VII SA/Wa 1033/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Andrzej Siwek, , Protokolant sekretarz sądowy Grażyna Dmitruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2022 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]marca 2022 r. znak[...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]na rzecz [...]Sp. z o. o. w [...] kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zarząd Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy decyzją z dnia 28 grudnia 2021r., m. in. na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 741, ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku spółki P. Sp. z o. o. - ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wraz z lokalami usługowymi w parterze, dwupoziomowym garażem podziemnym oraz kompleksowym zagospodarowaniem terenu, na działce ewid. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] w Warszawie. Oznaczono linie rozgraniczające terenu inwestycji literami ABCDEFGHIJKLMN - A na mapie w skali 1:500, stanowiącej załącznik nr 1, będącej integralną częścią decyzji. Wskazano rodzaj zabudowy - mieszkaniowa wielorodzinna, funkcja zabudowy - mieszkalna z uzupełniającą funkcją usługową w parterze budynku. Obszar inwestycji położony w ścisłym centrum miasta w sąsiedztwie wielofunkcyjnej zabudowy śródmiejskiej o funkcji mieszkalnej wielorodzinnej i usługowej: biurowej, zamieszkania zbiorowego, kultury, nauki, oświaty, służby zdrowia, administracji publicznej, kultu religijnego, opieki społecznej, handlowej, gastronomicznej, przemysłowej, magazynowej. Teren objęty wnioskiem położony w południowo-wschodnim narożniku kwartału zwartej zabudowy pierzowej o intensywnym wykorzystaniu. Posiada dostęp do drogi publicznej z ul. [...] i [...]. Dwa istniejące zjazdy z ul. [...]. Organ ustalił obowiązujące linie zabudowy (dotyczące również: nadwieszeń, wykuszy, pochylni dla niepełnosprawnych, schodów, garażu podziemnego, wejść do budynków): - od strony ul. [...] - jako przedłużenie wycofanej linii zabudowy budynku na sąsiedniej działce nr [...] (ul. [...] ) - zgodnie załącznikiem graficznym nr 1. - od strony ul. [...] - w linii rozgraniczającej ulicy - zgodnie załącznikiem graficznym nr 1, dopuszczono wycofanie fragmentu obowiązującej linii zabudowy w zakresie umożliwiającym ominiecie objętych ochroną drzew, - dopuszczono wycofanie obowiązującej linii zabudowy na odległość określoną w art. 43. ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w przypadku nie uzyskania zgody o której mowa w art. 43 ust. 2 tej ustawy. - wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki - od 0,56 do 0,68; - wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej - min. 25% - szerokość elewacji frontowej - 53 m z tolerancją 20%; - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od 24 m do 25 m, z dopuszczeniem obniżenia; - wysokości elewacji od ul. [...] (w sposób uskokowy) do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku przy ul. [...]; - dach płaski; - wysokości kalenicy (najwyższego punktu dachu) - 25 m, tj. jak wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej; - dopuszczono lokalizację urządzeń technicznych na dachu budynku (powyżej górnej krawędzi elewacji frontowej) ukrytych za osłonami maskującymi, pod warunkiem: wycofania ich od lica elewacji o min. 5 m; maksymalna wysokość nad poziomem terenu - 27,5 m. Zgodnie z pismem Wydziału Ochrony Środowiska z dnia 11 czerwca 2021 r., działka jest otwartym terenem, niezagospodarowanym, na którym znajduje się roślinność ruderalna oraz 4 drzewa - 3 klony oraz dąb szypułkowy. Najcenniejszym egzemplarzem jest dąb, który jest soliterem o bardzo dużej wartości dendrologicznej i przyrodniczej. Przy zagospodarowaniu nieruchomości drzewo to należy bezwzględnie pozostawić, wyznaczyć przy tym strefę bezpieczeństwa, obejmującą rzut korony na ziemie + 1 m. Wydział Ochrony Środowiska wskazał również na drzewa rosnące poza działką w pasie drogi ul. [...] - topola i klon jesionolistny, na nieruchomości przylegającej do działki nr [...]; od strony ul. [...] - klon i śliwa ałycza; przy przystanku od ul. [...] - jesion wyniosły. Korona jesionu, w około 1/3 części obwodu, znajduje się nad działką nr [...], natomiast większa jej część pochylona jest w stronę chodnika oraz jezdni. W sprawie postępowania z tym drzewem, stanowisko powinien zając Zarząd Zieleni m.st. Warszawy. Korony pozostałych drzew nie "wchodzą" na teren nieruchomości. Uzbrojenie terenu uznano za wystarczające dla realizacji zamierzenia. Planowaną inwestycję należy podłączyć do istniejącej infrastruktury inżynieryjnej - według umów zawartych między inwestorem, a właściwymi jednostkami organizacyjnymi. Przedmiotowa nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej: - ul. [...] (istnieją dwa zjazdy ) - droga powiatowa - ul. [...] - droga powiatowa. Wnioskodawca przewiduje likwidację istniejących dwóch zjazdów z ulicy [...], wykonanie nowego zjazdu z ulicy [...] oraz lokalizację na działce 80 miejsc postojowych dla samochodów osobowych w dwupoziomowym garażu podziemnym. