obrony stanowi wystarczającą przesłankę do uznania ich za strony. Podnieśli również, że wśród uzasadnionych interesów skarżących organ pominął zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Zauważali, że doszło do oczywistego naruszenia istotnych warunków zagospodarowania przestrzennego, z jednoczesnym naruszeniem stosunków wodnych, skutkujących uniemożliwieniem dostępu do drogi publicznej. W ocenie skarżących, w tej sprawie powinno dojść do kontroli nadzorczej sprawowanej przez Wojewodę. Zaznaczyli ponadto, że doszło do nieuprawnionego podziału nieruchomości zainwestowanej, jak również wskazywali na ograniczenia w zabudowie, jakie wynikają z położenia względem parku krajobrazowego i przepisów związanych z ochroną zabytków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 17 marca 2023 r. uchylająca decyzję Wojewody Pomorskiego z 27 lipca 2022 r. i umarzająca postępowanie administracyjne w całości. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Przepis ten stanowi podstawę zakończenia postępowania odwoławczego decyzją o charakterze merytoryczno-reformatoryjnym. Uruchomienie sankcji przewidzianej w art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., może uzasadniać stan bezprzedmiotowości postępowania istniejący od momentu jego wszczęcia. W myśl art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W związku z tym, w rozpoznawanej sprawie ocena Sądu ograniczona została do problematyki umorzenia postępowania i związanej z tym kwestii jego bezprzedmiotowości. Decyzja wydana na podstawie wskazanego przepisu nie rozstrzyga sprawy merytorycznie (w jej znaczeniu materialnym), bo nie kształtuje żadnego stosunku prawnego w zakresie uprawnień czy obowiązków strony, a jedynie znosi prowadzone postępowanie. W rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu - pozytywne, czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne. Postępowanie wszczęte przez podmiot nieposiadający przymiotu strony staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania występuje m.in. wówczas, gdy podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie. Wszczęcie postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy zgodnie z przepisami prawa administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki, oparte jest na zasadzie skargowości. Wymaga to wniosku strony - osoby mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1038/11, CBOSA). W ocenie Sądu, dokonana przez organ odwoławczy ocena przymiotu strony wnioskujących o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...]z [...]lutego 2022 r. – M.M i A.M., jest prawidłowa. Postępowanie, którego dotyczy skarga ma charakter nadzwyczajny, dotyczy bowiem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Rozważając kwestię legitymacji podmiotowej do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę należy na wstępie zaznaczyć, że art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane posługuje się sformułowaniem: "w sprawie pozwolenia na budowę", co należy rozumieć w ten sposób, że dotyczy zarówno postępowań prowadzonych w postępowaniu zwyczajnym, jak i w jego trybach nadzwyczajnych, czyli także w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Zauważyć następnie należy, że art. 28 k.p.a. nie decyduje wprost o interesie prawnym określonej osoby, lecz wskazuje, że stroną może być osoba takim interesem dysponująca. Natomiast o interesie prawnym, o którym mowa w tym przepisie decydują przepisy prawa materialnego, zawierające normy prawne determinujące prawa i obowiązki podmiotów uczestniczących w obrocie prawnym. W konsekwencji, o ile możliwe jest wywiedzenie z określonej normy prawa materialnego prawa lub obowiązku, o tyle określony podmiot może opierać na tym swój interes prawny i być stroną postępowania administracyjnego. Ustalenie kręgu stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę dokonuje się w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Z przepisu tego wynika, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten wymienia dwie przesłanki, od których wystąpienia zależny jest status jednostki jako strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę: - po pierwsze, tytuł prawny do nieruchomości; - po drugie, położenie nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu został natomiast zdefiniowany w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane i jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowi zatem punkt wyjścia do poszukiwania przepisów odrębnych, na podstawie których można określić ewentualne ograniczenia w możliwości zagospodarowania działki, co z kolei determinuje istnienie legitymacji procesowej w konkretnej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2535/21 zauważył, że przepisy ustawy Prawo budowlane regulujące kwestię przymiotu strony w sprawie pozwolenia na budowę należy wykładać ściśle nie zaś rozszerzająco. W związku z realizacją inwestycji musi rzeczywiście wystąpić prawne ograniczenie w możliwości zagospodarowania innej nieruchomości. NSA zwrócił przy tym uwagę, że ustawodawca jeszcze bardziej zawęził definicję strony takiego postępowania. Ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane otrzymał nowe brzmienie. Obecnie przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć tylko taki teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, które to przepisy wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Nie jest zatem wystarczające dla wykazania interesu prawnego powołanie się na sprzeczność zaakceptowanego projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uwzględniając zatem treść art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane należy – zdaniem Sądu - przyjąć, że stroną postępowania o pozwolenie na budowę są, oprócz inwestora, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy takich nieruchomości, które znajdują się w otoczeniu przedmiotowego obiektu budowlanego wyznaczonym na podstawie odrębnych przepisów, które to przepisy wprowadzają jednocześnie związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tych nieruchomości. Wśród przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane będą więc nie tylko przepisy regulujące warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Takimi przepisami mogą być przepisy ustawy o ochronie