VII SA/Wa 1018/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 września 2021 r. sprawy ze skargi G. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zmiany pozwolenia na budowę oddala skargę.

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") kierując się wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1311/20, po ponownym rozpatrzeniu odwołania M C (dalej: "inwestor"), wydał decyzję z [...] marca 2021 r. o uchyleniu w całości decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r. stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] listopada 2011 r., w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę. Jednocześnie GINB odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] nr [...]. Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. 2. W dniu [...] stycznia 2011 r. Starosta [...] decyzją nr [...], znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę budynku pawilonu handlowego wraz z urządzeniami budowlanymi, w tym m.in. instalacjami wewnętrznymi w budynku: gazową, wodno-kanalizacyjną i elektryczną z częścią "doziemną" instalacji oraz przyłączami: wodociągowym i kanalizacji sanitarnej z bezodpływowym zbiornikiem na ścieki sanitarne, a także dojazdem, miejscami postojowymi, placem manewrowym, zjazdem publicznym z drogi powiatowej (działki nr ewid. [...]) na działkach o nr ewid. [...],[...],[...],[...], położonych w miejscowości [...], gmina [...]. Kolejno, [...]listopada 2011 r. Starosta [...], działając na wniosek inwestora z [...]listopada 2011 r. i na podstawie art. 36a oraz art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.; dalej: "pr.bud."), wydał decyzję nr [...] (dalej też: "decyzja zmieniająca"), którą zmienił wcześniejszą własną decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę ww. pawilonu handlowego. Zmiana polegała na tym, że organ powiatowy zatwierdził zmiany wprowadzone do projektu budowlanego, zawierające zmiany w zakresie architektury i konstrukcji budynku, instalacji oraz zagospodarowania terenu, m.in. zmiany powierzchni placu manewrowego i miejsc parkingowych oraz lokalizacji bezodpływowego zbiornika na ścieki wraz z przyłączem kanalizacji sanitarnej. W decyzji zmieniającej wskazano, że obszar oddziaływania obiektu obejmuje działki o nr ewid. [...] i [...] , na których ma być zlokalizowana inwestycja, a także działkę sąsiednią o nr ewid. [...] 3. Na wniosek G T (dalej: "skarżący") z 27 lipca 2018 r., Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2018 r., znak: [...], stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2011 r. zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę. Organ pierwszej instancji w postępowaniu nadzwyczajnym wydał ww. decyzję na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a."). Organ zgodził się z wnioskodawcą, że decyzja z [...] listopada 2011 r. zmieniająca decyzję o pozwoleniu na budowę została wydana mimo nieuzyskania przez inwestora decyzji właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej zwalniającej z zakazu zabudowy na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Tymczasem działki inwestycyjne znajdują się na terenie zalewowym, na którym zabrania wykonywania jakichkolwiek robót budowlanych mogących utrudnić ochronę przed powodzią. Zastosowanie zakazu zabudowy do terenu ww. inwestycji zostało potwierdzone pismem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] (dalej: "Dyrektor RZGW") z [...] października 2018 r. Organ pierwszej instancji podkreślił, że w stosunku do działek o nr ewid. [...] i [...]w 2010 i 2011 r. zostały wydane trzy decyzje Dyrektora RZGW w [...] przewidujące zwolnienie z zakazu zabudowy działek zalewowych. Zdaniem Wojewody [...] wymienione decyzje dotyczyły innej inwestycji. Nieuzyskanie więc przez inwestora decyzji zwalniającej z zakazów obowiązujących na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią stanowi naruszenie prawa o charakterze rażącym. W dniu [...] listopada 2018 r. inwestor złożył odwołanie od decyzji Wojewody [...]. Inwestor zakwestionował podstawy uznania decyzji zmieniającej za rażąco naruszającą prawo oraz interpretację wcześniejszych decyzji Dyrektora RZGW. Po rozpatrzeniu ww. odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] stycznia 2019 r. uchylił ww. decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r. oraz umorzył postępowanie organu pierwszej instancji uznając, że skarżący G T nie ma interesu prawnego do wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z [...]listopada 2011 r. 4. Po rozpatrzeniu skargi G T, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 września 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 570/19, uchylił ww. decyzję GINB z [...] stycznia 2019 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że nieruchomości skarżącego położone są w rejonie spływu wód, co jest szczególnie ważne w przypadku wystąpienia powodzi. Potencjalna fala powodziowa w pierwszej kolejności obejmie działki objęte inwestycją, a następnie nieruchomości skarżącego. Ma więc rację skarżący podnosząc, że naruszenie przepisów Prawa wodnego, do jakiego niewątpliwie doszło w sprawie, może negatywnie