VII SA/Wa 933/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Janeczko, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 września 2023 r. sprawy ze skargi Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 lutego 2023 r. znak: DON.7100.202.2022.KPI w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z 23 lutego 2023 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" od decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 15 listopada 2022 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. GINB uwzględnił, że decyzją z 3 października 2022 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku [...]Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...]z [...]maja 2001 r. udzielającej na podstawie art. 59 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126) Spółdzielni [...]pozwolenia na użytkowanie lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym nr [...]w zespole zabudowy mieszkaniowo-usługowej przy ul. [...]w [...]z wyłączeniem lokali usługowych oraz zobowiązującej Spółdzielnię do uzyskania pozwolenia na użytkowanie lokali usługowych wyłączonych z odbioru ww. budynku. Odwołanie od decyzji Lubelskiego WINB z 15 listopada 2022 r. wniosła [...]Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]". GINB podkreślił, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej służy eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć wydawanych w toku postępowania administracyjnego, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego. GINB wyjaśnił zatem, że decyzją z 24 marca 1999 r. Prezydent [...]udzielił Spółdzielni [...]" pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...]z wbudowanymi lokalami usługowymi (7 lokali - U27 do U33 i węzłem cieplnym w kondygnacji piwnic) według zatwierdzonego projektu budowlanego, w tym na wykonanie instalacji wewnętrznych: wodno-kanalizacyjnej, c.w., gazowej, c.o. z węzłem cieplnym, elektrycznej oraz przyłączy: wodociągowego, kanalizacji sanitarnej, gazowego, cieplnego wysokich parametrów, na terenach - działce w [...]przy ul. [...]i [...]nr ewid. gruntów [...]i [...] (obecnie na działkach nr ewid. [...] i [...], obr. [...]- [...] ark. [...]przy ul. [...]). Wojewoda Lubelski decyzją z 20 maja 2021 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...]z [...]marca 2021 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta [...]z dnia [...]marca 1999 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nieprawomocnym wyrokiem z 25 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 576/21, oddalił skargę [...]Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 20 maja 2021 r. Wniesiona od tego wyroku skarga kasacyjna nie została jeszcze rozpatrzona (sygn. akt II OSK 668/22). Lubelski WINB pismem z 11 maja 2022 r. zawiadomił o wszczęciu na wniosek [...]Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...]z [...]maja 2001 r., udzielającej Spółdzielni pozwolenia na użytkowanie lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym nr [...] w zespole zabudowy mieszkaniowo-usługowej przy ul. [...] w [...]z wyłączeniem lokali usługowych. Decyzją z 15 listopada 2022 r., organ ten odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...]z [...]maja 2001 r. Podzielając ocenę i spostrzeżenia organu I instancji GINB wywiódł, że – jak wynika z akt sprawy - Spółdzielnia [...]" pismem z 14 maja 2001 r. skierowanym do Urzędu Miejskiego w [...], zawiadomiła o zakończeniu realizacji budynku mieszkalnego nr [...]w zabudowie mieszkalnej wielorodzinnej przy ul. [...]w [...], w części mieszkalnej bez usług i elewacji. W ww. piśmie zwrócono się z prośbą o zezwolenie na użytkowanie części mieszkalnej budynku. Ponadto wskazano, że "Zgodnie z zawartą umową o realizacji inwestycji termin wykonania elewacji ustalono na 30 czerwca 2001 r.". W dniu 23 maja 2001 r. przedstawiciel Urzędu Miasta w [...]Wydziału Architektury i Administracji Budowlanej przeprowadził oględziny w sprawie przyjęcia do użytkowania lokali mieszkalnych w budynku nr [...]przy ul. [...]w [...], co potwierdza znajdujący się w aktach sprawy protokół. Ustalono, że przedmiotowy budynek został zrealizowany na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...]z [...]marca 1999 r. o pozwoleniu na budowę. Stwierdzono, że "zgłoszone do odbioru lokale mieszkalne znajdujące się w w/w budynku są zrealizowane i mogą być użytkowane", jak również, iż "do zakończenia całości prac przy budynku [...]pozostało wykonanie elewacji oraz robót związanych z wykończeniem lokali usługowych (7 lokali)". W protokole wskazano, że "według oświadczenia inwestora, termin