VII SA/Wa 107/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi P P na decyzję W w W z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej uchyla zaskarżoną decyzję

Przedmiotem skargi P P ("skarżący") jest decyzja W w W ("WZON") z [...] października 2019 r., znak [...] wydana w trybie nadzwyczajnym – zmiany decyzji ostatecznej, w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Miejski Z w W ("MZON") wydał [...] marca 2019 r., na podstawie art. 6b ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 4 ust. 2 i art. 6b ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 511 ze zm., "ustawa o rehabilitacji"), orzeczenie o stopniu niepełnosprawności nr [...], którym zaliczono skarżącego do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Orzeczenie to zostało podpisane przez przewodniczącego składu orzekającego – lek. med. M L (specjalistę rehabilitacji medycznej) oraz członka składu orzekającego – M O (doradcę zawodowego), stosownie do dyspozycji § 7 ust. 1, § 18 i § 19 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2018 r., poz. 2027, "rozporządzenie"). Skarżący pismem z 8 kwietnia 2019 r. zrzekł się prawa wniesienia odwołania od tego orzeczenia. Dalej, pismem z 16 lipca 2019 r. skarżący wniósł o zmianę ww. orzeczenia w części dotyczącej terminu ważności orzeczenia oraz przyznania prawa do posiadania karty parkingowej osoby niepełnosprawnej zaliczonej do znacznego albo umiarkowanego stopnia niepełnosprawności mającej znacznie ograniczone możliwości samodzielnego poruszania się. Decyzją z [...] sierpnia 2019 r., znak [...] wydaną na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., "k.p.a.") w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6b ust. 1 ustawy o rehabilitacji, Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. odmówił zmiany wyżej opisanej decyzji ostatecznej, wskazując, że postępowanie z art. 155 k.p.a. nie może służyć do ponownego rozpoznania sprawy już zakończonej decyzją ostateczną i podjęcia nowego rozstrzygnięcia niejako w kolejnej instancji; prowadziłoby to do niedopuszczalnego naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 k.p.a. MZON uznał jednocześnie, że do powyższego w istocie prowadziłoby uwzględnienie żądania skarżącego. Decyzja ta została podpisana przez A G, posługującą się pieczątką imienną z treścią "z up. Przewodniczącej M w W". W wyniku wniesienia odwołania przez skarżącego WZON opisaną na wstępie decyzją z [...] października 2019 r. utrzymał w mocy decyzję MZON. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący w orzeczeniu z [...] marca 2019 r. został zaliczony do grona osób niepełnosprawnych w umiarkowanym stopniu do [...] marca 2022 r. Zgodnie z § 3 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia naruszenie sprawności organizmu uważa się za okresowe, jeżeli według wiedzy medycznej może nastąpić poprawa stanu zdrowia. Skład orzekający MZON stwierdził, że stan zdrowia skarżącego rokuje poprawę, a zatem orzeczenie zostało wydano do [...] marca 2022 r. Skład orzekający wydając przedmiotowe orzeczenie jednocześnie stwierdził, iż skarżący nie spełnia kryterium przyznania wskazania pkt 9 (przyznanie karty parkingowej). WZON wyjaśnił, że wystąpienie samego symbolu przyczyny niepełnosprawności 05-R w stopniu umiarkowanym nie oznacza automatycznie przyznania wskazania pkt 9. Podał, że nie została w tym przypadku spełniona druga przesłanka zawarta w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1990 ze zm.), dotycząca znacznie ograniczonych możliwości w samodzielnym poruszaniu się. Osoba ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnego poruszania się to m.in. osoba, która nie przemieszcza się, nie zachowuje równowagi przy siedzeniu, lub w ogóle się nie przemieszcza lub porusza na odległość do 50 m za pomocą sprzętu wspomagającego lub z pomocą jednej osoby, ma trudności lub nie jest w stanie schodzić i wchodzić po schodach lub porusza się z pomocą innej osoby, ma trudności przy poruszaniu się po powierzchniach płaskich na dystansie nie przekraczającym 100 (co stanowi wartość orientacyjną). MZON uznał, że skarżący nie ma znacznie ograniczonych możliwości samodzielnego poruszania się, tym samym nie spełnia kryterium przyznania wskazania pkt 9. Organ odwoławczy podkreślił, że skarżący zrzekł się prawa wniesienia odwołania. Gdyby zaś nie zgadzał się z wydanym orzeczeniem z [...] marca 2019 r., to zgodnie z zawartym pouczeniem mógł złożyć odwołanie, co skutkowałyby ponownym merytorycznym rozpatrzeniem sprawy, z czego jednak skarżący nie skorzystał. Dalej organ wskazał, że z treści wniosku o zmianę decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. wynika, iż skarżący nie zgadza się z wydanym orzeczeniem organu I instancji, ponieważ w jego ocenie orzeczenie powinno zostać wydane na stałe oraz powinno zostać przyznane wskazanie do otrzymania karty parkingowej. W opisanej sytuacji zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym zasadnym trybem wszczęcia postępowania jest złożenie nowego wniosku do organu I instancji ze względu na zmianę stanu zdrowia, zgodnie z § 15 ust. 2 rozporządzenia. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 sierpnia 1997 r., sygn. akt III SA 854/96, WZON wskazał przy tym, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 i 155 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Uwzględnienie interesu strony w rozumieniu art. 155 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, iż mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego jednakże w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ, działając w granicach uznania administracyjnego, przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony. Nie mieści się jednak w pojęciu interesu strony orzekanie w sposób sprzeczny z przepisami prawa. Ponadto WZON stwierdził, iż zasady i wartości leżące u podstaw ustawy o rehabilitacji mają przede wszystkim na względzie ochronę oraz wyrównywanie szans życiowych osób niepełnosprawnych. Status prawny osoby niepełnosprawnej umożliwia korzystanie z przywilejów społecznych i ekonomicznych, mających pomóc osobom niepełnosprawnym w integracji społecznej. Naruszeniem konstytucyjnej zasady równości obywateli byłoby więc korzystanie z uprawnień, wynikających z niepełnosprawności przez osobę, która nie spełnia wymaganych prawem kryteriów. Wyżej opisaną decyzję podpisały M T (Przewodnicząca WZON) oraz M M (sekretarz WZON). W skardze do Sądu na ww. decyzję WZON z [...] października 2019 r. P P wniósł o jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 10, art. 79a § 1, art. 7, art. 7a, art. 8 § 1, art. 9, art. 11, art. 81 oraz art. 81a § 1 k.p.a. przez ich niezastosowanie i niezapewnienie mu czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Nadto skarżący podniósł kwestię prawidłowości umocowania osób, które podpisały decyzje wydane w obu instancjach postępowania nadzwyczajnego, wskazując, że § 19 rozporządzenia nie przewiduje wydawania decyzji przez przewodniczącego oraz sekretarza lub wyznaczonego przez przewodniczącego zespołu członka zespołu (powiatowego oraz wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności) w trybie art. 154 i 155 k.p.a. W odpowiedzi na skargę WZON wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Przy czym organ dodał, że zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia członkami powiatowego oraz wojewódzkiego zespołu są m.in. przewodniczący oraz sekretarz i legitymują się oni zaświadczeniem wydanym przez Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych w trybie § 21 ust. 2 w zw. z § 23 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. Organ wskazał też, że wojewódzki zespół jest organem kolegialnym, i właściwym do wydania decyzji była Przewodnicząca wraz z Sekretarzem Wojewódzkiego Zespołu w W. Pismem z 15 lutego 2020 r. skarżący, odpowiadając na odpowiedź organu na skargę, podniósł także, że przy domniemaniu racjonalności prawodawcy podanie o zmianę orzeczenia w trybie art. 155 k.p.a. winno być rozpatrzone przez skład orzekający wyznaczony przez Przewodniczącego Zespołu, a decyzja powinna być podpisana przez członków tego składu, a nie przez Przewodniczącą lub Sekretarza Zespołu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, ale z przyczyn formalnych (tkwiących w wydanych decyzjach) - wymagających wyjaśnienia i uzasadniających tym samym uchylenie zaskarżonej decyzji. Przed rozwinięciem tej oceny Sąd zaznacza, że kontrolował decyzję W w W z [...] października 2019 r., znak [...] utrzymującą w mocy decyzję M w W z [...] sierpnia 2019 r., znak [...], o odmowie zmiany orzeczenia o stopniu niepełnosprawności nr [...] wydanego przez MZON [...] marca 2019 r. Decyzje powyższe zapadły w postępowaniu wywołanym wnioskiem skarżącego, który w piśmie z [...] lipca 2019 r. wniósł o zmianę orzeczenia z [...] marca 2019 r. o stopniu niepełnosprawności poprzez zmianę terminu ważności z "[...] marca 