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że na terenie objętym wnioskiem brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, inwestycja wymaga ustalenia warunków w drodze decyzji. Działka nr [...] z obrębu [...] posiada następujące cechy: - właściciel - Miasto Stołeczne Warszawa; - gospodarujący zasobem nieruchomości - Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy; - opis użytku - zurbanizowane tereny niezabudowane, ozn. użytku "Bp"; - powierzchnia działki - 2112 m2; Inwestycja polegać będzie na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, dwupoziomowym garażem podziemnym oraz kompleksowym zagospodarowaniem terenu. Zabudowa będzie stanowić uzupełnienie pierzei ulicy D. i Z. Rzut poziomy budynku w kształcie litery "C", z wycofaniem w narożniku ulic [...] i [...]. Wycofanie umożliwia pozostawienie drzewa o dużej wartości dendrologicznej i przyrodniczej. Obiekt o wysokości VII kondygnacji nadziemnych, z kaskadowym obniżeniem wysokości do V kondygnacji w miejscu styku z graniczną zabudową sąsiedniej działki nr [...] (ul. [...]) oraz dwupoziomowym garażem podziemnym. Obiekt zwieńczony płaskim dachem. Dojazd do inwestycji z projektowanego zjazdu z ul. [...]. Wejście główne do budynku z ulicy [...]. Orientacyjne dane dotyczące inwestycji (wg wniosku): - powierzchnia terenu inwestycji - 2112 m2 - powierzchnia zabudowy - ca 1180 m2 - powierzchnia zabudowy z garażem/bez garażu - ca 1540 m2/ ca 1180 m2 - powierzchnia biologicznie czynna (grunt rodzimy/na stropodachach - ca 140 m2/ 780 m2 - liczba kondygnacji naziemnych / max. wysokość - 7/25 m 2 - liczba kondygnacji podziemnych - 2 - powierzchnia całkowita podziemna / nadziemna - ca 3080 m2/ 8180 m2 - powierzchnia całkowita łącznie - ca 11260 m2 - powierzchnia użytkowa łącznie - ca 6335 m2 - liczba miejsc parkingowych w garażu podziemnym - 80 - liczba miejsc parkingowych naziemnych - 0 powierzchnie użytkowe poszczególnych funkcji: - mieszkaniowa - ca 5535 m2 - usługowa - ca 800 m2 - garaż podziemny - ca 2640 m - powierzchnia sprzedaży- ca 800 m2 Działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, zagospodarowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanego zamierzenia zarówno w zakresie kontynuacji funkcji jak i cech, parametrów zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Dopuszczalne jest zrealizowanie zamierzenia opisanego we wniosku zgodnie z warunkami określonymi w decyzji. Realizacja przedsięwzięcia będzie uzależniona od spełnienia warunków decyzji oraz wymogów wynikających z przepisów ustawy Prawo budowlane oraz przepisów aktów wykonawczych do tej ustawy, na etapie postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę. Na etapie projektu decyzji o warunkach zabudowy uzyskano niezbędne uzgodnienia: Zarząd Dróg Miejskich - pismo z 17 listopada 2021 r. Zamierzenie nie koliduje z zadaniami rządowymi i samorządowymi służącymi realizacji inwestycji celu publicznego w odniesieniu do terenów przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 24 marca 2022r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania L. sp. z o.o., od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy z dnia 28 grudnia 2021 r., ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wraz z lokalami usługowymi w parterze i dwupoziomowym garażem podziemnymi oraz kompleksowym zagospodarowaniem terenu na działce Nr [...] w obrębie [...], przy ul. [...] w W. - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określają sposób i tryb postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 2 ustawy). W myśl art. 61 ust. 1 powołanej ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, 6. zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu Odnosząc się do warunku określonego w pkt 1, organ II instancji stwierdził, iż ocena spełnienia tego warunku powinna być