realizacji elewacji ustalono do dnia 30 czerwca 2001 r.". Prezydent Miasta [...]decyzją z [...]maja 2001 r., na podstawie art. 59 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane, udzielił Spółdzielni [...]" pozwolenia na użytkowanie lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym nr [...]w zespole zabudowy mieszkaniowo-usługowej przy ul. [...]w [...]z wyłączeniem lokali usługowych oraz zobowiązał Spółdzielnię do uzyskania pozwolenia na użytkowanie lokali usługowych wyłączonych z odbioru ww. budynku. Zgodnie z aktem notarialnym z [...] kwietnia 2009 r., Rep. Nr [...], syndyk masy upadłości spółdzielni pod nazwą Spółdzielnia [...]" w upadłości z siedzibą w [...]sprzedał [...]Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]z siedzibą w [...]prawo użytkowania wieczystego zabudowanych nieruchomości stanowiących działki nr ewid. [...], [...], [...], [...]i [...]wraz z własnością posadowionych na gruncie budynków, w tym przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...]przy ul. [...]. GINB wyjaśnił, że istotą prowadzenia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest ustalenie, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób, który został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest to końcowy etap procesu inwestycyjnego skierowany na sprawdzenie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego. Konsekwencją udzielenia pozwolenia na użytkowanie lub dokonania skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego jest uznanie przez organ, iż proces budowlany został zakończony. Wydanie częściowego pozwolenia na użytkowanie jest możliwe, gdy właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany spełnia warunki określone w art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, ale nie wykonano określonych robót budowlanych związanych z obiektem. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, część obiektu przeznaczona do użytkowania musi być zrealizowana w stanie umożliwiającym właściwe z niej korzystanie, a przed oddaniem takiej części do użytkowania należy zbadać, czy może ona samodzielnie i bezpiecznie funkcjonować (zob. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1609/06; z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 885/10). GINB zaznaczył, że Prezydent Miasta [...]udzielając pozwolenia na użytkowanie lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym z wyłączeniem lokali usługowych uznał, że mogą one samodzielnie i bezpiecznie funkcjonować, pomimo tego, że do zakończenia całości prac przy budynku zostało wykonanie elewacji oraz robót związanych z wykończeniem lokali usługowych. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ww. decyzja nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., obligującą organ wojewódzki do stwierdzenia nieważności decyzji. Badana decyzja została bowiem wydana przez właściwy organ, bez rażącego naruszenia prawa, nie została wydana bez podstawy prawnej, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. W ocenie GINB, wydanie częściowego pozwolenia na użytkowanie jest możliwe w określonych przypadkach. Trudno uznać za rażące naruszenie prawa ocenę organu, że brak możliwości użytkowania lokali usługowych nie uniemożliwia korzystania z lokali mieszkalnych. Taka decyzja była w interesie ówczesnego inwestora i - w ocenie organu odwoławczego - nie naruszała prawa w sposób rażący. GINB zaznaczył, że w odwołaniu strona skarżąca przywołała decyzję Wojewody Lubelskiego z 20 maja 2021 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...]z [...]marca 2021 r., odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta [...]z [...]marca 1999 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...]w zespole zabudowy mieszkaniowo- usługowej przy ul. [...]w [...]. Zdaniem strony skarżącej, decyzja Wojewody Lubelskiego z dnia 20 maja 2021 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta Miasta [...]z dnia [...]marca 2021 r. potwierdzają "stan zakończenia budowy". W odniesieniu do tej argumentacji GINB wskazał, że wbrew twierdzeniu strony skarżącej, powyższe decyzje nie oznaczają, że "jeśli organ stwierdził, że wybudowane zostały i uzyskały pozwolenie na użytkowanie lokale mieszkalne usytuowane bezpośrednio nad lokalami usługowymi to brak jest jakichkolwiek przesłanek pozwalających utrzymać twierdzenie, że lokale usługowe winny być wyłączone z pozwolenia na użytkowanie". Jednocześnie organ podkreślił, że przywołane decyzje dotyczyły wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwolenie na budowę, zaś organy administracyjne samodzielnie dokonują ustaleń