VII SA/Wa 1088/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Asesor WSA Elżbieta Granatowska, Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , Protokolant sekr. sąd. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2022 r. sprawy ze skargi S. K. i Z. K.-B. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2022 r. znak [...] w przedmiocie wydania pozwolenia na wymianę okien I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz S. K. i Z. K.-B. solidarnie kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] czerwca 2021r. na podstawie art. 89 pkt 2 i art. 91 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r., poz. 710), po rozpatrzeniu wniosku S K i Z K-B - odmówił wydania pozwolenia na wymianę stolarki okiennej w Hotelu [...] przy ul. [...] w [...], na stolarkę drewnianą, jednoramową, według projektu budowlanego "Roboty budowlane polegające na wymianie (montażu) stolarki budowlanej w zewnętrznych przegrodach budynku usługowego Hotelu [...], przy ul [...] w [...], dz. nr [...], obręb [...] ", opracowanego przez zespół autorski arch.: J D, A S, A P, K S wraz z dokumentacją "Stan zachowania stolarki okiennej w Hotelu [...] przy ulicy [...] /[...] w [...]. Propozycje postępowania konserwatorskiego", autorstwa mgr K C. W uzasadnieniu organ podał, że budynek Hotelu [...] przy ul. [...] /[...] w [...] wpisany jest do rejestru zabytków pod nr [...]. Ponadto usytuowany jest na terenie układu urbanistycznego układu [...], wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] oraz leży na obszarze uznanym za pomnik historii "[...] - historyczny zespół miasta" zarządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8.09.1994 roku. Przedmiotowy budynek, usytuowany w centrum [...], powstał w latach 1886-87, według projektu S O w stylu neorenesansowym. Został zaadaptowany na hotel w latach 1903-1913. Obecne okna są oryginalne i pochodzą z czasów powstania budynku, za wyjątkiem okna na III piętrze narożnego ryzalitu oraz części stolarki na parterze. Przedłożona dokumentacja zakłada wymianę stolarki okiennej na okna drewniane, jednoramowe. Z uwagi na zły stan techniczny stolarki okiennej, dopuszczalna jest wymiana przedmiotowej stolarki, ale wyłącznie na okna drewniane, skrzynkowe. Przedłożona przez wnioskodawcę dokumentacja zakłada okna jednoramowe, jednak powinny być odtworzone jako skrzynkowe z uwagi na formę ochrony konserwatorskiej, zachowanej w większości oryginalnej stolarki okiennej – S O oraz reprezentacyjne usytuowanie budynku w centrum [...]. Organ nie podzielił stanowiska co do możliwości zastosowania stolarki jednoramowej jak też rozwiązania zawartego w dokumentacji K C, sporządzonej na wniosek inwestora. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2022r., na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2021r., poz. 710 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania S K i Z K-B, od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2021 r., odmawiającej zgody na wymianę okien w Hotelu [...] przy ul. [...] w [...] - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że S L i Z K -B wnieśli o wydanie pozwolenie na wymianę stolarki okiennej w należącym do nich Hotelu [...], zgodnie z projektem budowlanym "Roboty budowlane polegające na wymianie (montażu) stolarki budowlanej w zewnętrznych przegrodach budynku usługowego Hotelu [...] przy ul. [...] w [...], dz. Nr [...], obr. [...] " oraz opracowaniem "Stan zachowania stolarki okiennej w Hotelu [...] przy ulicy [...] /[...] w [...]. Propozycje postępowania konserwatorskiego" autorstwa mgr. K C. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w wydanej po raz pierwszy decyzji z dnia [...].07.2019 r., zezwolił na zastosowanie okien jednoramowych, nakładając również warunek wykonania na parterze i pierwszym piętrze okien skrzynkowych (skrzydła zewnętrzne szyba dwukomorowa, skrzydła wewnętrzne z szybą pojedynczą z maksymalnie zachowanym światłem szyb). Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...].01.2020 r. uchylił powyższą decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na wydanie orzeczenia wewnętrznie sprzecznego. Pozwolono bowiem na prowadzenie wnioskowanych robót budowlanych wykluczając jednocześnie rozwiązania wskazane w dokumentacji projektowej załączonej do wniosku. Minister uznał za konieczne odniesienie się organu I instancji do przedłożonego opracowania konserwatorskiego autorstwa K C. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, po ponownym rozpatrzeniu sprawy odmówił udzielenia pozwolenia na wnioskowaną wymianę okien. Organ nie podzielił zawartej w opracowaniu konserwatorskim rekomendacji dla zastosowania stolarki jednoramowej. Wskazał, że obecne okna są oryginalne i pochodzą z czasów powstania budynku, za wyjątkiem okna na II piętrze narożnego ryzalitu oraz części stolarki na parterze. Uznał, że stolarka powinna zostać odtworzona jako skrzynkowa z uwagi na osobę jej projektanta – S O, a także reprezentacyjne usytuowanie budynku w centrum [...]. Inwestorzy wnieśli odwołanie, zarzucając brak odniesienia się organu do wniosków konserwatorskich zawartych w przedłożonym opracowaniu konserwatorskim. W ocenie odwołujących się, istotniejszy dla ochrony zabytku jest wygląd projektowanych okien z zewnątrz, pozwalający na zachowanie ładu i harmonii architektonicznej elewacji, niż utrzymanie konstrukcji okien jako skrzynkowych. Podnosili, że w opracowaniu konserwatorskim K C wskazał, że utrzymanie konstrukcji skrzynkowej okien, doprowadzi do znaczącej zmiany wyglądu zaprojektowanych przez S. O okien. Zmiana ta wynika z konieczności zastosowania wzmocnionych, szerszych ram okiennych (mogących utrzymać szyby o większej grubości). Nastąpi zmniejszenie światła okna co doprowadzi do zaburzenia harmonii w wyglądzie elewacji budynku. Ponadto podniesiono aspekt techniczno-funkcjonalny w celowości zastosowania nowych okien - izolacja termiczna oraz ograniczenie hałasu. W ocenie stron, obecny stan okien uniemożliwia ich dalszą konserwację. Dostosowanie do wymogów współczesnych z utrzymaniem dotychczasowego wyglądu okien jest możliwe wyłącznie przy zastosowaniu konstrukcji jednoramowej, z zachowaniem ich pierwotnego wyglądu. Oceniając wniosek inwestorów, Minister wskazał na przepis art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Z dokumentacji projektowej załączonej do wniosku wynikało, że planowane zamierzenie obejmuje wymianę stolarki okiennej w zewnętrznych przegrodach budynku. Zaprojektowano okna o konstrukcji jednoramowej z nowoczesnym wyposażeniem termoizolacyjnym i dźwiękoszczelnym z utrzymaniem oryginalnego rysunku okna w elewacji. Warunki konserwatorskie, które zapobiegną uszkodzeniu lub zniszczeniu zabytków, o których mowa w art. 36 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zostały enumeratywnie wymienione w rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 8 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. 2018r., poz. 1609). Zgodnie z § 13 ust. 2 pkt. 5 ww. rozporządzenia, pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych może określać warunek podjęcia innych działań, które zapobiegną uszkodzeniu lub zniszczeniu zabytku, przy czym warunek ten nie może pozostawać w sprzeczności z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz Kodeksu postępowania administracyjnego. Oceniając, czy prowadzenie wnioskowanych robót budowlanych jest dopuszczalne ze względów konserwatorskich, organ kieruje się zasadą z art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którą ochrona zabytków polega m. in. na zapobieganiu zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytku. Zdaniem organu odwoławczego, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków trafnie ocenił, że wnioskowane roboty budowlane są niedopuszczalne ponieważ naruszają wartości chronione budynku przy ul. [...] w [...], jakkolwiek zastrzeżenia Ministra budziła argumentacja sformułowana w tym zakresie. Minister uznał, że głównym powodem planowanej wymiany stolarki okiennej jest potrzeba jej modernizacji i dostosowanie do współczesnych norm i wymagań użytkowych, a nie brak możliwości jej zachowania i poddania pracom konserwatorskim. W przedłożonej dokumentacji projektowej w odniesieniu do stanu technicznego stolarki wskazano, że należy go określić jako "poważnie zmieniony". Doszło do deformacji kwater oraz wyrobienia elementów decydujących o szczelności i braku sprawności użytkowania. Na tej podstawie uznano, że nie ma możliwości jej remontu i wnioskodawcy przewidzieli montaż nowych okien. W dokumentacji konserwatorskiej autorstwa K C wskazano, że "po dwudziestu pięciu latach od przeprowadzonej ostatnio konserwacji oraz po 130 latach funkcjonowania okien, zauważa się poważne zmiany w stanie zachowania", a "ewentualna kolejna konserwacja nie jest w stanie przywrócić pierwotnych właściwości technicznych i poprawić właściwości akustycznych, które decydują o powodzeniu hotelu". Zaproponowano wymianę okien na jednoramowe (drewniane, szyba termoizolacyjna dwukomorowa, szyba wewnętrzna bezpieczna z folią akustyczną) z zachowaniem rysunku od strony elewacji. W ocenie Ministra, materiał dowodowy wskazuje na "wyeksploatowanie" stolarki okiennej, jednak nie pozwala na potwierdzenie konieczności całościowej jej wymiany. Zdjęcia ilustrujące obecny stan zachowania stolarki oraz podniesione przez wnioskodawców niedogodności, prowadzą do wniosku, że wymaga ona podjęcia pilnych działań konserwatorskich z wymianą odtworzeniową najbardziej zniszczonych elementów i ewentualną poprawą parametrów cieplnych oraz akustycznych i komfortu gości hotelowych. Uznanie organu pierwszej instancji, że nie jest możliwa dalsza konserwacja okien nie miało oparcia w okolicznościach sprawy. Należało rozważyć naprawę zabytkowej stolarki okiennej z koniecznymi uzupełnieniami i wzmocnieniami, a jedynie w przypadku stwierdzenia braku takiej możliwości całkowite jej odtworzenie, czy też zachowanie formy naśladującej oryginalną, ale wykonaną w nowych technologiach. W ocenie organu odwoławczego, planowana inwestycja stanowiłoby niewłaściwą ingerencję w elewację chronionego budynku, obniżającą jego walory zabytkowe. W interesie społecznym jest niedopuszczenie do zniszczenia pierwotnej substancji materialnej. Poprawa parametrów użytkowych powinna być podporządkowana zachowaniu wartości zabytkowych obiektu. Jedynie brak możliwości naprawy oryginalnej stolarki okiennej mógłby stanowić podstawę do rozważania nowej formy stolarki, pozwalającej na jak najlepsze zachowanie wyglądu elewacji budynku, a jednocześnie poprawiających istotne dla użytkownika jej cechy. Przedwczesna była, zdaniem organu odwoławczego, ocena [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, że przedmiotowa stolarka powinna zostać odtworzona jako skrzynkowa. W przypadku obiektów zabytkowych pierwszeństwo mają tradycyjne rozwiązania konstrukcyjne i materiałowe, niemniej efekt końcowy i wygląd elewacji budynku również stanowi istotny, chroniony element obiektów zabytkowych. W reasumpcji stwierdzono, że organ pierwszej instancji miał podstawy do wydania decyzji odmownej. S K i Z K-B wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: - art. 7 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, przyjęcie a priori, że okna nie wymagają wymiany i można je naprawić, bez przeprowadzenia postępowania, które mogłoby doprowadzić do takich ustaleń, - art. 8 § 1 i 2 k.p.a., poprzez naruszenie zasady równego traktowania, przejawiające się w udzieleniu zezwoleń na wymianę okien skrzynkowych na okna jednoramowe w wielu krakowskich budynkach, posiadających identyczny lub zbliżony charakter, jak budynek będący przedmiotem postępowania, - art. 15 k.p.a., poprzez radykalną zmianę przyczyn utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, co uniemożliwiło podjęcie polemiki w normalnym toku instancji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zakwestionował potrzebę wymiany okien. Tymczasem organ I instancji w wydanych dwukrotnie decyzjach, uznał wymianę starych, ok. 140-letnich okien drewnianych za konieczne. Minister nie poczynił żadnych ustaleń co do tego, czy naprawa jest możliwa czy też nie. Naruszył art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, jak i art. 15 k.p.a., gdyż strona nie miała możliwości polemiki w toku instancji z zupełnie nową argumentacją. Wskazano, że w Krakowie istnieje szereg budynków wpisanych na listę zabytków, usytuowanych w ścisłym centrum miasta, w których dokonano za zgodą konserwatora zabytków wymiany okien skrzynkowych na jednoramowe typu "Euro". Stanowi to dowód braku równego traktowania stron. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Skarga okazała się zasadna. Oceniając, czy przeprowadzenie zawnioskowanych przez skarżących robót budowlanych było dopuszczalne, organy musiały kierować się zasadą z art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którą ochrona zabytków polega m. in. na zapobieganiu zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytku. Zatem organy ochrony zabytków wykorzystując przysługujące im uprawnienia o charakterze władczym, w zakresie udzielanych przez nie pozwoleń i zgód, muszą koncentrować się na ochronie wartości zabytkowych danego obiektu. Nie ulega wątpliwości, że zachowanie wyglądu pierwotnie zaprojektowanych okien wpływa istotnie na wartość zabytkową całej elewacji budynku Hotelu [...] przy ulicy [...] w [...]