VII SA/Wa 1043/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.) sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant ref. Maria Góraj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2022 r. sprawy ze skargi R. R. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2022 r. znak [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia budynku do stanu poprzedniego oddala skargę

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (Minister) decyzją z [...] marca 2022 r. [...], (Minister), na podstawie art. 7 pkt 1, art. 45 ust. 1 pkt 2, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2021 poz. 710, dalej u.o.z.) i art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania R. R., D. D., B. P. - uchylił decyzję M. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków ([...] WKZ) z [...] maja 2021 r. nakazującą R. R., A. M., D. D., G. C., I. de L., J. C., J. S., K. M., M. C., P. K., Z. K., Z. de L. doprowadzenie do poprzedniego stanu lokalu nr A (piwnicy) przy ul. S. w K. w części wskazującej J. S. i wskazał jako współwłaściciela B. P.oraz w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i wyznaczył nowy termin do 31 sierpnia 2022 r., w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Minister wskazał, że ww. obowiązek obejmował odtworzenie historycznej funkcji i rozplanowania poprzez rozbiórkę: dwóch antresol stalowych ze schodami, ścian działowych, klimatyzacji, nagrzewnicy, instalacji oświetleniowej; wentylacji mechanicznej, monitoringu, instalacji kanalizacji i wodnej, usunięcie powłok malarskich ze ścian i sklepień, współczesnej posadzki, urządzeń klimatyzacyjnych z dziedzińca z rurą wyciągową oraz poddanie ścian i sklepień pracom konserwatorskim oraz restauratorskim - w zakreślonym terminie. Organ powołał art. 45 ust. 1 u.o.z. i wskazał, że wybór jednej z ewentualności, jakie daje przepis jest uzależniony od stanu faktycznego i oceny stopnia wpływu bezprawnego działania na wartości zabytku i możliwości lub celowości przywrócenia go do stanu poprzedniego. Dalej podkreślił m.in., że opisany lokal (niemieszkalny nr A) o pow. 157,3 m2 jest czterokomorową piwnicą z zachowanymi kamienno-ceglanymi ścianami, sklepieniami kolebkowymi po stronie wschodniej ceglanymi z XVI w., w osi zachodniej kamiennymi z XV w. Z KW nr [...] wynika, że lokal aktualnie stanowi współwłasność R. R., A. M., D. D., G. C., I. de L., J. C., K. M., M. C., P. K., Z. K., Z. de L. i B. P. W dniu 10 października 2018 r. H. de L., D. S., A. M. i R. R. zawarli umowę najmu tego lokalu z [...] sp. o.o. sp.k. w celu prowadzenia działalności gastronomicznej, muzycznej, występów artystycznych na żywo, z dopuszczeniem striptizu. Najemca miał prawo do: adaptacji, modernizacji oraz remontu piwnicy, po uprzednim uzyskaniu zezwoleń. Organ zaznaczył, że P. K. wskazywał, że lokal udostępniono bez jego zgody i wiedzy oraz pozostałych współwłaścicieli. Dalej odwołał się do art. 36 ust. 1 pkt 1, 9 i 11 u.o.z. i wskazał, że wpisanie obiektu do rejestru zabytków wiąże się z ograniczeniem podejmowania działań. Jako bezsporną organ ocenił zmianę przeznaczenia ww. piwnicy. Sklepienia i ściany pokryto czerwoną farbą, wykonano opisane instalacje, dwie antresole, stalowe schody. Na antresoli wydzielono pomieszczenia gips-kartonem i obito tapicerką. Wydzielono łazienkę. Na ścianach zawieszono niezabezpieczone kable, na posadzce wykonano płytki, które zakryto wykładziną, a na dziedzińcu trzy klimatyzacje z rurą wyciągową. Organ podkreślił, że z wyjaśnień najemcy wynika, że lokal był już w większości pomalowany, tylko wtórnie naniesiono farbę i istniała wentylacja. Najemca wydzielił pomieszczenia. Antresole i schody również istniały oraz klimatyzacja (wymieniono tylko jednostkę zewnętrzną). Spółka nie wykonała