na podstawie zebranego w sprawie i prawidłowo ocenionego materiału dowodowego. GINB uznał również, że wbrew twierdzeniom odwołania, kontrolowana decyzja nie jest decyzją niewykonalną. Okoliczność, że inwestor - Spółdzielnia [...]nie istnieje od 2011 r. i została wykreślona z KRS nie oznacza, że decyzja Prezydenta Miasta [...]z dnia [...]maja 2001 r. jest niewykonalna. Mając na uwadze zarzut odwołania, że "Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]nie dokonał pełnego rozpoznania sprawy w kierunku wyeliminowania wadliwej decyzji z obrotu prawnego np. pod kątem zmiany tej decyzji, a jedynie rozpoznał ją pod kątem możliwości stwierdzenia nieważności", GINB wskazał, że niniejsze postępowanie zostało wszczęte w związku z wnioskiem [...]Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z 29 grudnia 2021 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...]z [...]maja 2001 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jeśli wolą wnioskodawcy jest wszczęcie innego postępowania "pod kątem zmiany tej decyzji", to powinien wystąpić z odpowiednim wnioskiem do organu właściwego. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stała się przedmiotem wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi [...]Spółdzielni Mieszkaniowej "[...], zastępowanej przez radcę prawnego. Spółdzielnia zaskarżyła decyzję w całości podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a to: 1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego i braku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w tym: - dlaczego wniosek spółdzielni - inwestora nie został rozpoznany w całości, a nadto nie był kompletny w kontekście skutków wydanego rozstrzygnięcia bowiem pominięto garaże podziemne a lokale usługowe wyłączono z pozwolenia na użytkowanie; - brak ustalenia czy odnośnie lokali usługowych podjęto i wykonano działania mające na celu zakończenie robót i uzyskanie pozwolenia na ich użytkowanie, zgodnie z brzemieniem uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta [...]z [...]maja 2001 r. skoro nie został oznaczony termin wykonania prac; - pominięcie kwestii niewybudowania garaży we wszystkich kolejnych decyzjach pomimo, że pozwolenie na budowę obejmowało budowę lokali mieszkalnych, usługowych oraz garaży podziemnych; - brak ustalenia czy pozwolenie na użytkowanie wydano z pominięciem stanu faktycznego i czy ustalenia urzędnika Prezydenta m. [...]w protokole oględzin były adekwatne do rzeczywistego stanu rzeczy w kontekście pominięcia kwestii braku wybudowania garaży podziemnych. 2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie i uznanie, że decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa podczas gdy jest to tylko decyzja częściowa wydana co do części tego obiektu (części mieszkalnej) w sytuacji, gdy decyzję o pozwoleniu na użytkowanie wydaje się jeden raz dla obiektu a nie oddzielnie na poszczególne fragmenty obiektu w różnych okresach czasu, co powoduje, że rozstrzygnięcie zawarte w wydanej decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią przepisu prawnego, na podstawie którego decyzja ta została wydana, a zarazem skutki jakie wywołuje ta decyzja nie dają się pogodzić z wymogami praworządności a z decyzji nie wynika w sposób jasny i przejrzysty tożsamość co było przedmiotem pozwolenia na użytkowanie na budowę z przedmiotem pozwolenia na użytkowanie. 3) art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 59h ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i brak stwierdzenia wydania decyzji przez organ z naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy z powodu upływu cenzury czasowej wskazanej przepisami (upływ pięciu lat] nie można stwierdzić nieważności decyzji a przy tym organ wybiorczo odniósł się do niektórych przesłanek naruszeń prawa przez organ pierwszej instancji, usprawiedliwiając je w każdym przypadku. Zaskarżonej decyzji Spółdzielnia Mieszkaniowa zarzuciła równocześnie naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i przez niewłaściwe zastosowanie przepisów na skutek braku skontrolowania decyzji organu pierwszej instancji, tj.: 1) art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo budowlane (wg. stanu na 06.04.2000 r.) przez uznanie przez organ, że nie jest rażącym uchybieniem niezgodność pomiędzy projektem budowlanym a stanem obiektu w dacie udzielania pozwolenia na użytkowanie, podczas gdy obiekt budowlany należy projektować, budować i użytkować utrzymywać zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej, w sposób zapewniający spełnienie wymagań podstawowych dotyczących: a] bezpieczeństwa