dokonana poprzez analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Przepisy ustawy oraz ww. rozporządzenia wymagają od organu ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy takich parametrów jak: obwiązująca linia nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrię dachu W przedmiotowej sprawie obszar analizowany został wyznaczony w sposób zgodny z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Przeprowadzona analiza spełnia wymagania wskazane w rozporządzeniu. Z analizy tej wynika, że działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, zagospodarowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących inwestycji, zarówno w zakresie kontynuacji funkcji, jak i cech, parametrów zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W granicach obszaru analizowanego występuje zabudowa o funkcji mieszkalnej wielorodzinnej, usługowej (biurowej, zamieszkania zbiorowego, kultury, nauki, oświaty itp.). Zamierzenie dotyczy budynku o funkcji mieszkaniowej. Organ I instancji zasadnie ustalił, że inwestycja stanowi kontynuację zabudowy mieszkaniowej. Parametry inwestycji zostały również ustalone prawidłowo i wynikają z przeprowadzonej analizy. Prawidłowo została ustalona linia zabudowy. Działka na której planowana jest inwestycja znajduje się przy skrzyżowaniu dróg publicznych i dopuszczalne jest ustalenie linii zabudowy zarówno od jednej jak i drugiej drogi publicznej. Linię zabudowy wyznacza się od drogi publicznej, skoro działka położona jest przy dwóch drogach publicznych, to linię zabudowy należy wyznaczyć zarówno od jednej jak i drugiej drogi. Wskaźniki powierzchni zabudowy do powierzchni działek gruntu w obszarze analizowanym kształtują się od 0,16 do 1. W części opisowej analizy terenu wskazano wskaźniki zabudowy dla konkretnych nieruchomości z uwzględnieniem znajdującej się na nich zabudowy. Organ pierwszej instancji ustalił wskaźnik w wysokości od 0,56 do 0,68 - jako średni wskaźnik w obszarze analizowanym. Powyższe odpowiada § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 36 m. Szerokość elewacji frontowej waha się od 8m do 130 m. Organ pierwszej instancji, ustalił ten wskaźnik zabudowy na 53 m z tolerancją 20%. Ustalenie takie jest prawidłowe, gdyż mieści się w wartościach szerokości elewacji frontowej występującej w obszarze analizowanym. Ustalenie wysokości górnej elewacji frontowej projektowanego budynku jako wysokości nawiązującej do wysokości budynków znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie było prawidłowe. Budynki w analizowanym obszarze posiadają zróżnicowane dachy. Zdaniem Kolegium, dopuszczalne jest zaakceptowanie dla planowanej inwestycji dachu o parametrach wskazanych w decyzji organ I instancji. Planowana inwestycja zapewnia kontynuację, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Działka ma dostęp do drogi publicznej. Działka inwestycyjna znajduje się w zasięgu istniejącej sieci infrastruktury technicznej i spełniona została przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zarzuty podnoszone w odwołaniu nie mają wpływu na przedmiotowe rozstrzygnięcie. L. sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 24 marca 2022 r. Zarzuciła jej naruszenie: - art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. i 140 k.p.a. gdyż SKO nie rozważyło i nie odniosło się należycie w uzasadnieniu do zarzutów podniesionych w odwołaniu, - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a., gdyż SKO utrzymało w mocy decyzję zamiast ją uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. - § 1, § 4 oraz § 9 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - poprzez wyznaczenie dwóch linii zabudowy, - § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia, art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez wyznaczenie przebiegu linii zabudowy od strony ul. Dobrej w oparciu o założenie, że stanowi ona kontynuację linii zabudowy budynku przy ul. [...] oraz budynku przy ul. [...], - art. 43 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z art. 6 k.p.a. - poprzez sytuowanie fragmentu zabudowy w odległości ok. 6 m od krawędzi jezdni ul. [...] (drogi powiatowej), - art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez brak uzasadnienia usytuowania obiektu w odległości ok. 