łazienki, instalacji wodnej, kanalizacyjnej, elektrycznej i wentylacyjnej. Współwłaściciele nie zaprzeczyli ww. okolicznościom. Minister podzielił ustalenia organu wojewódzkiego (kontrola 22 czerwca 2020 r.), że roboty zrealizowano bez wymaganego pozwolenia konserwatorskiego. Pokrycie ścian i sklepień gładkimi tynkami cementowymi, szczelnymi farbami olejnymi i akrylowymi, niededykowanymi obiektom zabytkowym, negatywnie odbija się na historyczną substancję. Historycznie piwnice były zapleczem gospodarczym. Wprowadzenie opisanych zmian stanowi niekorzystne przekształcenie historycznego wyglądu. Zmiana sposobu użytkowania, wobec konieczności zapewnienia komfortu przebywających, wiąże się z ogrzewaniem i osuszaniem systemem wentylacji mechanicznej i klimatyzacji, co zmienia ustabilizowane historycznie warunki i zaburza pierwotną fizykę budowli. Na granicy faz zimna wilgotna ściana/suche powietrze następuje bowiem krystalizacja soli, a w konsekwencji złuszczanie i osypywanie zapraw, cegły i kamienia. Zwiększenie liczby osób przebywających w lokalu też powoduje wilgoć, wzrost temperatury oraz wahania klimatu. Organ zaznaczył, że objęcie ochroną zabytku nie oznacza zakazu przeprowadzania zmian i przekształceń, ale muszą one zostać ocenione przez wyspecjalizowany organ w zakresie wpływu na wartości chronione. Organ ma prawo dopuścić tylko takie przekształcenia, które nie doprowadzą do zniszczenia i uszczerbku dla wartości zabytkowych. Wskazał, że w aktach znajduje się pismo z 24 września 2019 r., o przyjęciu do wiadomości przez [...] WKZ zakresu wykonanych robót z zastrzeżeniem koniczności usunięcia jedynie powłok farby, z którego organ się wycofał (pismo z 4 listopada 2019 r.) Zdaniem Ministra zmiana sposobu użytkowania lokalu i wykonane samowolnie roboty nie mają charakteru trwałego i nieodwracalnego, ale znacząco degradują walory zabytkowe m.in. dyspozycję wnętrz i ich wygląd oraz negatywnie wpływają na stan zachowania. Następnie wyjaśnił, że zakres nakazu będzie przedmiotem oceny w trybie art. 36 ust. 1 u.o.z., gdyż nakaz nie zwalnia z obowiązku uzyskania ww. pozwolenia oraz pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Wobec podniesionego w odwołaniu pozbawienia całej kamienicy wody Minister zauważył, że nakaz dotyczy jedynie instalacji w lokalu, a nie pionów. Jako niezasadną organ ocenił argumentację o konieczności uprzedniego rozstrzygnięcia wniosku o skreślenie z rejestru zabytków podziemi budynku. Złożenie takiego wniosku nie jest zagadnieniem wstępnym w tej sprawie. Przywrócenie stanu poprzedniego jest konieczne i możliwe - przekształcenia nie są trwałego. Podzielił również stanowisko odnośnie kręgu podmiotów zobowiązanych do wykonania nakazu w świetle art. 5 u.o.z. Dodał, że skoro w toku postępowania odwoławczego zmianie uległ stan własnościowy lokalu w miejsce J. S. wstąpiła B. P., dlatego koniczna była zmiana decyzji. Podobnie w zakresie terminu wykonania obowiązku. Skargę na ww. decyzję złożył R. R. i domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji zarzucił naruszenie: - art. 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez sformułowanie nakazu w taki sposób, że nie wiadomo jakie uprawnienia konkretnie przyznano stronie lub jakie obowiązki na nią nałożono w sytuacji gdy: instalacja wodna w piwnicy prowadząca do mieszkań oparta o przewody igielitowe - gumowe jest wzajemnie "splątana," a co rodzi wątpliwość jak należy decyzję wykonać, zwłaszcza przy sprzecznych interesach jej adresatów (ogólnikowe rozstrzygniecie decyzji). W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumentację na poparcie ww. zarzutów. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2022 r. poz. 329 – dalej p.p.s.a.). Poddaną kontroli Sądu decyzją z [...] marca 2022 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił decyzję M. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków ([...] WKZ) z [...] maja 2021 r. nakazującą skarżącemu, A. M., D. D., G. C., I. de L., J. C., J. S., K. M., M. C., P. K., Z. K., Z. de L. doprowadzenie do poprzedniego stanu lokalu nr A (piwnicy) przy ul. S. w K. w zakresie wskazującym J. S. i wskazał jako współwłaściciela B. P. oraz w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i wyznaczył nowy termin do 31 sierpnia 2022 r., w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Nałożony na współwłaścicieli ww. piwnicy obowiązek dotyczył rozbiórki: dwóch antresol stalowych ze schodami, ścian działowych, klimatyzacji, nagrzewnicy, instalacji oświetleniowej; wentylacji mechanicznej, monitoringu, instalacji kanalizacji i wodnej, usunięcie powłok malarskich ze ścian i sklepień, współczesnej posadzki, urządzeń klimatyzacyjnych z dziedzińca z rurą wyciągową oraz poddanie ścian i sklepień pracom konserwatorskim oraz restauratorskim - w zakreślonym terminie. Okolicznością w sprawie bezsporną pozostaje, że kamienica przy ul. [...] w K., w którym znajduje się przedmiotowy lokal nr A została wpisana do rejestru zabytków pod numerem [...]. Ponadto położona jest w układzie urbanistycznym miasta K. w granicach P. wpisanym do rejestru zabytków pod Nr [...] oraz na Listę Dziedzictwa Światowego UNESCO, a także leży na obszarze uznanym za pomnik historii "K. historyczny zespół miasta". Biorąc pod uwagę poczynione w sprawie ustalenia, niepodważone skutecznie przez skarżącego w toku postępowania i w skardze oraz obowiązujący stan prawny, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a zarzuty skargi nie zmieniają tak dokonanej oceny, bowiem oparto je na okolicznościach nie mających istotnego znaczenia w sprawie. Sąd zauważa, że zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 2 i 5 u.o.z. w przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru roboty budowlane i inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12 – wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie. Zgodnie zaś z art. 36 ust. 1 u.o.z. pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni (pkt 1); podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, z wyłączeniem działań polegających na usuwaniu drzew lub krzewów z terenu nieruchomości lub jej części niebędącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem albo inną formą zaprojektowanej zieleni. Taka też sytuacja, uzasadniająca zastosowanie art. 45 u.o.z., wystąpiła w tej sprawie, obejmującej wykonanie opisanych wyżej samowolnych prac, co potwierdza stan faktyczny ustalony podczas kontroli przeprowadzonej przez organ wojewódzki w dniu 17 września 2020r. w lokalu nr A w kamienicy przy ul. S. Na żadne ze stwierdzonych robót inwestor nie uzyskał pozwolenia konserwatorskiego, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. Podkreślenia wymaga, że stosując art. 45 ust. 1 u.o.z. organy dokonały prawidłowego wyboru sposobu przywrócenia zabytku do stanu właściwego. Wybór jednej z dwóch opcji określonych w ww. przepisie uzależniony jest bowiem od tego, czy działania przy zabytku doprowadziły do stanu, który w ogóle nie może być akceptowany z punktu widzenia wartości zabytku, czy też do stanu, który można do wymagań ochrony konserwatorskiej dostosować. Sąd dostrzega w tej kwestii, że konserwator jako wyspecjalizowany organ w dziedzinie ochrony zabytków może w ramach własnej kompetencji stwierdzić, że roboty ingerują w materię zabytku, a także które z nich - z uwagi na dobro zabytku i jego ochronę - mogą być zaakceptowane. W konsekwencji Sąd nie znalazł podstaw do podważenia oceny organów przedstawionej w tej sprawie, z której wynika, że samowolne wykonane roboty budowlane