konstrukcji, b] bezpieczeństwa pożarowego, c] bezpieczeństwa użytkowania, d] odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, e] ochrony przed hałasem i drganiami, f] oszczędności energii i odpowiedniej izolacyjności cieplnej przegród, a przedmiot decyzji budynek (z wyłączeniem lokali usługowych) został dopuszczony do użytkowania wbrew ustaleniom zawartym w projekcie budowlanym, który przewidywał wybudowanie kompletnego obiektu, co spowodowało brak zapewnia w/w wymagań a w szczególności brak zapewnia bezpieczeństwa użytkowania i brak wykonania obiektu zgodnie z projektem; 2) art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (wg. stanu na 24.05.2001 r.) przez jego zastosowanie i przyjęcie, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie doszło do stwierdzenia: 1) zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę i 2) uporządkowania terenu budowy - podczas gdy obiekt nie został wykonany w części dot. lokali usługowych i nie wybudowano garaży podziemnych zgodnie z pozwoleniem na budowę i projektem a brak wykonania dojścia do lokali zdeterminował ich brak bezpieczeństwa do korzystania zgodnie z przeznaczeniem wbrew zapisom projektu budowlanego, tym bardziej, że w kilku lokalach jest prowadzone przedszkole niepubliczne; 3) art. 59 ust. 3 ustawy Prawo budowlane (wg. stanu na 24.05.2001 r.) przez jego zastosowanie i przyjęcie, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie doszło do stwierdzenia, że obiekt spełnia warunki określone w ust. 1 tegoż przepisu pomimo niewykonania części obiektu tj. lokali usługowych i garaży podziemnych; 4) art. 59 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (wg. stanu na 24.05.2001 r.) przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że w pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego organ nie jest zobowiązany określić warunki użytkowania tego obiektu albo uzależnić jego użytkowanie od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych, gdy tymczasem pomimo stwierdzenia, że obiekt spełnia warunki określone w ust. 1 tegoż przepisu nie zostały wykonane garaże podziemne (co organ pominął w decyzji); 5) art. 59 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (wg. stanu na 24.05.2001 r.) przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że w pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego organ nie jest zobowiązany określić warunków użytkowania tego obiektu albo uzależnić jego użytkowanie od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych, gdy tymczasem pomimo stwierdzenia, że obiekt spełnia warunki określone w ust. 1 tegoż przepisu zostały wyłączone z użytkowania lokale usługowe (7 szt.) i organ nie określił terminu zakończenia robót budowlanych, co spowodowało trwałą niewykonalność decyzji a w rezultacie lokale nigdy nie zostały nigdy oddane do użytkowania. Wskazując na powyższe skarżąca Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia wraz z zasądzeniem kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zgłosiła przy tym wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie postępowania uproszczonego. W uzasadnieniu skargi wywodzono, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest błędna a jej treść jest mętna i niejednoznaczna i stwarza pole do różnych interpretacji. Organ nie odniósł się do pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu. Z treści decyzji nie wynika więc, co było przedmiotem pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu. A przedmiotem projektu i pozwolenia na budowę było wybudowanie obiektu zawierającego lokale mieszkalne, lokale użytkowe i garaże podziemne. W sposób oczywisty nie wynika to z treści decyzji. Z trzech rodzajów lokali organ zezwolił na użytkowanie lokali mieszkalnych. Co do lokali użytkowych nie orzekł o terminie wykonania prac, które pozwoliłyby orzec o ich oddaniu do użytkowania, a co do garaży podziemnych to pominął je w całości. W związku z tym decyzja jest wydana z rażącym błędem, co powinien stwierdzić organ w prowadzonym postępowaniu a tego zaniechał. Skarżącej nie jest znany żaden przepis prawny w systemie prawa polskiego, który dozwala na dopuszczenie do użytkowania budynku i stwierdzenia oddania do użytkowania lokali mieszkalnych przy pozostawieniu niewykończonych lokali usługowych bez wykonanego dojścia, co wyklucza użytkowanie lokali zgodnie z przeznaczeniem i pominięciu niewybudowanych garaży w części podziemnej. Pomimo, to organy nie dostrzegają a raczej nie chcą dostrzec tych problemów, jakie wynikają z funkcjonowania w obrocie takiej decyzji, wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Skarga