oddziaływać na jego nieruchomość, a w rezultacie tego skutkuje istnieniem po jego stronie interesu prawnego - w rozumieniu art. 28 ust. 2 pr.bud. - do zainicjowania postępowania w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Następnie, wyrokiem z 15 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1311/20 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne inwestorów: M C i C C, a także Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od ww. wyroku WSA z 26 września 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny za błędny uznał pogląd prawny wyrażony tak w uzasadnieniu decyzji GINB, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej organu, że legitymację procesową w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 36a ust. 1 pr.bud. będą mieli właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowych zmian, o ile zmiany te będą wprowadzały ograniczenia lub uciążliwości w zgodnym z prawem zagospodarowaniu ich nieruchomości. Już tylko pierwsza z wymienionych okoliczności samodzielnie uzasadniała uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego ze względu na błędną wykładnię art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 pr.bud. Istotne było również niewłaściwe zastosowanie powołanych przepisów, a także naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak ustalenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego w kształcie wynikającym ze zmiany udzielonego pozwolenia na budowę i ograniczenia swoich ustaleń w przedmiocie obszaru oddziaływania obiektu jedynie do terenu obejmującego zmiany wprowadzone do projektu budowlanego decyzją z [...] listopada 2011 r. Zdaniem NSA w świetle materiału dowodowego nie budzi wątpliwości, że G T jako właścicielowi działki nr [...] (przed podziałem: nr ewid. [...]przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę i co za tym idzie przysługiwał mu on także w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2011 r. 5. W wyniku ponownego rozpatrzenia odwołania inwestora, GINB decyzją z [...]marca 2021 r., znak [...] uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...]listopada 2011 r., nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do art. 153 p.p.s.a. jest związany oceną prawną zawartą w wyroku NSA z 15 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1311/20, natomiast nie jest związany oceną prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z 6 września 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 570/19, odnoszącą się do naruszenia przepisów prawa materialnego. Zgodnie bowiem z wyrokiem NSA zaskarżony kasacyjnie wyrok WSA odpowiadał prawu "mimo częściowo wadliwego uzasadnienia". GINB podkreślił zatem, że uwzględniając ocenę zawartą w ww. wyroku NSA należy stwierdzić, że G T, jako współwłaściciel działki nr ewid. [...]sąsiadującej z działkami inwestycyjnymi, ma interes prawny do wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...]listopada 2011 r., nr [...]. Biorąc pod uwagę szczególny charakter instytucji stwierdzenia nieważności decyzji, GINB wyjaśnił, że inwestor do wniosku o zmianę pozwolenia na budowę dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane ww. działkami o nr ewid. [...]i [...]. Oświadczenie zostało prawidłowo wypełnione i podpisane. Tym samym nie doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 pr.bud. Komentując zastosowanie przez organ powiatowy art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. GINB podkreślił, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Burmistrza [...] z [...]stycznia 2010 r. o warunkach zabudowy "dla inwestycji: budowa pawilonu handlowo-gastronomicznego z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz budowa zjazdu publicznego z drogi powiatowej (...)". Organ stwierdził, że w świetle analizy akt sprawy zamienne rozwiązania projektowe nie naruszają rażąco ustaleń ww. decyzji Burmistrza [...]. W ocenie organu odwoławczego kontrolowana decyzja nie narusza także rażąco warunków technicznych, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.; dalej: "rozporządzenie"). W szczególności nie naruszono rażąco przepisowi § 12 ust. 1 pkt 1 i 2, ani § 13, 60 i 271-273. Projektowane zmiany projektu budowlanego nie obejmują bowiem zmiany lokalizacji spornego budynku. Z tych samych powodów sporna inwestycja nie narusza rażąco również § 13 § 57 i § 60 rozporządzenia. Nie został także naruszony w sposób rażący przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia, odnoszącego się do odległości pokryw oraz wylotów wentylacji ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz do magazynów produktów spożywczych. Zbiornik bezodpływowy o poj. 10 m3 został zaprojektowany w odległości ok. 23 m od drzwi zewnętrznych budynku, co najmniej 7,5 m od granicy działki sąsiedniej oraz 24,96 m od granicy działki drogowej o nr ewid. [...]