VII SA/Wa 1030/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant spec. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2017 r. sprawy ze skargi H J na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz H J kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Wojewoda [...] działając na art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2016 r., poz. 23) zwanej dalej kpa w zw. z art. 82 ust. 3 ustawy w dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2016 r. poz. 290) po rozpatrzeniu skierowanego do Wojewody [...] za pośrednictwem Starosty [...] odwołania H J od decyzji Starosty [...] znak: [...] z dnia [...].01.2016 r. orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie uchylenia decyzji administracyjnej [...] z dnia [...] listopada 1984 r. wydanej przez Urząd Wojewódzki w [...] oraz decyzji administracyjnej [...] z dnia [...] grudnia 1984 r. wydanej przez Urząd Wojewódzki w [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że Naczelnik Wydziału Architektury i Budownictwa, działając z upoważnienia Starosty [...] wydał w dniu [...].01.2016 r. decyzję znak: [...] orzekającą o umorzeniu postępowania w sprawie uchylenia decyzji administracyjnej [...] z dnia [...] listopada 1984 r. wydanej przez Urząd Wojewódzki w [...] oraz decyzji administracyjnej [...] z dnia [...] grudnia 1984 r. wydanej przez Urząd Wojewódzki w [...]. Od przedmiotowej decyzji odwołała się H J Organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie złożyła strona postępowania w terminie ustawowym. W swoim odwołaniu skarżąca zarzuciła decyzji Starosty [...]: 1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 105 § 1 kpa poprzez przyjęcie, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe, gdyż organ nie miał możliwości odtworzenia akt, 2. naruszenie art. 78 § 1 kpa i co za tym idzie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa poprzez nie! przeprowadzenie zawnioskowanych przez wnioskodawcę dowodów z opinii biegłego połączonej z oględzinami, 3. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 10 kpa poprzez nie poinformowanie pełnomocnika wnioskodawcy o zakończeniu postępowania i tym samym uniemożliwienie mu wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym Wojewoda [...] wskazał, że w dniu 03.09.2015 r. P. H J, działając przez pełnomocnika M G wystąpiła do Starosty [...] z wnioskiem o uchylenie decyzji administracyjnej [...] wydanej przez Urząd Wojewódzki w [...] dnia [...] listopada 1984 r. i decyzji j administracyjnej [...] wydanej przez Urząd Wojewódzki w [...] dnia [...] grudnia 1984 r. w trybie art. 162 § 2 kpa . Do wniosku dołączyła kserokopię części tekstowej ww. decyzji. Organ II instancji zauważył, że Starosta [...] stwierdził, że brak możliwości określenia czy działki nr ewid. [...] i [...], zlokalizowane w miejscowości [...] gm. [...] stanowiące własność wnioskodawczyni objęte były przedmiotowymi decyzjami. Nadto wskazano, że w ramach niniejszego postępowania Starosta [...] zobowiązany był ocenić czy projektowane linie mogą wprowadzać ograniczenia w użytkowaniu i ewentualnej rozbudowie istniejących siedlisk zagrodowych rolników indywidualnych i w tym celu musiał znać pełną treść weryfikowanych decyzji. Działając na podstawie art. 7 kpa w zaistniałej sytuacji podjął działania niezbędne do odtworzenia akt sprawy przy użyciu wszelkich dostępnych środków dowodowych przewidzianych w kpa. W tym celu: 1. pismem z dnia 23.09.2015 r. wystąpił do następcy prawnego adresata decyzji tj. [...] S.A o przesłanie wraz z załącznikami graficznymi decyzji Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...].12.1984. znak: [...] udzielające pozwolenia na budowę i modernizację linii i urządzeń elektroenergetycznych SN i M w rejonie wsi [...] gm. [...] woj. płockie oraz decyzji Urzędu Wojewódzkiej w [...] z dnia [...].11.1984 r. znak: [...] zatwierdzającej pod względem urbanistycznym plan realizacyjny na budowę i modernizację linii i urządzę elektroenergetycznych SN i NN w rejonie wsi [...] gm. [...] woj. płockie. Pismem z dnia 19.10.2015 r. [...] S.A udzielając odpowiedzi przekazali poświadczone kopie ww. decyzji (bez części graficznej). 2. pismem z dnia 29.10.2015 r. Starosta [...] wystąpił do Archiwum Państwowego w [...] o wypożyczenie akt powstałych w Urzędzie Wojewódzkim w [...] o znak sprawy: [...] i [...], pismem z dnia 10.11.2015 Archiwum Państwowe poinformowało, że nie odnaleziono przedmiotowych decyzji. 3. pismem z dnia 17.11.2015 r. Starosta [...] wystąpił do Urzędu Wojewódzkiego w [...] Delegatura Zamiejscowa w [...] o wypożyczenie akt sprawy, pismem z dni; 24.11.2015 r. Urząd Wojewódzki poinformował, że w zasobach archiwum zakładowego nie jest przechowywana żadna dokumentacja dotycząca wskazanych decyzji. 4. pismem z dnia 17.11.2015 r. Starosta [...] wystąpił do Urzędu Gminy [...] o przesłanie urzędowo poświadczonego odpisu wydanej przez ten organ decyzji na wejście w teren wydanej w związku z budową i modernizacją linii i urządzeń elektroenergetycznych SN i NN objętych decyzjami Urzędu Wojewódzkiego w [...] znak: [...] i [...]