nie jest zasadna. Na wstępie zaznaczyć należy, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową służącą do usunięcia z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych ciężkimi, kwalifikowanymi wadami prawnymi określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji (art. 16 k.p.a.), stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem jego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z punktu widzenia, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a. Wystąpienie jednej z wymienionych wyżej wad powoduje konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego z mocą wsteczną (ex tunc). Decyzję weryfikuje się w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji w stosunku, do której toczy się postępowanie nieważnościowe. Organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka tylko w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (tj. ten materiał, który posłużył do wydania badanego orzeczenia), weryfikuje kwestionowany akt administracyjny. W omawianym postępowaniu organ zajmuje się kwestiami ściśle prawnymi. Nieuzasadnione zatem pozostają oczekiwania skarżącej Spółdzielni co do dokonania ponownych ustaleń i wyjaśnień w sprawie niniejszej, w szczególności co do stanu robót pozostałych części obiektu objętych pozwoleniem na budowę, a tym samym braku adekwatności przeprowadzonych oględzin względem rzeczywistego stanu rzeczy. W świetle powyższego brak podstaw do uznania, by w postępowaniu nieważnościowym poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przechodząc do meritum przedstawionej sprawy należy podkreślić, że rażące naruszenie prawa, jako przesłanka ustalona art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oznacza naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego. Rażące naruszenie prawa jest zatem z reguły wyrazem ewidentnego, oczywistego błędu w interpretacji prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie trzy przesłanki: 1) naruszenie prawa ma charakter oczywisty, 2) charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia, 3) przemawiają za tym racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie (tak m.in.: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1411/14, CBOSA). Zatem przy rażącym naruszeniu prawa chodzi o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji ich szczególnie dużego ciężaru gatunkowego. Zdaniem Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie uznał za prawidłową decyzję Lubelskiego WINB z 15 listopada 2022 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...]z [...]maja 2001 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym nr [...]w zespole zabudowy mieszkaniowo-usługowej przy ul. [...]w [...]z wyłączeniem lokali usługowych. Zgodzić się bowiem należy z organami, że decyzja ta nie jest dotknięta żadną wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 k.p.a., a zatem nie zachodzi konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Na gruncie rozpoznawanej sprawy istotne jest, że analizowana w trybie nieważnościowym decyzja Prezydenta Miasta [...]została wydana w oparciu o art. 59 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane. Z sentencji tej decyzji wynika, że udzielono pozwolenia na użytkowanie lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym Nr [...]w zespole zabudowy mieszkaniowo-usługowej przy ul. [...]w [...]z wyłączeniem lokali usługowych oraz zobowiązano Spółdzielnię [...]do uzyskania pozwolenia na użytkowanie lokali usługowych wyłączonych z odbioru ww. budynku. Należy zatem zauważyć, że w myśl art. 59 ust. 1 pow. ustawy, właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy: 1) zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, 2) uporządkowania terenu budowy. Zgodnie z ust. 2 art. 59 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ może w pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego określić warunki użytkowania tego obiektu albo uzależnić jego użytkowanie od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych. W świetle art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego, jeżeli właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany spełnia warunki, określone w ust. 1, pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, w wydanym pozwoleniu na użytkowanie może określić termin wykonania tych robót. W tym miejscu, z uwagi na argumentację skargi, która upatruje wadliwość zaskarżonej decyzji w pominięciu, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydana w trybie zwykłym nie zawierała rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 59 