VII SA/Wa 1200/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Marcin Maszczyński, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 czerwca 2026 r. sprzeciwu G. S. na postanowienie Wojewódzkiego Mazowieckiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 marca 2026 r. nr 246/26 w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewódzkiego Mazowieckiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz G. S. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "Mazowiecki WINB" lub "organ odwoławczy") Nr 246/2026 z dnia 2 marca 2026 r., znak: WOP.7722.10.2026.MP, uchylające w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy (dalej: "PINB dla m.st. Warszawy" lub "organ I instancji") Nr IIWT/102/U/2025 z dnia 15 grudnia 2025 r., znak: PINB.IIWT.512.69.2025.KR, i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wydane w przedmiocie wznowienia postępowania. Rozstrzygnięcie to wydano w następującym stanie faktycznym sprawy. PINB dla m.st. Warszawy prowadził postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego typu bliźniak usytuowanego na działce nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. S. [...] w W. . Decyzją Nr IIWT/143/U/2025 z dnia 28 marca 2025 r. organ I instancji udzielił pozwolenia na użytkowanie w/w inwestycji. W dniu 5 grudnia 2025 r. do PINB dla m. st. Warszawy wpłynął wniosek G. S. (dalej: "wnosząca sprzeciw" lub "wnioskodawca") o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją tego organu Nr IIWT/143/U/2025 z dnia 28 marca 2025 r. Wnioskodawczyni jako przesłankę do wznowienia postępowania wskazała art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: "k.p.a.") - strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). Postanowieniem Nr IIWT/102/U/2025 z dnia 15 grudnia 2025 r. PINB dla m. st. Warszawy odmówił wznowienia przedmiotowego postępowania. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie w ustawowym terminie złożyła wnioskodawca. Postanowieniem Nr 246/2026 z dnia 2 marca 2026 r. Mazowiecki WINB uchylił postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że w uzasadnieniu skarżonego postanowienia organ I instancji wskazał, że wniosek został złożony przez podmiot, któremu nie przysługuje przymiot strony w świetle art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r. poz. 418, dalej: "Pr.b."). Mazowiecki WINB przywołał dalej mające zastosowanie w sprawie przepisy k.p.a. oraz Pr.b. i zapadłe na gruncie ich stosowania orzecznictwo sądowoadministracyjne, wskazując, że w jego ocenie na gruncie badanej sprawy PINB dla m. st. Warszawy, niezasadnie odmówił wnioskodawczyni wznowienia postępowania zakończonego własną, ostateczną decyzją Nr IIWT/143/U/2025 z dnia 28 marca 2025 r. Organ odwoławczy podał, że przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania jest decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie w/w budynku. Procedurę udzielenia pozwolenia na użytkowanie regulują przepisy zawarte w art. 59 Pr.b. Jakkolwiek zgodnie z art. 59 ust. 7 Pr.b. stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, to należy mieć na uwadze, że w/w przepis stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. oraz że przepis ten nie znajduje zastosowania, kiedy uzyskanie pozwolenia na użytkowanie jest efektem m.in. prowadzonego postępowania legalizacyjnego odstępstw od warunków pozwolenia na budowę. W przedmiotowej sprawie organ I instancji prowadził postępowanie administracyjne w trybie art. 50 i 51 Pr.b. dotyczące w/w inwestycji, które zostało zakończone decyzją tego organu Nr IIWT/446/2024 z dnia 24 czerwca 2024 r. zatwierdzającą projekt budowlany zamienny w/w budynku, utrzymaną w mocy decyzją Mazowieckiego WINB Nr 144/2025 z dnia 13 lutego 2025 r. W ramach tego postępowania wnioskodawczyni przysługiwał przymiot strony. Powołując się na stanowisko sądów administracyjnych Mazowiecki WINB stwierdził, że brak przysługiwania wnioskodawczyni indywidualnego interesu prawnego nie jest oczywisty i wymaga przeprowadzenia dodatkowych, szczegółowych ustaleń w tym zakresie, które mogą nastąpić wyłącznie w toku wznowionego postępowania. Art. 59 ust. 7 Pr.b. w niniejszej sprawie nie będzie miał zastosowania. Zatem wyparciu o w/w przepis brak jest podstaw do odmowy wszczęcia postępowania wznowieniowego z uwagi na