. Urząd Gminy [...] w piśmie z dnia 08.12.2015 r. poinformował, że ni( posiada w archiwum zakładowym ww. decyzji. Starosta [...] po bezskutecznej próbie zgromadzenia niezbędnych dokumentów pismem z dnia 11.12.2015 r. wezwał H J do przedłożenia oryginału lub urzędowi poświadczonej kopii kompletnej decyzji (części tekstowej wraz z załącznikiem graficznym) Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...].11.1984 r. znak: [...] bądź do wskazania organu, w którego posiadaniu znajduje się dokumentacja budowy. W odpowiedzi wnioskodawczyni wyjaśniła, że nie jest w posiadaniu żadnych dokumentów, gdyż uległy one zniszczeniu wskutek pożaru nieruchomości. Wojewoda [...] uznał, że podjęte działania i wykorzystane możliwości dowodowe, służące organowi w postępowaniu wyjaśniającym przewidziane w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, a mogąca przyczynić się do wyjaśnienia bądź odtworzenia orzeczenia nie doprowadziły do zrekonstruowania całej treści decyzji z dnia [...] listopada 1984 r. znak: [...] i nie pozwoliły na dokonanie oceny dopełnienia zastrzeżonego w niej warunku w świetle art. 162 § 1 pkt. 2 ww. ustawy. W następstwie powyższego Starosta [...] wydał decyzję z dnia [...].01.2016 r. znaki [...]orzekającą o umorzeniu postępowania. Organ II instancji w całości podzielił stanowisko Starosty [...]. Podkreślił, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku H J, do którego dołączyła kserokopie ww. decyzji część opisowa bez załącznika graficznego, z którego można by przejrzyście odczytać, że inwestycja przebiega przez działki, których jest właścicielką. Z uwagi na powyższe organ I instancji zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie istotnych okoliczności sprawy przeprowadzono z uwzględnieniem wszystkich przepisów działu II rozdział IV kpa. Najważniejszy z nich to art. 77 § 1 kpa nakładający na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Art. 80 kpa stanowi natomiast, że organ administracji ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten wyraża równocześnie zasadę prawdy obiektywnej jak też zasadę swobodnej oceny dowodów. Organ prowadzący postępowanie musi zatem dążyć do ustalenia prawdy materialnej i według swej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenić wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych. Art. 75 kpa stanowi zaś, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Co więcej z art. 78 § 1 kpa wynika, że żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania, które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba, że mają one znaczenie dla sprawy. Rozpatrując materiał dowodowy organ nie może pominąć jakiegokolwiek dowodu - może, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów odmówić dowodowi wiarygodności, ale wówczas obowiązany jest to uzasadnić. Art. 84 kpa daje możliwość powołania biegłego gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Strona we wniosku z dnia 17 sierpnia 2015 r. zgłosiła jednocześnie wniosek dowodowy o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność wprowadzenia przez inwestycję ograniczeń wbrew dyspozycji zawartej pkt. 3 decyzji z dnia [...].11.1984 r. znak: [...]. Wojewoda [...] wskazał, że użyte w art. 84 § 1 słowo "może" oznacza pozostawienie organowi swobody w korzystaniu z tego środka dowodowego. Granice korzystania z tej swobody są wyznaczone przez zasadę prawdy obiektywnej, bo z niej wynika obowiązek organu do podjęcia wszelkich czynności mających na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Z uwagi na wnikliwe działania organu I instancji mające na celu odtworzenie potrzebnej dokumentacji i bezskuteczny rezultat działań organ ocenił, że powołanie biegłego i uzyskanie jego opinii nie będzie wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy wobec braku jej przedmiotu tj. pełnego tekstu decyzji, których uchylenia żąda wnioskodawczym. Dopuszczenia dowodu z opinii biegłego powinno w zasadzie, jeżeli jest uzasadnione, nastąpić na tym etapie postępowania dowodowego, gdy został już zgromadzony materiał faktyczny umożliwiający biegłemu wydanie opinii. Organ administracji publicznej nie jest związany opinią biegłego w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej ani w zakresie określenia konsekwencji prawnych ustalonego stanu faktycznego. Ponadto podkreślono, że w dniu 11.12.2015 r. organ I instancji skierował do H J wezwanie zobowiązujące do przedłożenia oryginału dokumentacji lub wskazania organu, w którego posiadaniu znajduje się informując jednocześnie, że na obecnym etapie niemożliwym jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy, a tym samym wypełnił obowiązek zagwarantowania stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania - strona miała świadomość i wiedzę o stanie sprawy. Następnie pismem z dnia 14.12.2015 r. powiadomił stronę o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy. Pomimo podjętych działań w postępowaniu wyjaśniającym niemożliwym okazało się odtworzenie dokumentacji stanowiącej przedmiot postępowania. Rozpatrując powyższą sprawę organ odwoławczy uznał tym samym, że stan prawny wskazuje na bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego stwierdzoną z urzędu, która stanowi "refleks bezprzedmiotowości sprawy administracyjnej, która miała być rozstrzygnięta w trybie tego postępowania". Ustalenie tej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w danej instancji przez jego umorzenie, ponieważ brak podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. W przedmiotowym postępowaniu brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy w drodze postępowania administracyjnego. Rozpatrując wniesione odwołanie, zawarte w nim zarzuty i wniosek o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia wskazano, że w przedmiotowej sytuacji, w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego, brak sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem ponownego rozpoznania w prowadzonym postępowaniu. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził procedurę postępowania w przedmiocie odtworzenia pełnego tekstu decyzji administracyjnych. Organ odwoławczy nie zauważył naruszenia wskazanego przez odwołującą przepisu art. 7, 77, 78, 105 kpa. Natomiast brak pouczenia strony o możliwości zapoznania się z materiałem sprawy i brak wyjaśnienia przesłanek nie uwzględnienia wniosku dowodowego wobec braku przedmiotu postępowania nie dają podstaw do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła H J. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie następujących przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe, gdyż organ nie miał możliwości odtworzenia akt, a w konsekwencji umorzenie postępowania; 2. art. 75 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. pominięcie wniosku strony o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego połączonej z oględzinami na okoliczność, że inwestycja naruszyła obowiązek nałożony przez organ na podstawie przepisów ustawy Prawo Budowlane obowiązujących w dniu wydania decyzji, co uniemożliwiło ustalenie, czy w stanie faktycznym sprawy adresat decyzji dopełnił warunku, aby projektowane linie nie wprowadzały żadnych ograniczeń w użytkowaniu i ewentualnej rozbudowie istniejących siedlisk zagrodowych rolników indywidualnych; 3. art. 10 §1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zgromadzonych w postępowaniu materiałów i dowodów, a co za tym idzie również art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 162 § 1 ust. 2 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i uznanie, że w sprawie zebrano materiał dowodowy w sposób wyczerpujący, a w konsekwencji ocenę sprawy na podstawie niewyczerpującego materiału dowodowego i nieustalenie, czy decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku oraz, czy strona tego warunku dopełniła; 4. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy prawidłowe było uchylenie jej w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości. Podnosząc te zarzuty wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem - art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Przedmiot zaskarżenia w rozpatrywanej sprawie stanowi decyzja Wojewody [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...].01.2016 r. orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie uchylenia na podstawie art. 162 § 2 kpa decyzji administracyjnej [...] z dnia [...] listopada 1984 r. wydanej przez Urząd Wojewódzki w [...] oraz decyzji administracyjnej [...] z dnia [...] grudnia 1984 r. wydanej przez Urząd Wojewódzki w [...]. Podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji stanowił art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05). Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA 428/01). W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. W realiach rozpatrywanej sprawy decyzja organu I instancji o umorzeniu postępowania administracyjnego podjęta została wobec uznania, iż nie jest możliwe ustalenie pełnej treści decyzji (części graficznej) objętej wnioskiem o uchylenie. Odnosząc się do powyższej argumentacji w pierwszej kolejności wskazać należy, iż uzasadnienia obu decyzji nie precyzują z jakiego rodzaju bezprzedmiotowością związane było rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania. Niezależnie jednak od tego i wbrew stanowisku organów wskazać należy, że stan sprawy nie uprawniał do umorzenia postępowania. Przede wszystkim brak jest przesłanek aby uznać, że Skarżąca nie ma interesu prawnego we wszczętym postępowaniu, a więc aby w sprawie zaistniała bezprzedmiotowość podmiotowa. Na działce Skarżącej niewątpliwie znajdują się urządzenia elektroenergetyczne, a organy nie zakwestionowały skutecznie, że ich budowa nie powstała na podstawie badanych decyzji. Stanowisko Skarżącej zostało sformułowane jako wniosek o uchylenie decyzji w związku z nie dopełnieniem przez stronę określonych w przedmiotowej decyzji czynności. Żądanie takie znajduje podstawę prawną w art. 162 § 2 kpa wskazanym we wniosku strony. Wniosek ten nie został przez H J cofnięty. Skarżąca wskazała również decyzje, których dotyczy wniosek a decyzje te niewątpliwie istnieją i poza częścią graficzną jednej z nich, zostały dołączone do akt sprawy. Nie można więc twierdzić, że nie ma przedmiotu postępowania, co do którego organ administracyjny może podjąć rozstrzygnięcie. W tej sytuacji należało uznać, że decyzja o umorzeniu postępowania nie znajduje uzasadnienia w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie. Jednocześnie należy wskazać, że Sąd nie mógł odnosić się merytorycznie do zasadności wniosku, a to z tej przyczyny, że organy administracyjne uznając bezprzedmiotowość postępowania nie zajmowały się merytoryczną słusznością stanowiska wnioskodawczyni. Z tych wszystkich względów zachodziła konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno decyzji organu pierwszej instancji, jak i zaskarżonego rozstrzygnięcia, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718). Nadto, stosownie do wyniku sprawy, należało zasądzić od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z wyżej poczynionych wywodów Sądu.