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, należy zauważyć, że – jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 668/21 (CBOSA) - przepis ten dotyczy uzależnienia użytkowania obiektu budowlanego od wykonania robót budowlanych, które nie były przewidziane w projekcie, a których wykonanie okazało się konieczne dla zgodnego z prawem użytkowania obiektu budowlanego, dopiero po przeprowadzeniu, po złożeniu wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, obowiązkowej kontroli obiektu budowlanego. Dyspozycja tego przepisu nie obejmowała zatem okoliczności, które towarzyszyły oddaniu w użytkowanie lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym nr [...]w zespole zabudowy mieszkaniowo-usługowej przy ul. [...], z wyłączeniem lokali usługowych. Z decyzji z [...]maja 2001 r. wynika, że wyłączenie z odbioru lokali usługowych związane było z trwającymi robotami wykończeniowymi. Z uwagi na treść decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jej zakres, jak i charakter postępowania nieważnościowego, kluczowym jest rozważenie – co do zasady - możliwości wydania pozwolenia na użytkowanie w odniesieniu do części obiektu. Zauważyć trzeba, że na gruncie art. 59 ust. 3 ustawy Prawa budowlanego w przytoczonym wyżej brzmieniu orzecznictwo zauważa dwa możliwe rozwiązania kwestii związanej z wydaniem pozwolenia na użytkowanie części obiektu. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 885/10 (CBOSA) zauważono, że jak wskazuje się w judykaturze i doktrynie, część obiektu przeznaczona do użytkowania musi być zrealizowana w stanie umożliwiającym właściwe z niej korzystanie. Przed oddaniem takiej części do użytkowania należy zbadać czy może ona samodzielnie i bezpiecznie funkcjonować (tak NSA w wyroku z dnia 3 grudnia 2007 r. w sprawie II OSK 1609/06). Z kolei zaś w wyroku z 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 681/21 Naczelny Sąd Administracyjny zauważał, że wprawdzie art. 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 59 ust. 2 i 3 tej ustawy przewidują w szczególnych okolicznościach warunkowe udzielenie pozwolenia na użytkowanie, pomimo niewykonania wszystkich robót budowlanych, to jednak z przepisów tych nie można w drodze interpretacji wyprowadzać zasady, która dozwalałyby inwestorowi na częściowe czy też etapowe oddawanie obiektu budowlanego do użytkowania. Powyższe wypowiedzi judykatury świadczą o co najmniej dwóch możliwych interpretacjach tego przepisu w kontekście możliwości udzielenia pozwolenia na użytkowanie dla części obiektu. Spostrzeżenie to uniemożliwia więc przyjęcie, że w tym aspekcie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...]z [...]maja 2001 r. W tych warunkach, przyjmując jedną z dopuszczalnych wykładni tego przepisu organ w toku postępowania zwykłego zobowiązany był do sprawdzenia, czy zawnioskowana przez Spółdzielnię część obiektu budowlanego jest rzeczywiście zrealizowana w stanie umożliwiającym przeprowadzenie jej odbioru i przekazanie jej do normalnej eksploatacji i użytkowania. W rozpatrywanym przypadku uwzględnić należało, że budynek mieszkalny nr [...]przy ul. [...]został zrealizowany w oparciu o istniejące w obrocie prawnym pozwolenie na budowę z [...]marca 1999 r. Do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie lokali mieszkalnych w tym budynku, z pominięciem lokali usługowych, załączone zostały stosowne dokumenty, w tym: dziennik budowy, protokoły odbioru częściowego budynku, inwentaryzacja geodezyjna budynku, oświadczenie kierownika budowy o zakończeniu robót oraz opinie i protokoły odbioru instalacji. Z protokołu oględzin z 23 maja 2001 r. wynika, że w przeprowadzonych przez inspektora nadzoru budowlanego czynnościach uczestniczył również przedstawiciel Spółdzielni [...]. Protokolarnie stwierdzono, że zgłoszone do odbioru lokale mieszkalne znajdujące się w ww. budynku są zrealizowane i mogą być użytkowane. Do zakończenia całości prac przy budynku [...]pozostało wykonanie elewacji oraz robót związanych z wykończeniem lokali usługowych (7 lokali). Przy czym, zgodnie z oświadczeniem inwestora, realizacja elewacji miała nastąpić do dnia 30 czerwca 2001 r. Okoliczność późniejszego odbioru lokali usługowych nie stanowiła przeszkody dla uznania, że użytkowanie lokali mieszkalnych jest możliwe. W tym miejscu należy podkreślić, że w wyroku z 11 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 668/22, Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie wywołanej skargą na decyzję o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta [...]z dnia [...]marca 1999 