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...], podczas gdy obiekty budowlane powinny być usytuowane w odległości co najmniej 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej, a organ nie uzasadnił że zachodzi możliwość odstępstwa od tej zasady, - § 5 ust. 1 rozporządzenia - poprzez wadliwe wyznaczenie wielkości wskaźnika powierzchni zabudowy, polegające na: - uwzględnieniu wyłącznie działek zabudowanych i pominięcie działek niezabudowanych, - pominięciu przy obliczaniu średniej wielkości wskaźnika zabudowy działek zabudowanych: nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...], - art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia - poprzez ustalenie wskaźnika zabudowy znacznie mniejszego niż średni wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym, - art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez brak uzasadnienia przyjęcia wskaźnika zabudowy od 0,56 do 0,68, podczas gdy wnioskowany wskaźnik zabudowy był określony na 0,56, a średni wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 0,68, - art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. - poprzez brak zwrócenia się do Zarządu Zieleni m.st Warszawy- w przedmiocie postępowania z drzewem (jesion), podczas gdy z pisma Wydziału Ochrony Środowiska dla Dzielnicy [...] z dnia 11 czerwca 2021 r. wynikała konieczność zajęcia stanowiska. Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż wyznaczona musi być tylko jedna linia zabudowy - nie można wyznaczyć dwóch lub więcej linii zabudowy (wyrok WSA w Rzeszowie z 30 marca 2017 r., II SA/Rz 1333/16, wyrok NSA z 15 lutego 2011 r. , II OSK 174/10, wyrok WSA w Gliwicach z 6 sierpnia 2014 r., II SA/G1 218/14, wyrok WSA w Warszawie z 4 kwietnia 2017 r., IV SA/Wa 358/17). Linia zabudowy na działkach sąsiednich względem przedmiotowej nieruchomości tworzy uskok. Dlatego powinna być ustalona przede wszystkim na podstawie § 4 ust. 3 rozporządzenia. Linię zabudowy od strony ul. [...] wyznaczałby wówczas budynek przy ul. [...], a od strony ul. [...] - budynek przy ul. [...]. Dokonując ustalenia linii zabudowy od stront ul. [...], Prezydent m.st. Warszawy stwierdził, że budynek przy ul. [...] nie jest relewantny pod względem urbanistycznym dla kształtowania pierzei i dlatego przebieg linii powinien stanowić kontynuację linii zabudowy budynku przy ul. [...] (od północy) oraz budynku przy ul. [...] (od południa). Wbrew temu, co twierdził organ wyznaczona przez niego linia nie stanowi kontynuacji linii zabudowy budynku ul. [...]. Kontynuacja linii zabudowy tego budynku jest znacznie oddalona od zachodniej granicy nieruchomości i jest bardzo zbliżona do linii zabudowy budynku przy ul. [...], który organ zdyskwalifikował jako urbanistycznie nierelewantny dla kształtowania pierzei. Wbrew założeniom Prezydenta m.st. Warszawy, wyznaczona linia zabudowy od strony ul. [...] nie stanowi również kontynuacji linii zabudowy budynku ul. [...]. Linia zabudowy wyznaczona jako kontynuacja linii zabudowy tego budynku znajduje się poza terenem przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 8 m, w przypadku drogi powiatowej. Zgodnie z art. 43 ust. 2 u.d.p., usytuowanie obiektu w odległości mniejszej, może nastąpić jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. W tej sprawie nie występują żadne szczególne okoliczności uzasadniające odstępstwo od ww. zasady. Wydając decyzję organ naruszył art. art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania) oraz art. 107 § 3 k.p.a. (wymagania dotyczące uzasadnienia decyzji). Uzasadnienie decyzji ma nie tylko przekonać adresata decyzji o słuszności rozstrzygnięcia, ale umożliwić pogłębioną kontrolę i ocenę rozumowania organu (wyrok NSA z 25.10.2016 r., II OSK 110/15, LEX nr 2258826) Ustalając wskaźnik zabudowy organ uwzględnił wyłącznie działki zabudowane i pominął działki niezabudowane, które pod względem funkcjonalnym są bezpośrednio powiązane z przyjętymi do obliczeń działkami zabudowanymi. Prezydent m.st. Warszawy zniekształcił wskaźnik zabudowy dla szkoły nr 69, który potem posłużył mu jako punkt odniesienia dla ustalenia wskaźnika zabudowy dla inwestycji. Zastosowana metodologia obliczania referencyjnego wskaźnika zabudowy doprowadziła do zniekształcenia średniego wskaźnika zabudowy występującego w obszarze analizowanym, a w konsekwencji do znaczącego zawyżenia wskaźnika zabudowy ustalonego dla inwestycji. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - wbrew stanowisku organów powinna odnosić się do całego obszaru (wszystkich działek). Brak było podstaw do wyłączenia spod analizy tych działek, na których realizowana jest funkcja inna niż projektowana: usługowa (większości działek). Przy określeniu średniego wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym Prezydent m.st. Warszawy pominął zabudowane działki: - nr [...] z obrębu [...], - nr [...] z obrębu [...], - nr [...] z obrębu [...]. Generalną zasadą wynikającą z przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. jest ustalenie parametrów nowej zabudowy jako wartości średnich w obszarze analizowanym z możliwością odstępstw, o ile wynika to z analizy. Odstępstwa, jako wyjątki winny być szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji, czego jednak organ nie uczynił. Wnioskodawca określił wskaźnik zabudowy na 0,56. Organ wyznaczył wskaźnik zabudowy od 0,56 do 0.68. Wydział Ochrony Środowiska zwrócił uwagę na drzewo, którego korona w części znajduje się nad działką nr [...], a większa część pochylona jest w stroną chodnika oraz jezdni (jesion) i wskazał, że stanowisko powinien zająć Zarząd Zieleni m.st. Warszawy. W decyzji brak jest informacji na ten temat. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w odpowiedzi na skargę wnosiło jej o oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W kontekście zarzutów skargi, przypomnienia wymaga że w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazuje się, że zawarta w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest jedną z podstawowych zasad procedury administracyjnej. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji sprawy tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga więc nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez dwa właściwe w sprawie organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego, którego zakres wyznacza mający zastosowanie przepis prawa materialnego. Następnie, niezbędna jest ocena zebranych dowodów, usunięcie ewentualnych naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji, a także rzetelne ustosunkowania się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu, z poszanowaniem wymogów uzasadniania decyzji administracyjnej określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Kompetencje organu odwoławczego wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nakazują przyjąć, że rolą tego organu nie jest jedynie weryfikacja (kontrola) zaskarżonej decyzji, lecz ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie (wyroki NSA z: 8 kwietnia 2008 r., sygn. II OSK 362/07, 31 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 3257/16, 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3419/19). W ocenie Sądu analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie prowadzi do wniosku, że organ tak rozumianej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie sprostał. Kolegium nie tylko nie rozpatrzyło ponownie merytorycznie sprawy, ale niemal w ogóle nie odniosło się do argumentacji podniesionej w odwołaniu. W zaskarżonej decyzji trudno poszukiwać własnej oceny sprawy dokonanej przez SKO. Postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy jest postępowaniem wymagającym udziału osób posiadających wiedzę fachową, ponieważ sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.) powierzono uprawnionemu architektowi-urbaniście, a analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowiąca część merytorycznej decyzji, stanowi dowód w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Nawet w postępowaniu odwoławczym możliwe jest uzupełnienie, względnie naprawienie braków postępowania dowodowego przeprowadzonego przed organem I instancji i tym samym za dopuszczalną przyjmuje się możliwość odmiennego niż dokonane przez organ I instancji, merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (wyrok NSA z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. II OSK 473/20). Dlatego SKO zobowiązane było przeprowadzić analizę funkcji, cech i parametrów zagospodarowania terenu oraz ocenić wnioski z niej płynące, zwłaszcza z uwzględnieniem zarzutów podniesionych w odwołaniu. Ustalenie warunków zabudowy musi być bowiem poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i wymogów określonych w powołanym rozporządzeniu i nie może sprowadzać się jedynie do zacytowania ustaleń decyzji pierwszoinstancyjnej i wskazania, że parametry inwestycji zostały ustalone prawidłowo w oparciu o analizę urbanistyczno-architektoniczną. W zaskarżonej decyzji SKO bardzo zdawkowo powtarzało ustalenia dokonane przez organ I instancji, wskazując na ich prawidłowość. Tymczasem w odwołaniu od decyzji organu I instancji strona podniosła zarzuty dotyczące nieprawidłowego ustalenia dwóch linii zabudowy; błędnego wyznaczenia przebiegu linii zabudowy; usytuowania fragmentu wnioskowanej zabudowy w odległości ok. 