2022 r." na "na stałe" oraz poprzez zmianę wskazania z pkt 9, dotyczącego spełnienia przesłanek określonych w art. 8 ust. 3a pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. W orzeczeniu z 27 marca 2019 r. w pkt 9, po zapisie: "spełnienia przez osobę niepełnosprawną przesłanek określonych w art. 8 ust. 3a pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym" (Dz. U. z 2018 r. poz. 1990 z późn. zm.) wpisano "nie spełnia". W punkcie 7 tegoż orzeczenia wpisano, iż skarżący nie wymaga konieczności stałej lub długoterminowej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Analizując sprawę Sąd przyjął, że ww. orzeczenie o stopniu niepełnosprawności jest decyzją administracyjną, dotyczy bowiem indywidualnej sprawy rozpoznanej przez organ administracji publicznej i zawiera wszystkie elementy, o których stanowi art. 107 k.p.a. Co do zasady orzeczenie to może być więc uchylone bądź zmienione w trybie art. 155 k.p.a. Sąd zaznacza przy tym, że wzruszenie decyzji ostatecznej na podstawie powołanego przepisu jest możliwe, ale tylko po spełnieniu przesłanek w nim wskazanych, w tym: gdy za zmianą, uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Z powyższego wynika, że celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a. nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy (już zakończonej decyzją ostateczną), lecz dokonanie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej wyłącznie w kontekście przesłanek w tym przepisie wymienionych. Tryb ten służy więc do "zmiany" rozstrzygnięcia na inne możliwe do wydania, co istotne - w niezmiennych okolicznościach faktycznych i prawnych. Nie może natomiast służyć "zmianie" rozstrzygnięcie, na takie, które w wyniku związania organu bezwzględnie obowiązującą normą byłoby niedopuszczalne (jako niezgodne z obowiązującym porządkiem prawnym). Powyższe zostało dostrzeżone w wydanych w sprawie decyzjach. Niemniej dokonanie oceny tych decyzji pod względem merytorycznym Sąd uznał za przedwczesne, mając wątpliwości co do prawidłowości "składów orzekających", w jakich one zapadły. I tak, Sąd dostrzega, że zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Przez sformułowanie "organ administracji publicznej, który ją wydał" należy rozumieć organ (w tym organ kolegialny w odpowiednim składzie) właściwy dla wydania decyzji kwestionowanej w ww. trybie. Nadto, Sąd zaznacza, że stosownie do art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a., decyzja winna zawierać podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny. Podpis jest gwarancją tego, że decyzja pochodzi rzeczywiście od właściwego organu, jak również, że pismo jest wyrazem woli organu, a nie projektem decyzji. W przypadku organów kolegialnych brak podpisu wszystkich członków składu orzekającego może powodować powstanie wątpliwości co do autentyczności decyzji oraz sugerować możliwość nadużyć w postaci na przykład wydania decyzji przez niektórych członków składu orzekającego (J. Stelmasiak, M. Zdyb, glosa do wyroku NSA z 12 lutego 1991 r., sygn. akt SA/Lu 889/90, OSP 1992, nr 2, poz. 27) (tak: Piotr Marek Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el 2019). Sąd stwierdza jednocześnie, że brak podpisu osoby wydającej decyzję lub podpisów wszystkich członków organu kolegialnego biorących udział w wydaniu decyzji ma poważne konsekwencje – przyjmuje się, że decyzja niezawierająca podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jej wydania jest nieważna z mocy art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 1991 r., sygn. akt SA/Gd 1152/90, ONSA 1991, nr 2, poz. 34; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 1991 r., sygn. akt SA/Lu 889/90, OSP 1992, nr 2, poz. 27; teza druga wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 października 1993 r., sygn. akt I SA 1270/93, OSP 1994, nr 7–8, poz. 131). Sąd dostrzega w końcu, że zgodnie z § 7 ust. 1 w zw. z § 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia (w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji) wniosek o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności osób, które nie ukończyły 16 roku życia oraz o stopniu niepełnosprawności osób, które ukończyły 16 rok życia rozpatruje co najmniej dwuosobowy skład orzekający. Stosownie do § 19 ust. 2 rozporządzenia przewodniczącym składu orzekającego jest lekarz, specjalista w dziedzinie odpowiedniej do choroby zasadniczej dziecka lub osoby zainteresowanej. Zgodnie z § 19 