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółdzielni [...]" pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...]w zespole zabudowy mieszkaniowo-usługowej przy ul. [...], zaznaczył, że w oparciu o zebrane w sprawie dokumenty można ustalić, że dla garaży i najpewniej lokali usługowych w bryle budynku [...]nie udzielono pozwolenia na użytkowanie, gdyż dojazd do nich miał odbywać się od strony zaprojektowanego (odrębnie) sąsiedniego budynku X, wedle pierwotnego założenia mającego mieć charakter parkingu podziemnego, po stropach jego podziemnych kondygnacji względnie po innych elementach konstrukcyjnych. Innymi słowy, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, w sprawie mamy do czynienia z zakończoną budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego [...], który został oddany do użytku na podstawie pozwolenia na użytkowanie. Nie dozwolono na użytkowanie wprawdzie niektórych garaży, a dostęp do pewnych lokali usługowych jest faktycznie utrudniony, ale nie dlatego, że budowa tych garaży i lokali została przerwana, ale dlatego, że do istniejących lokali z uwagi na stan zagospodarowania działki sąsiedniej, nie można zapewnić komunikacji (dojścia i dojazdu). Są to istniejące pomieszczenia wybudowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, z tym że pozbawione komunikacji. W ocenie Sądu, podnoszone w skardze argumenty związane z wyprowadzanym naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo budowlane nie zdołały skutecznie podważyć zaskarżonej decyzji. Przepis ten stanowi, że obiekt budowlany należy projektować, budować, użytkować i utrzymywać zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej, w sposób zapewniający spełnienie wymagań podstawowych dotyczących bezpieczeństwa użytkowania. Przepis ten jako ogólny, znajduje zastosowanie w całym procesie budowlanym. Jak wynika z protokołu oględzin dokonanych w toku czynności poprzedzających wydanie decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie lokali mieszkalnych w budynku oznaczonym nr [...], nie stwierdzono nieodpowiednich warunków niezbędnych do korzystania z tej części budynku. Skarga zaś poza stwierdzeniem, że nie zapewniono bezpieczeństwa użytkowania i nie wykonano obiektu zgodnie z projektem, nie nawiązuje do dokonywanych w tym zakresie konkretnych ustaleń, które w świetle przesłanek nieważnościowych pozwoliłyby uznać, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja obarczona jest wadliwością skutkującą koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Również akcentowany w skardze brak ustalenia w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie terminu wykonania robót związanych obiektem, których niewykonanie nie pozbawiło możliwości oddania obiektu do użytkowania, nie mógł być uznany za rażąco naruszający przepis art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego. Zauważyć trzeba, że użyte w treści tego przepisu słowo "może" dopuszcza jedynie a nie obliguje organ do określenia terminu wykonania robót budowlanych. Nie może zatem zostać uznana za rażącą wyprowadzana w tym zakresie wadliwość decyzji. W trybie nadzwyczajnym powyższa kwestia nie stanowi zatem podstawowego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W świetle powyższego należy zgodzić się z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że postępowanie nadzorcze nie wykazało, aby decyzja Prezydenta Miasta [...]z [...]maja 2001 r. była wydana w warunkach rażącego naruszenia prawa. Decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności odpowiada zatem prawu, przyznając prymat zasadzie bezpieczeństwa obrotu prawnego i zasadzie zaufania obywateli do państwa. W odniesieniu do argumentacji skargi wyrażającej się w wywodzonym naruszeniu art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 59h ustawy Prawo budowlane należy zaznaczyć, że upływ 5 lat uniemożliwiał stwierdzenie nieważności decyzji, jednakże organ poddał ocenie decyzję o pozwoleniu na użytkowanie z punktu widzenia przesłanek nieważności w kontekście możliwości stwierdzenia, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. Stwierdzając brak wystąpienia takich przesłanek, organ prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności decyzji. Nie sposób więc zgodzić się z twierdzeniem skarżącej Spółdzielni jakoby zaskarżona decyzja pozostawała w sprzeczności z przywołanymi przepisami prawa materialnego oraz przepisami postępowania. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 pow. ustawy. ----------------------- ul. Krucza 38/42, 00-926 Warszawa tal. 22 661 83 60 elektroniczna skrzynka podawcza ePUAP /GUNB/skrytka #