VII SA/Wa 1215/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędzia WSA Mirosław Montowski, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 września 2023 r. sprawy ze skargi M.K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 marca 2023 r. znak DON.7200.115.2022.MB w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") zaskarżonym postanowieniem z 17 marca 2023 r., nr DON.7200.115.2022.MB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku M. K. (dalej: "skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z 17 października 2022 r., o odmowie wszczęcia postępowania. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "Wielkopolski WINB") decyzją z 7 lipca 2020 r., znak: WOA.7721.389.2019.AC, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: "PINB") z [...] listopada 2018 r., nr [...], nakazającą skarżącemu rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku mieszkalno-gospodarczego na działce nr [...] w S. gm. C. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 9 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Po 697/20 oddalił skargę skarżącego na ww. decyzję. Pismem z 5 września 2022 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wielkopolskiego WINB z 7 lipca 2020 r. GINB postanowieniem z 17 października 2022 r., na podstawie na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Następnie skarżący złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. GINB powołanym na wstępie zaskarżonym postanowieniem utrzymał w mocy postanowienie z 17 października 2022 r. W uzasadnieniu organ powołując się na uchwałę NSA z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, jak również na treść art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "p.p.s.a."), wskazał, że po wydaniu przez sąd administracyjny prawomocnego wyroku oddalającego skargę na decyzję administracyjną nie jest możliwe wszczęcie przez organy administracji postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Stanowiłoby to podważenie ustaleń dokonanych przez Sąd. Następnie odnosząc się do argumentacji skarżącego, iż zapadły w sprawie wyrok z 9 czerwca 2021 r. nie posiada uzasadnienia, przez co "nie ma pewności w jakim zakresie zostało zbadane i skontrolowane przedmiotowe rozstrzygnięcie’’, GINB wyjaśnił, że wyrok sądu pozbawiony uzasadnienia jest tak samo ważny i prawnie wiążący jak wyrok z uzasadnieniem. Brak uzasadnienia nie oznacza, że sprawa nie była przedmiotem analizy sądu. Możliwe jest ustalenie jakie kwestie z pewnością były rozważane przez sąd nawet, jeśli brak jest uzasadnienia wyroku. Organ podniósł, że Sąd zawsze uwzględnia wady nieważnościowe badanej przez siebie decyzji, nawet jeśli skutkowałoby to wydaniem orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej. GINB zwrócił uwagę, że we wniosku o stwierdzenie nieważności i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący jako podstawę stwierdzenia nieważności wskazał art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Według skarżącego decyzja Wielkopolskiego WINB z 7 lipca 2020 r. rażąco narusza prawo, ponieważ decyzja ma niewłaściwą podstawę prawną - zastosowano przepisy ustawy prawa budowlanego z 1994 r. zamiast prawa budowlanego z 1974 r. Organ miał także naruszyć art. 77 i 81 a k.p.a. przy ocenianiu materiału dowodowego. Ponadto skarżący wskazał, że jest właścicielem tylko 5/8 nieruchomości, a w pozostałej części nieruchomość była własnością zmarłej A. B., po której nie przeprowadzono postępowania spadkowego. Zdaniem organu nie sposób twierdzić, że kwestie tak kluczowe jak: podstawa prawna, sposób prowadzenia postępowania dowodowego czy poprawność skierowania decyzji do właściwej osoby, nie były przedmiotem analizy sądu. Podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności aspekty sprawy są zawsze z urzędu badane przez sąd. W braku jakiegokolwiek przeciwnego dowodu uznać należy, że kwestie wskazane we wniosku o stwierdzenie nieważności były już rozstrzygnięte w postępowaniu sądowym. Przyjęcie poglądu przeciwnego prowadziłoby do uznania, że organy administracji mają uprawnienie do oceniania kompletności wyroków i pracy niezawisłego sądu. Jednocześnie organ podniósł, że kwestia, iż skarżący był właścicielem tylko części nieruchomości była znana organowi wojewódzkiemu. Wnioskodawca do odwołania od decyzji PINB w K. z [...] listopada 2018 r. dołączył wypis z rejestru gruntów potwierdzający, że przysługuje mu udział we własności działki nr [...] wynoszący 5/8, a udział