. Ponadto nie został w sposób rażący naruszony warunek techniczny dotyczący odległości miejsc postojowych od granicy działki - min. 6 m (§ 19 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia) (zaprojektowano 9 miejsc postojowych w najbliższej odległości 20,85 m do granicy z działką drogową nr ewid. [...]). Badając zgodność zatwierdzonego projektu zamiennego należało również przyjąć zgodność z § 29 rozporządzenia zakazującego zmian naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. W projekcie zamiennym nie zrezygnowano z zaplanowanego pierwotnie żelbetowego korytka ściekowego (nr 7) od strony działki nr ewid. [...] ([...]), należącej do skarżącego. Tym samym nie uchybiono w stopniu rażącym przepisowi art. 35 ust. 1 pkt 2 pr.bud. Odnosząc się braku decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej zwalniającej z zakazu zabudowy przedmiotowych działek, GINB wskazał, że stosownie do treści art. 88l ust. 1 i 2 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.; dalej "Prawo wodne"), według stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji organu powiatowego), na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią obowiązuje zakaz wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym czynności szczegółowo określonych w przepisie. W projekcie budowlanym zamiennym nie wprowadzono wszakże rozwiązań, które powodowałyby skutki, przed którymi mają zabezpieczać nas przepisy ustawy Prawo wodne. Podkreślono też, że zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 6c lit. a Prawa wodnego, przez obszary szczególnego zagrożenia powodzią rozumie się obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi jeden przypadek powodzi na 100 lat. Ze znajdującego się w aktach organu wojewódzkiego pisma Zastępcy Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z [...]października 2018 r. działki inwestycyjne o nr ewid. [...] i [...] "były objęte zakresem opracowania pn.: "Określenie zagrożenia powodziowego w zlewni [...]" jako I etap studium ochrony przeciwpowodziowej i znajdują się w strefie zalewowej wodami o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na sto lat (Q1%) od rzeki [...] , który wyznacza obszar szczególnego zagrożenia powodzią". Do pisma z [...] października 2018 r., załączone zostały kopie trzech decyzji Dyrektora RZGW w [...] odnoszących się do zwolnienia z zakazu zabudowy działek inwestycyjnych o nr ewid. [...] , [...] oraz działki nr ewid. [...]. Jednakże żadna z powyższych decyzji nie odnosi się do spornej inwestycji. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, naruszony został art. 35 ust. 1 pkt 3 pr.bud. w zw. z art. 88l ust. 1 Prawa wodnego. Powyższe naruszenie nie ma jednak charakteru "rażącego" z uwagi na brak szczególnie negatywnych skutków społeczno-gospodarczych powyższego naruszenia. Organ wskazał też, że aktualnie działki inwestycyjne o nr ewid. [...] i [...]nie znajdują się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, a tym samym nie wymagają uzyskania decyzji zwalniającej z zakazu zabudowy. Organ odwoławczy zaznaczył również, że jak wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, wyeliminowanie z obrotu prawnego, poprzez stwierdzenie nieważności, decyzji naruszającej prawo ma sens tylko wtedy, gdy naruszenia, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nawet o charakterze oczywistym, w dalszym ciągu, a więc w okresie postępowania o stwierdzenie nieważności, wywołują skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. O ile skutki o takim charakterze już nie występują, nie ma już, w dacie rozstrzygania postępowania nieważnościowego, podstaw do przyjęcia, że naruszenia, które niewątpliwie w dacie wydania decyzji wystąpiły, mają charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podsumowując GINB zaznaczył, że nie został w sposób rażący naruszony przepis art. 35 ust. 1 pkt 3 pr.bud. w zw. z art. 88l ust. 1 i art. 122 ust. 2 pkt 2 Prawo wodne. Analiza kontrolowanej decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2011 r., nr [...], znak [...], prowadzi do stwierdzenia, że nie jest ona obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. 6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący pismem z 14 kwietnia 2021 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zwrot kosztów postępowania sądowego, tym kosztów zastępstwa procesowego w sprawie według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie: a) przepisów prawa materialnego, a to: art. 35 ust. 1 pkt 3 pr.bud. (według stanu prawnego w dacie wydania kwestionowanej decyzji), w związku z art. 88l ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 Prawa wodnego, w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na wydaniu pozwolenia na budowę, w braku uprzedniego uzyskania przez wnioskującego o wydanie decyzji zwalniającej z zakazów dotyczących terenów szczególnego zagrożenia powodzią nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Podobnie do naruszenia prawa prowadzi taka interpretacja art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., która polega na uzależnieniu możliwości jego zastosowania od zaistnienia dodatkowych, pozaprawnych przesłanek, nieujętych w treści przepisu, b) przepisów postępowania, a to: art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie w całości decyzji Wojewody [...]z dnia [...] listopada 2018 r. i odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...]listopada 2011 