brak przymiotu strony. Zdaniem Mazowieckiego WINB w celu zbadania czy wnioskodawca posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. koniecznym jest poczynienie dodatkowych ustaleń w toku wznowionego postępowania. Zważając na powyższe należało uchylić postanowienie PINB dla m.st. Warszawy Nr IIWT/102/U/2025 z dnia 15 grudnia 2025 r. i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W sprzeciwie z dnia 1 kwietnia 2026 r. wniesionym do tutejszego Sądu wnioskodawczyni zaskarżyła postanowienie Mazowieckiego WINB Nr 246/26 z dnia 2 marca 2026 r. w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie podczas gdy zaistniały przesłanki do wydania postanowienia przez organ odwoławczy przy zastosowaniu konstrukcji prawnej z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. o uchyleniu zaskarżonego postanowienie oraz wydania postanowienia na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. o wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją; 2) art. 107 § 6 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu wydanego postanowienia wszystkich zebranych w sprawie dowodów oraz poczynionych ustaleń faktycznych co w konsekwencji skutkowało błędnie sporządzonym uzasadnieniem prawnym powyższego postanowienia, nadto pominięcie w sporządzonym uzasadnieniu zastosowania zasady przyznania wiarygodności poszczególnym dowodom a części z nich pominięcie ,nadto brak wskazania jakie ku temu legły podstawy prawne. Stawiając powyższe zarzuty wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia Mazowieckiego WINB oraz przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia; 2) przeprowadzenie postępowania w trybie zwykłym na posiedzeniu jawnym; 3) zasądzenie kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu sprzeciwu podano argumenty, które mają przemawiać za zasadnością wniesionych zarzutów. W odpowiedzi z dnia 4 maja 2026 r. na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: "p.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie zaś z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Z art. 151a § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Na mocy art. 64f p.p.s.a. od postanowienia, do którego odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści postanowienia może wnieść od niego sprzeciw. Przepisy art. 64b-64e p.p.s.a. stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 64d § 1 p.p.s.a. Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria wykazała, że zaskarżone sprzeciwem postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W myśl art. 138 § 2a k.p.a., jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Stosownie zaś do art. 138 § 2b k.p.a., przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3 k.p.a. organ odwoławczy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy wydaje decyzję, o której mowa w § 1 albo 4. Na mocy odesłania z art. 144 k.p.a. przepisy te stosuje się odpowiednio do postanowienia. W orzecznictwie podkreśla się, że przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu (zob. wyrok NSA z dnia 19 września 2017 r. sygn. akt I OSK 517/17). Zatem zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Natomiast w myśl art. 136 § 2 k.p.a. jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję. Z przytoczonych przepisów wynika zatem, że decyzja kasacyjna może zostać wydana w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub prowadził postępowanie wyjaśniające, lecz nie ustalił istotnej części okoliczności faktycznych sprawy (a z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136) (zob. A. Golęba [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 138). Analiza art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a. prowadzi zatem do wniosku, że możliwość wydania decyzji kasacyjnej występuje w sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 3 marca 2020 r. sygn. akt II GSK 3928/17). Toteż jeżeli zakres koniecznego uzupełnienia postępowania dowodowego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa de facto byłaby rozstrzygana w jednej instancji, co pozbawiałoby stronę prawa do dwukrotnego rozpoznania sprawy i mogłoby być zwalczane wyłącznie w postępowaniu sądowoadministracyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2456/16). Powyższe poglądy orzecznictwa należy zastosować także