w wysokości 3/8 we własności tej nieruchomości przysługiwał A. B. Ponadto Wielkopolski WINB przeprowadził postępowanie w celu ustalenia następców prawnych po A B. Tym samym nie sposób uznać, by kwestia ta nie została wzięta przez Sąd pod uwagę przy wydawaniu ww. wyroku. Organ podał, że nie sposób również uznać, aby wydając wyrok z 9 czerwca 2021 r. WSA w Poznaniu nie wziął pod uwagę prowadzonego przez organy nadzoru postępowania mającego na celu ustalenie, czy przedmiotowa inwestycja została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej, do czego sprowadza się argumentacja mająca potwierdzić zarzut naruszenia przez organy art. 77 i 81 a k.p.a. przy ocenianiu materiału dowodowego. Wskazać należy, że już w odwołaniu od decyzji organu powiatowego skarżący podnosił, że budynek mieszkalno-gospodarczy na działce o nr [...] wybudowano legalnie. W piśmie z 30 stycznia 2020 r., stanowiącym uzupełnienie odwołania, przytoczył dodatkowe argumenty mające świadczyć, że obiekt nie został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Organ zwrócił uwagę, że wskazane dokumenty stanowiły część materiału dowodowego i trudno uznać, aby nie zapoznał się z nimi organ nadzoru budowlanego czy Sąd przy wydawaniu wyroku z 9 czerwca 2021 r. Treść wniosku o stwierdzenie nieważności, jak i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy sprowadza się do kwestionowania przeprowadzonego przez organy postępowania oraz podstawy prawnej wydanego nakazu rozbiórki. GINB podkreślił, że celem postępowania zakończonego wydaniem decyzji z 7 lipca 2020 r. było ustalenie, czy budynek na działce nr [...] jest samowolą budowlaną i czy w przedmiotowej sprawie można było zastosować art. 48 Prawa budowlanego. Z samej istoty tego postępowania WSA w Poznaniu wydając wyrok z 9 czerwca 2021 r. musiał wziąć pod uwagę, czy organy prawidłowo ustaliły, że obiekt stanowi samowolę budowlaną, a tym samym czy zastosowano prawidłowe przepisy orzekając nakaz rozbiórki. Oddalając skargę na decyzją Wielkopolskiego WINB z 7 lipca 2020 r. Sąd uznał, że nakaz rozbiórki został orzeczony prawidłowo, zatem przyjął, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone prawidłowo, a obiekt stanowi samowolę budowlaną. Na powyższe postanowienie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o jego uchylenie wraz z poprzedzającym go postanowieniem. Jednocześnie wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, wg norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: - art. 170 p.p.s.a., przez przyjęcie, że orzeczenie pozbawione uzasadnienia wiąże organy państwowe w stopniu równym do orzeczenia zawierające uzasadnienie, - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., przez niedopełnienie obowiązku należytego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zbadania i rozpatrzenia materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę GINP podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Następnie do Sądu wpłynęło pismo z 28 sierpnia 2023 r. do którego skarżący załączył pismo z Urzędu Gminy, iż urząd ten nie posiada kopii protokołu przekazania dokumentacji w zakresie budownictwa z lat 1970-1990 do Urzędu Rejonowego w K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest orzeczenie GINB z 17 marca 2023 r., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wielkopolskiego WINB z 7 lipca 2020 r., utrzymującej w mocy decyzję PINB z [...] listopada 2018 r., w sprawie nakazania skarżącemu rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku mieszkalno-gospodarczego na działce nr [...] w S.. gm. C. Zaskarżonym postanowieniem utrzymano w mocy postanowienie, wydane na podstawie art. 61a k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, gdy żądanie o wszczęcie postępowania administracyjnego, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu zgodzić należy się ze stanowiskiem GINB, iż w niniejszej sprawie zaistniała "inna uzasadniona przyczyna", która spowodowała brak możliwości wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Kwestionowana przez skarżącego decyzja Wielkopolskiego WINB z 7 lipca 2020 r. była już bowiem przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z 9 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Po 697/20 oddalił skargę skarżącego na tę decyzję. Wyrok ten jest prawomocny. Wskazać należy, że zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno skutkować odmową wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na uprzednio wydany wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podał, że możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, której zgodność z prawem była już pozytywnie zweryfikowana przez sąd administracyjny, podlega tylko takim ograniczeniom, które z jednej strony wyznacza zakres dokonanej przez sąd kontroli, z drugiej fakt korzystania przez kształtujące je wyroki z przymiotu powagi rzeczy osądzonej. Wprawdzie z powyższej uchwały można wywieść, że dopuszcza się możliwość, że wyrok oddalający skargę na decyzję administracyjną nie zawsze automatycznie będzie stanowił przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Sytuacje tego rodzaju powinny mieć jednak charakter wyjątkowy, a ponadto winno być to uwarunkowane obiektywnymi względami braku wiedzy sądu o okolicznościach istotnych dla wyniku sprawy, czyli takich, o których sąd nie mógł wiedzieć, jak np. odkrycie po wydaniu wyroku innej ostatecznej decyzji załatwiającej sprawę administracyjną. Należy mieć przy tym na uwadze, że sąd administracyjny oddalając skargę bada nie tylko zarzuty przedstawione przez stronę w skardze, ale niezależnie od tych zarzutów poddaje ocenie wszystkie inne okoliczności w sprawie dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod kątem ich zgodności z przepisami prawa materialnego, jak również prawidłowości przyjętej przez organ procedury. Do tego zobowiązuje go art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Z tej też przyczyny sąd oddalając skargę uznaje, że decyzja odpowiada prawu. Wyrok oddalający skargę jest rezultatem jej nieuwzględnienia wobec niewystępowania wad prawnych, uzasadniających uchylenie decyzji albo stwierdzenie jej nieważności. Jego istotną treścią jest ustalenie, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnych. Po wyroku oddalającym skargę, niedopuszczalne powinno być stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, albowiem sąd z urzędu powinien ustalić, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności w myśl art. 156 § 1 k.p.a. Żadna z okoliczności wymienionych w tym przepisie (pkt 1-7) nie zmienia swej wartości prawnej z upływem czasu. Jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Ponadto, stosownie do treści art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie oznacza, że podmioty w nim wymienione muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawi się dana kwestia, nie może ona być już ponownie badana (por. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2018). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy uznać trzeba, że dla jej rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niewątpliwe kluczowe znaczenie miała okoliczność poddania już kontroli sądowoadministracyjnej decyzji Wielkopolskiego WINB z 7 lipca 2020 r., i niewykazania przez tę kontrolę, aby była ona dotknięta jakąkolwiek wadą. Prawomocnym wyrokiem z 9 czerwca 2021 r., sygn. akt: II SA/Po 697/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił bowiem skargę skarżącego na tę decyzję. Wyrok ten - stosownie do treści art. 170 p.p.s.a. prawomocny i wiążący - stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przy czym na możliwość zastosowanie przez organ art. 61a § 1 k.p.a. nie mogła mieć znaczenia w niniejszej sprawie okoliczność, iż do ww. wyroku nie zostało sporządzone uzasadnienia. Okoliczność ta sama w sobie nie może skutkować uznaniem, że okoliczności podnoszone przez skarżącego we wniosku o stwierdzenie nieważności nie były przedmiotem analizy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Zwrócić należy uwagę, że podnoszone aktualnie przez skarżącego zarzuty rażącego naruszenia prawa odnoszą się do okoliczności, wskazywanych w toku postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji z 7 lipca 2020 r., a zatem nie można uznać aby przy wydawaniu wyroku z 9 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Po 697/20 nie były one znane i ocenione przez Sąd. Zwrócić należy uwagę, że skarżący rażącego naruszenia prawa upatruje w wydaniu decyzji Wielkopolskiego WINB w oparciu o przepisy ustawy, która nie powinna znaleźć zastosowania w sprawie, w niewykazaniu przez organy nadzoru w sposób jednoznaczny, iż przedmiotowa budowa została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej, jak również pominięcie, iż w stosunku do przedmiotowego budynku były wydane decyzje m.in. w zakresie przyłącza elektroenergetycznego czy też podatku od nieruchomości oraz, iż decyzja została skierowana do niewłaściwego adresata (skarżący jest właścicielem przedmiotowego budynku jedynie w części 5/8, pozostała zaś cześć należała do zmarłej A. B.). Jak słusznie zwrócił uwagę organ w zaskarżonym postanowieniu nie sposób uznać, aby kwestie w zakresie podstawy prawnej decyzji czy też prowadzenia postępowania dowodowego nie były przedmiotem analizy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu przy wydawaniu wyroku z 9 czerwca 2021 r. Tym bardziej, że ówczesna skarga, co jest wiadomym tut. Sądowi z urzędu, zawierała zarzuty w tym zakresie. W skardze na decyzję z 7 lipca 2020 r. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący zarzucił bowiem organowi wydanie decyzji na podstawie niewłaściwych przepisów jak również błędne uznanie, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na jednoznaczne przyjęcie, że przedmiotowy budynek stanowi samowolę budowlaną. W treści skargi skarżący podnosił także, że budynek jest podłączony do sieci energetycznej jak i wydawane są decyzje przez organ podatkowy w zakresie wymiaru podatku od nieruchomości. Podnoszone przez skarżącego okoliczności nie stanowiły podstawy do uchylenia ww. decyzji. Tym samym podnoszenie tych samych zarzutów w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z 7 lipca 2020 r. wkracza w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej, skoro wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności opierał się na okolicznościach podnoszonych już w postępowaniu sądowym. Także kwestia, że skarżący był właścicielem tylko części nieruchomości była przedmiotem rozważań organu wojewódzkiego, a zatem nie jest to okoliczność, który by była nieznana Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Jak wynika bowiem z akt sprawy, skarżący do odwołania od decyzji PINB w K. z [...] listopada 2018 r. dołączył wypis z rejestru gruntów potwierdzający, iż przysługuje mu udział we własności działki nr [...] wynoszący 5/8, a udział w wysokości 3/8 we własności tej nieruchomości przysługiwał A. B. W tym zakresie Wielkopolski WINB przeprowadził postępowanie w celu ustalenia następców prawnych po A. B. Tym samym nie można także w tym aspekcie przyjąć, aby okoliczność ta nie została wzięta przez Sąd pod uwagę przy wydawaniu ww. wyroku. Podkreślenia wymaga, że już z samej istoty postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu wynika, że przy wydawaniu wyroku z 9 czerwca 2021 r. musiał wziąć pod uwagę, czy organy prawidłowo ustaliły, że obiekt stanowi samowolę budowlaną, a tym samym czy zastosowano prawidłowe przepisy orzekając nakaz rozbiórki jak również, czy decyzja została skierowana do właściwej osoby. Wyrokiem tym – zgodnie z zakresem kontroli wyznaczonym przez art. 134 p.p.s.a. – Sąd był obowiązany wszechstronnie rozważyć sprawę. Należy mieć także na uwadze, że podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności aspekty sprawy są zawsze z urzędu badane przez sąd. Przyjęcie odmiennego stanowiska skutkowałoby, iż organom przysługiwałoby uprawnienie do oceny kompletności wyroków. Skoro zatem, w niniejszej sprawie skarżący nie podniósł, ani nie ujawnił żadnych nowych okoliczności istotnych dla wyniku sprawy, które mogły znaleźć się wcześniej poza zakresem kontroli Sądu w sprawie o sygn. akt: II SA/Po 697/20, wyrok z 9 czerwca 2021 r. – wobec jego uprawomocnienia się – stanowi przeszkodę dla organu do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej, skoro wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności opierał się na okolicznościach znanych w postępowaniu sądowym. Zaznaczenia przy tym wymaga, że za nową okoliczność nie może zostać uznana informacja zawarta w piśmie Urzędu Gminy (załączonym do pisma procesowego skarżącego z 28 sierpnia 2023 r. przedstawionego na etapie postępowania sądowego), iż urząd ten nie posiada kopii protokołu przekazania dokumentacji w zakresie budownictwa z lat 1970-1990 do Urzędu Rejonowego w K. Pismo to stanowi jedynie potwierdzenie, że organy nie dysponują dokumentów świadczących o legalności przedmiotowego budynku. W konsekwencji uznać należy, że organ zasadnie uznał wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wielkopolskiego WINB z 7 lipca 2020 r. jako niedopuszczalny, co skutkowało odmową wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Tym samym, zgłaszane w skardze zarzuty nie mogły odnieść skutku oczekiwanego przez skarżącego, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. W tych warunkach, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.