przyrody, ustawy o drogach publicznych, czy też z zakresu ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. W wyroku z 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 778/17 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że jedną z podstawowych zasad procesu inwestycyjnego jest poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, a w szczególności właścicieli nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora. W konsekwencji zatem, jeżeli obowiązują przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zabudową jego nieruchomości, to status strony przysługuje właścicielom działek sąsiadujących, których interes prawny jest właśnie chroniony tymi przepisami. Ustalenie kręgu stron musi być uzależnione zasięgiem oddziaływania inwestycji na nieruchomości położone w sąsiedztwie w świetle przepisów Prawa budowlanego, ale także prawa zagospodarowania przestrzennego, ochrony przyrody i środowiska, prawa wodnego, prawa cywilnego. Kluczowe znaczenie ma w tym przypadku ustalenie oddziaływania konkretnej uciążliwości, co do których przepisy prawa ustanawiają ograniczenia celem ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Zdaniem Sądu, wystarczy potencjalny negatywny wpływ na sąsiadującą działkę budowlaną, gdyż przymiot strony nie jest związany z naruszeniem interesu prawnego, lecz samym faktem jego istnienia i potencjalną możliwością jego naruszenia. Nie chodzi jednak o jakiekolwiek oddziaływanie na nieruchomość, ale o oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający wbrew obowiązującym przepisom jej zagospodarowanie, w tym zabudowę. Niezbędne jest w tym celu wyraźne wskazanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie działki sąsiedniej, ze względu na powstanie projektowanej zabudowy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 403/21, z 16 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1655/17, czy z 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2352/16; CBOSA). Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, które ma kluczowe znaczenie dla przyznania statusu strony postępowania, będzie się zatem materializować wówczas, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji będą się również konkretyzować odpowiednie wynikające z odrębnych przepisów normy prawa, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu. Skarżący kwestionując stanowisko organu odwoławczego nie wykazują, by na skutek realizacji spornej inwestycji istniały jakiekolwiek bezpośrednie ograniczenia w możliwości zagospodarowania nieruchomości stanowiącej ich własność. Nie jest możliwe uznanie skarżących za strony postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, w konsekwencji strony postępowania nieważnościowego, w oparciu o wykazywane zakłócenia stosunków wodnych, do jakich doszło na skutek realizacji spornej inwestycji. Kwestia przywrócenia stosunków wodnych na gruncie podlega co do zasady kompetencji wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, stosownie do regulacji ustawy Prawo wodne i nie znajduje się w kognicji organów nadzoru budowlanego. Tym niemniej, nawet przyjmując za trafną wyprowadzaną w skardze możliwość odwołania się w zakresie wyprowadzenia legitymacji strony do przepisu art. 234 ustawy Prawo wodne, to zauważyć trzeba, że skarga akcentuje jedynie kwestię niewłaściwego odprowadzania wód opadowych z działki inwestycyjnej na skutek użycia niewłaściwego materiału w miejsce zaniżenia. Zaznacza, że została sporządzona w tym zakresie opinia rzeczoznawcy, która stała się podstawą wystąpienia o wszczęcie postępowania w sprawie o przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom. Fakt wszczęcia postępowania przez organy administracji wodnej nie może jednak stanowić o legitymacji do wystąpienia w charakterze strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Odrębność uregulowań oraz ich charakter i cel uniemożliwiają przyjęcie w tym zakresie automatyzmu. Zauważyć przy tym trzeba, że skarga nie zawiera argumentacji pozwalającej przyjąć, iż rozwiązania związane z odprowadzaniem wód opadowych z terenu inwestycji ograniczają możliwość zagospodarowania działki skarżących. Nie sposób wreszcie uznać, by podstawę wyprowadzenia interesu prawnego w tej sprawie mógł stanowić § 28 ust. 1 i 2 (zapewnienie kanalizacji) oraz § 29 (zakaz zmiany naturalnego spływu wód) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżący wykazują, że o ich interesie prawnym świadczy fakt zatwierdzenia projektu budowlanego spornej inwestycji, w sytuacji gdy projekt zagospodarowania terenu nie zawierał odpowiedniej wzmianki o odprowadzeniu wód deszczowych. Nie wykazują jednakże, by wyprowadzany brak owej "wzmianki" wpływał negatywnie na możliwość zagospodarowania ich nieruchomości. Sąd podziela w tym zakresie spostrzeżenia GINB, że rozwiązania dotyczące ukształtowania terenu jak i odprowadzania wód opadowych znalazły się w treści zaakceptowanego projektu budowlanego. Skarżący w żaden zaś sposób powyższego nie zanegowali, wskazując jedynie na dokonanie realnej zmiany naturalnego spływu wód. Niewystarczające zabiegi związane z przepływem wody opadowej na gruncie nie mogą stać się podstawą do uznania skarżących za stronę postępowania. Analogicznie, podnoszone przez skarżących okoliczności związane z naruszeniem ustaleń planistycznych, czy też faktem zaakceptowania projektu budowlanego inwestycji obejmującej w rzeczywistości budowę 4 samodzielnych budynków, a więc zaburzenie wskaźników intensywności zabudowy nie stanowił o interesie prawnym skarżących do występowania w charakterze strony w analizowanym postępowaniu. Ustalenie kręgu stron ma bowiem inny charakter niż sama ocena prawidłowości zatwierdzanego projektu budowlanego. W świetle powyższego Sąd uznał, że skarżący jako właściciele nieruchomości sąsiedniej nie wykazali, by możliwość zagospodarowania ich działki została ograniczona przez projektowaną inwestycję. Odmowa przyznania im przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę udzielonego przez Starostę [...]decyzją z [...]lutego 2022 r. okazała się prawidłowa. Podniesione zarzuty nie zdołały zaś podważyć prawidłowości stanowiska organu odwoławczego w tej sprawie. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił, o czym orzekł na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.