ingerujące w sposób ewidentny w przedmiot ochrony muszą być usunięte. Sąd stwierdza ponadto, że nałożony obowiązek został precyzyjnie określony, jest jasny i jednoznaczny, wbrew zarzutom skargi. Prawidłowo został również skierowany do współwłaścicieli ww. lokalu – stosownie do art. 45 ust. 3 u.o.z., zgodnie z którym w przypadkach, o których mowa w ust. 1 i 2, przepis art. 44 ust. 4 stosuje się odpowiednio. Zgodnie zaś z tym ostatnim osoba, która dopuściła się naruszenia przepisów o zabytkach lub naruszyła zakres i warunki określone w pozwoleniu, jest obowiązana na swój koszt wykonać czynności nakazane w decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 1 i 3, ust. 2 albo ust. 3a pkt 1 i 2. Z niezakwestionowanych ustaleń organu wynika bowiem, że roboty zostały przeprowadzone przez zawarciem umowy najmu z [...] sp. o.o. sp.k. (w celu prowadzenia działalności gastronomicznej, muzycznej, występów artystycznych na żywo, z dopuszczeniem striptizu) Organy konserwatorskie wyjaśniły, że z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej ważne jest zachowanie pierwotnej substancji zabytkowej w zakresie materiału i sposobu użytkowania piwnicy. Ochrona zabytków polega bowiem m.in. na zapewnieniu warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie. Celem działania organów konserwatorskich jest także zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków (art. 4 pkt 1 i 2 u.o.z.). Należy również podkreślić, że ochronie podlegają zabytki, zwłaszcza zabytki nieruchome bez względu na stan ich zachowania (art. 6 ust. 1 pkt 1 u.o.z.). Wskazane wyżej przepisy przesądzają zatem jednoznacznie, jakie są cele i wartości, które powinien przyjmować organ konserwatorski. Nie może być więc wątpliwości, że jeśli obiekt ma charakter zabytkowy, to celem organów jest jego zachowanie w możliwie najlepszym, ale jednocześnie autentycznym stanie. Z tego punktu widzenia wszelkie prace, jakie mogłyby skutkować zastąpieniem substancji zabytkowej nowymi materiałami, w tym podziałami są dopuszczalne tylko jako absolutne wyjątki. Zaznaczyć też trzeba, że zgodnie z art. 5 u.o.z. opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega w szczególności na zapewnieniu warunków naukowego badania i dokumentowania zabytku; prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie; korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości; popularyzowania i upowszechniania wiedzy o zabytku oraz jego znaczenia dla historii i kultury. Wynika z niego, że istotę zachowania polegającą na "utrzymywaniu" zabytku zgodnie z przepisami o ochronie zabytków można sprowadzić do przestrzegania w szczególności tych przepisów, które nakładają na właściciela zabytku obowiązek realizacji działań wynikających z definicji opieki nad zabytkami spoczywającej na właścicielu, a zatem zabezpieczenie i utrzymanie zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie i korzystanie z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. Z tego obowiązku właściciele przedmiotowego lokalu z pewnością się nie wywiązali, wykonując roboty budowlane ingerujące w przedmiot ochrony bez zgody organu konserwatorskiego. W konsekwencji Sąd uznał, że sprawa została należycie wyjaśniona. W uzasadnieniach obu decyzji organy wskazały nie tylko okoliczności faktyczne, stan prawny sprawy, ale też przywołały konkretną argumentację odnoszącą się do ustalonego stanu faktycznego w świetle art. 45 ust 1 pkt 2 u.o.z. W odróżnieniu od skarżącego, Sąd nie dostrzega ogólnikowości rozstrzygnięcia, w tym jak należy "konkretnie" decyzję wykonać zważywszy, że kwestia ta będzie dopiero przedmiotem oceny w postępowaniu toczącym się w trybie art. 36 u.o.z. Z podanych przyczyn skargę jako niezasadną Sąd oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.