do postanowień. Na gruncie przedmiotowej sprawy, co wyraźnie podkreślił Mazowiecki WINB, jakkolwiek zgodnie z art. 59 ust. 7 Pr.b. stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, to należy mieć na uwadze, że w/w przepis stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. oraz nie znajduje on zastosowania, kiedy uzyskanie pozwolenia na użytkowanie jest efektem m.in. prowadzonego postępowania legalizacyjnego odstępstw od warunków pozwolenia na budowę. Prawidłowo, w ocenie Sądu, dostrzegł organ odwoławczy, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji prowadził postępowanie administracyjne w trybie art. 50 i 51 Pr.b. dotyczące w/w inwestycji, które zostało zakończone decyzją tego organu Nr IIWT/446/2024 z dnia 24 czerwca 2024 r. zatwierdzającą projekt budowlany zamienny w/w budynku, utrzymaną w mocy decyzją Mazowieckiego WINB Nr 144/2025 z dnia 13 lutego 2025 r. Jak podał ten organ, w ramach tego postępowania wnioskodawczyni przysługiwał przymiot strony. Powołując się dalej na stanowisko sądów administracyjnych Mazowiecki WINB stwierdził, że brak przysługiwania wnioskodawczyni indywidualnego interesu prawnego nie jest oczywisty i wymaga przeprowadzenia dodatkowych, szczegółowych ustaleń w tym zakresie, które mogą nastąpić wyłącznie w toku wznowionego postępowania. Art. 59 ust. 7 Pr.b. w niniejszej sprawie nie będzie miał zastosowania. Zatem w oparciu o w/w przepis brak jest podstaw do odmowy wszczęcia postępowania wznowieniowego z uwagi na brak przymiotu strony. W celu zbadania czy wnioskodawca posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. koniecznym jest poczynienie dodatkowych ustaleń w toku wznowionego postępowania. Sąd w składzie rozpoznającym sprzeciw to stanowisko popiera, z wyraźnym jednak zastrzeżeniem, iż niezrozumiałe jest dla Sądu dlaczego – pomimo tak kategorycznych stwierdzeń co do konieczności wznowienia postępowania, organ ten uchylając postanowienie PINB dla m.st. Warszawy – zamiast przekazywać sprawę organowi I instancji – sam nie zdecydował się na wznowienie tego postępowania. Zgodnie bowiem z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję (postanowienie) – umarza postępowanie I instancji w całości albo w części. Dla tutejszego Sądu, jest bowiem oczywiste i nie wymaga pogłębionego uzasadnienia, że jeżeli organ odwoławczy zajął wyraźne stanowisko w zakresie konieczności wznowienia postępowania, to brak było podstaw – po uchyleniu postanowienia organu I instancji – do przekazywania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy powinien – co słusznie zauważyła wnosząca sprzeciw – uchylić to postanowienie i merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, na co wprost pozwala mu art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta (lub postanowienie) została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Sądu taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie zaistniała. Wymaga wyraźnego podkreślenia, że przedmiotem niniejszego postępowania było jedynie podjęcie rozstrzygnięcia w zakresie wznowienia lub odmowy wznowienia postępowania, a organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające i zgromadził określony materiał dowodowy, który – w razie konieczności – mógł zostać przez ten organ uzupełniony. Organ odwoławczy ma nie tylko prawo ale i obowiązek formułowania własnych ocen prawnych stanu faktycznego wynikającego ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Dlatego też fakt, że organ I instancji nie ocenił stanu faktycznego przez pryzmat wszystkich adekwatnych i możliwych do zastosowania norm prawnych nie uzasadnia wydania postanowienia kasatoryjnego. Należy przy tym pamiętać, że Mazowiecki WINB może również zgromadzić nowe dowody, gdyby te już zgromadzone w sprawie okazały się niewystarczające. Istotne w sprawie jest to aby nie przekroczyć granic uzupełniającego postępowania dowodowego z art. 136 k.p.a. Mając to na uwadze Sąd uznał wniesiony sprzeciw za zasadny. W związku ze stwierdzeniem, że wydając zaskarżone postanowienie, organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., Sąd w pkt 1 sentencji wyroku uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 151a § 1 i 4 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 oraz 205 § 1 i 2 p.p.s.a. w pkt 2 sentencji wyroku.