. Przy czym w świetle opracowania konserwatorskiego K C, utrzymanie konstrukcji skrzynkowej przedmiotowych okien, w kontekście dążenia do zachowania oryginalnego wyglądu elewacji budynku, mogłoby nie być konieczne, a nawet wpływałoby negatywnie na zachowanie tożsamości pierwotnego wyglądu elewacji. W szczególności w opinii K C (która również zdaniem organu II instancji miała podstawowe znaczenie) wskazano, że utrzymanie dotychczasowej konstrukcji okien, tzw. skrzynkowych, doprowadzi do znaczącej zmiany pierwotnego ich wyglądu z uwagi na konieczność zastosowania wzmocnionych, szerszych ram okiennych. Stosowane obecnie rozwiązania techniczne wymagają bowiem szyb o większej grubości niż szyby używane z początkiem dwudziestego wieku, a to z kolei wymusza zastosowanie grubszych ram, zdolnych do utrzymania zwiększonego ciężaru. Zastosowanie okien skrzynkowych, wykonanych współcześnie, spowodowałoby zmniejszenie światła okna i zaburzenie ustalonej przez S. O harmonii w wyglądzie elewacji budynku. W dokumentacji konserwatorskiej autorstwa K C wskazano również - "po dwudziestu pięciu latach od przeprowadzonej ostatnio konserwacji oraz po 130 latach funkcjonowania okien, zauważa się poważne zmiany w stanie zachowania", a "ewentualna kolejna konserwacja nie jest w stanie przywrócić pierwotnych właściwości technicznych i poprawić właściwości akustycznych, które decydują o powodzeniu hotelu". Organ I instancji stwierdził, iż obecny stan techniczny okien uniemożliwia ich dalsze użytkowanie, ale uznał za konieczne zatasowanie nowych okien o konstrukcji skrzynkowej. Natomiast K. C przytoczył w analizowanej opinii przykłady wymiany okien w budynkach zaprojektowanych przez S. O, bez uszczerbku dla ich pierwotnego wyglądu. Z uzasadnienia decyzji Ministra nie wynika dlaczego organ II instancji nie podzielił stanowiska organu I instancji (co do konieczności wymiany okien na nowe) ani wniosków opracowania K. C, ale uznał że należy wyremontować przedmiotową stolarkę okienną. Argumentacja organu w tym zakresie jest ogólna i pozbawiana racjonalnych elementów, zwłaszcza w świetle opinii znajdującej się w aktach sprawy i wieku drewnianej stolarki. Wskazać trzeba, że właściwe przedstawienie procesu decyzyjnego w zakresie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji, to takie, które zawiera ustalenie i ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazuje związek między tą oceną, a rozstrzygnięciem. Wprawdzie w myśl art. 89 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami organ konserwatorski jest organem wyspecjalizowanym, samodzielnie uprawnionym do oceny wartości zabytkowych, zatem w oparciu o posiadaną wiedzę i doświadczenie może dokonywać ocen w zakresie będącym przedmiotem rozpoznania, to jednak rozstrzygnięcie musi być przede wszystkim umotywowane racjonalnymi argumentami, a takich w niniejszej sprawie zabrakło. Dokładne wyjaśnienie sprawy wymagało przeprowadzenia dowodu zawierającego element wiedzy specjalnej. Oceniając materiał dowodowy, Minister miał prawo odmówić wiarygodności opinii rzeczoznawcy, albowiem opinia taka nie wiąże organu administracji, który jest obowiązany poddać ją swej ocenie jak każdy inny dowód. Przy czym odniesienie się do opinii nie mogło sprowadzać się w istocie do przytoczenia jej fragmentów oraz sformułowania własnych - odmiennych konkluzji, bez jednoczesnego wykazania wadliwości ustaleń biegłego i braku prawidłowości jego ocen. Zdaniem Sądu opinia konserwatorska K. C przedstawiała istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wymagające wiadomości specjalnych - była wyczerpująca, rzeczowa i logiczna, przekonująco uzasadniona. Natomiast twierdzenia organu II instancji były arbitralne, gołosłowne i nieprzekonujące. W szczególności organ ten nie wykazał, z czego wywodzi możliwość i celowość remontu 140 letnich drewnianych okien, przywrócenia ich użyteczności i funkcjonalności, w budynku z natury swego przeznaczenia, intensywnie użytkowanym. Także organ I instancji nie zakwestionował racjonalnymi argumentami wniosków opracowania konserwatorskiego, które zawierało określone ustalenia faktyczne i sformułowaną w ich konsekwencji tezę o celowości zastosowania stolarki jednoramowej. Przy czym konieczne było również odniesienie się do wskazywanych w opracowaniu przykładów wymiany stolarki skrzynkowej na jednoramową, dokonanej w zabytkowych budynkach, na terenie [...]. Doszło zatem do naruszenia przez organy obu instancji art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji do wadliwego zastosowania art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez odmowę zgody na wnioskowane roboty. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ uwzględni wskazaną wyżej ocenę prawną, a w razie potrzeby przeprowadzi uzupełniające postępowanie wyjaśniające i wyda adekwatne rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł, jak w wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.