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, w sytuacji gdy nie miał miejsca szczególnie uzasadniony przypadek usytuowania obiektu w odległości mniejszej niż 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni; wadliwego wyznaczenie wielkości wskaźników zabudowy poprzez pominięcie niektórych działek zabudowanych, znajdujących się w obszarze analizowanym. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że SKO odniosło się tylko do zarzutu dotyczącego nieprawidłowego ustalenia dwóch linii zabudowy. W tym zakresie Sąd stwierdza, że zarzut skargi dotyczący tej kwestii nie jest zasady. Mimo, że w przepisach § 4 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. mowa jest o "linii zabudowy", a nie o liniach zabudowy, to nie oznacza, że kierując się wykładnią gramatyczną, należy uznać te przepisy jako formułujące zakaz ustalenia więcej, niż jednej linii zabudowy. Jak wskazuje się w orzecznictwie ustalenie tego wymogu nie może być oderwane od okoliczności konkretnej sprawy. Jeżeli lokalizacja planowanego budynku przewidywana jest na terenie inwestycyjnym, który graniczy z dwóch stron z pasami dróg publicznych, konieczne jest ustalenie linii zabudowy dla obydwu stron (wyroki NSA z dnia: 19 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1987/13, 27 stycznia 2022 r., sygn. II OSK 1613/19). Potrzeba wyznaczenia linii zabudowy może zachodzić również w przypadku drogi nie posiadającej statusu drogi publicznej, lecz faktycznie ogólnodostępnej i służącej obsłudze komunikacyjnej szeregu nieruchomości, w tym co najmniej kilku zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi i funkcjonalnie pełniącej rolę drogi publicznej (wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., II OSK 2327/17). Natomiast zasadne były zarzuty skargi dotyczące nie odniesienia się do pozostałych zarzutów sformułowanych w odwołaniu. SKO nie przytoczyło nawet treści zarzutów, a skwitowało je jednym zdaniem - że nie miały wpływu na przedmiotowe rozstrzygnięcie. W sytuacji gdy zarzuty odwołania zawierały szereg merytorycznych argumentów, które wymagały szerszego omówienia, to taki sposób uzasadnienia organu odwoławczego należy ocenić jako niespełniający wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., jak również nie realizujący zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). W ocenie Sadu sprawa nie została należycie rozpatrzona przez organ odwoławczy, a to pozostaje w sprzeczności z dyspozycją art. 7, art. 77 § 1 , art. 15, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Strona miała prawo do rozpatrzenia dwukrotnego sprawy przy jednoczesnym rozważeniu jej własnych twierdzeń, argumentów oraz zarzutów. Zaistniałe zaniechane organu ocenić należy, jako dające podstawę do stwierdzenia naruszenia przepisów proceduralnych w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Odnoszą się do pozostałych zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego należy stwierdzić, że postępowanie sądowoadministacyjne zostało ukształtowane w taki sposób, że co do zasady sąd administracyjny sprawuje funkcje kontrolne. Nie może dokonywać stosownych ustaleń samodzielnie i wyjaśniać kluczowych dla postępowania administracyjnego kwestii, pominiętych przez organ odwoławczy. Z uwagi na uchybienia dotyczące przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik postępowania jednoznaczna ocena zasadności naruszenia przepisów prawa materialnego byłaby na obecnym etapie przedwczesna. Sąd oceniałby wówczas decyzję organu I instancji i trafność rozstrzygnięcia tego organu. Rozpoznając ponownie sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokona wszechstronnej jej oceny, wynikającej z zasady dwuinstancyjności postępowania. Ocena ta winna bazować na sprawdzeniu poprawności analizy urbanistyczno-architektonicznej zwłaszcza w aspekcie zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2022 r., poz. 329 ze zm.) orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania, orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 ww. ustawy. Na koszty składał się wpis od skargi (500 zł), opłata od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł), ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).