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia przewodniczący powiatowego zespołu oraz wojewódzkiego zespołu mogą w formie pisemnej upoważnić członka zespołu do załatwiania spraw w jego imieniu w zakresie określonym przepisami rozporządzenia. § 19 ust. 3 pkt 1 – 3 rozporządzenia przed nowelizacją, która weszła w życie 27 marca 2020 r., brzmiał: powiatowy zespół i wojewódzki zespół, w składzie: przewodniczący zespołu oraz sekretarz lub wyznaczony przez przewodniczącego zespołu członek zespołu, wydaje: 1) orzeczenie o umorzeniu postępowania; 2) postanowienie w sprawie: a) uchybienia terminowi do wniesienia odwołania, b) odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, c) przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, d) niedopuszczalności wniesienia odwołania; 3) zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz o wyznaczeniu nowego terminu do jej załatwienia. § 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 26 marca 2020 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2020 r., poz. 534), dodano pkt 4, brzmiący: "4) decyzje w sprawie uchylenia, zmiany oraz stwierdzenia nieważności orzeczeń, o których mowa w § 2". Nie ulega jednak wątpliwości, że przed dodaniem tego przepisu bezpośrednio zastosowanie w sprawach wniosków o zmianę decyzji miał art. 155 k.p.a., a wobec tego orzeczenie MZON z [...] sierpnia 2019 r. dotyczące zmiany we wskazanym trybie nadzwyczajnym w części orzeczenia tego organu o stopniu niepełnosprawności powinno zapaść kolegialnie - w składzie dwuosobowym, "specjalistycznym" (v. § 7 ust. 1 w zw. z § 2 pkt 1 i 2 i § 19 ust. 2 rozporządzenia). Tymczasem decyzję MZON z [...] sierpnia 2019 r., znak [...] podpisała jedna osoba – A G "z up. Przewodniczącej M w W", a zaskarżoną decyzję z [...] października 2019 r. dwuosobowy skład: Przewodnicząca WZON M Toraz sekretarz WZON M M – bez wskazania, czy osoby te tworzą tzw. skład merytoryczny (z lekarzem – specjalistą w odpowiedniej dziedzinie). W konsekwencji Sąd uznał, że w sprawie zachodzi wątpliwość co do prawidłowości wydania obu ww. decyzji, w tym także MZON, i za konieczne uznał uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, nie wynika z niej, aby została ona podjęta przez wymagany przepisami prawa "skład orzekający", uprawniony do merytorycznego załatwienia sprawy dotyczącej stopnia niepełnosprawności (sprawa nią zakończona nie należy do żadnej kategorii spraw wymienionych w § 19 ust. 3 rozporządzenia w brzmieniu sprzed wskazanej powyżej nowelizacji), jak również nie wynika z niej, aby weryfikując decyzję organu I instancji uwzględniono art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia. Dokonując takiej oceny Sąd przyjął, że w dacie wydania ww. decyzji - zapadłych w trybie art. 155 k.p.a. - obowiązujące przepisy nakazywały wydanie tego rodzaju decyzji w sprawie dotyczącej orzeczenia o stopniu niepełnosprawności przez dwuosobowy, specjalistyczny skład orzekający wyznaczony zgodnie z § 19 ust. 1 i 2 w zw. § 7 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 155 k.p.a. W tym też kontekście Sąd podzielił zarzuty podniesione przez skarżącego. Ponownie zajmując się sprawą W w W weźmie pod uwagę powyższe (w tym zmianę prawa obowiązującą od 27 marca 2020 r.); zweryfikuje skład orzekający uprawniony do rozpatrzenia odwołania skarżącego od decyzji MZON z [...] sierpnia 2019 r.; ustali dalej, czy decyzja wydana przez organ I instancji zapadła w składzie odpowiadającym ww. przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego i rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (w przypadku tego ostatniego – w brzmieniu sprzed nowelizacji z 26 marca 2020 r. wobec wydania decyzji [...] sierpnia 2019 r.). Od ustalenia tej ostatniej kwestii uzależni swoje rozstrzygnięcie. Kończąc Sąd zaznacza, że w komparycji zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej oraz decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym brak jest wskazania, kto i w jakim charakterze ją wydaje, co w przypadku decyzji kolegialnych umożliwia łatwą identyfikację składu organu. W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, "p.p.s.a."), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Ponieważ skarżący z mocy art. 239 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. zwolniony jest z ponoszenia kosztów sądowych, a w sprawie nie reprezentował go pełnomocnik z wyboru, Sąd nie zasądził kosztów postępowania mimo złożonego wniosku.