r., nr [...], w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę, gdy nie zaistniały przesłanki uzasadniające przedmiotowe działanie organu. W skardze skarżący podkreślił, że zgodnie z art. art. 35 ust. 1 pkt 3 pr.bud., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Wskazana regułę stosuje się również w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Obowiązek uzyskania w drodze decyzji zwolnienia z zakazów przewidzianych w art. 88l ustawy Prawo wodne pozostaje w ścisłej korelacji z art. 35 ust. 1 pkt 3 pr.bud., ponieważ w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę konieczne jest przedłożenie decyzji o zwolnieniu z zakazów. Dlatego też w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący stwierdził, że błędem organu było przyjęcie, że w rozpatrywanej sprawie nie zaszła przesłanka negatywnych skutków społeczno-gospodarczych oraz, że skutki te nie mogą wystąpić tym bardziej, że w związku z aktualizacją w 2020 r. map zagrożenia powodziowego, obszar inwestycji nie jest już położony na terenie szczególnie zagrożonym powodzią. Ponadto skarżący podkreślił, że dyspozycja art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie przewiduje dla możliwości zastosowania tego przepisu konieczności wystąpienia "negatywnych skutków społeczno-gospodarczych", istnienie takiej przesłanki występuje wyłącznie na gruncie doktryny postępowania administracyjnego, nie jest podzielane przez wszystkich jej przedstawicieli i nie może stanowić wyłącznej podstawy rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zwłaszcza, jeżeli rażące naruszenie prawa przez organ jest w danej sprawie oczywiste. Fakt, że mapy zagrożenia powodziowego zaktualizowane w 2020 r. już nie wskazują na zakwalifikowanie terenów inwestycji jako szczególnie zagrożonych powodzią jest pozbawiony doniosłości prawnej. Decyzja w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę została wydana w 2011 r., a wówczas teren ten był terenem szczególnego zagrożenia powodziowego. 7. Odpowiadając w dniu [...]maja 2021 r. na skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącą pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. 8. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne. Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. 9. Ponadto, stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842; dalej: "ustawa covidowa"), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Takie rozwiązanie zostało też przyjęte w niniejszej sprawie 10. Sąd oddalił skargę skarżącego uznając, że decyzja GINB z [...]marca 2021 r. nie narusza prawa, a tym samym nie ma podstaw do jej uchylenia. Rozstrzygnięcie rozpatrywanej sprawy wymagało zbadania łącznie kilku wcześniejszych aktów prawnych: decyzji z [...]stycznia 2011 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji Starosty [...] z [...]listopada 2011 r. o zmianie pozwolenia na budowę, a także dalszych decyzji organów architektoniczno-budowlanych i organów nadzoru budowlanego oraz wyroków sądów administracyjnych. W tak szeroko zakreślonym kontekście sprawy kluczową rolę odgrywały dwa wątki prawne: (1) podmiotowy, to jest dotyczący interesu prawnego przysługującego skarżącemu do żądania wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności oraz (2) przedmiotowy (merytoryczny), czyli rozstrzygnięcie o zaistnieniu w sprawie przesłanek nieważności kwestionowanej decyzji Starosty [...] z dnia [...]listopada 2011 r. Wątek podmiotowy został rozstrzygnięty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1311/20. NSA stwierdził bowiem, że w kontekście zarzucanego decyzji Starosty rażącego naruszenia przepisów Prawa wodnego, należało uznać, że skarżącemu przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę i konsekwentnie interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę. Rozstrzygnięcie w zakresie interesu prawnego skarżącego nie przesadzało wszakże kwestii, czy decyzja Starosty zmieniająca pozwolenie na budowę była rzeczywiście obarczona którąkolwiek z wad przewidzianych w art. 156 § 1 k.p.a. W związku z powyższym wyrokiem NSA, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po powtórnym rozpatrzeniu sprawy uznał skarżącego za stronę postępowania i skupił się na drugiej kwestii prawnej, tj. na zbadaniu zasadności zarzutów skarżącego oraz wystąpieniu przesłanek nieważności kwestionowanej decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę, nawet jeśli przesłanki te nie były wprost wskazane przez skarżącego. W związku ze stanowiskiem GINB należy odnieść się do dwóch zagadnień prawnych, a mianowicie: a) pytania, w jakim zakresie organ architektoniczno-budowlany ma obowiązek badać podstawy rozstrzygnięcia o zmianie pozwolenia na budowę, jeśli zmiana taka następuje w wyniku zgłoszenia odstąpień od oryginalnego projektu budowlanego i rozpatrywania sprawy zgodnie z art. 36a pr.bud.; b) pytania, czy odstąpienia od projektu budowlanego zgłoszone przez M C we wniosku o dokonanie zmiany oryginalnej decyzji o pozwoleniu na budowę uzasadniały szeroki zakres badania legalności pozwolenia na budowę. Inaczej mówiąc, jeśli mamy do czynienia z istotnymi odstąpieniami od projektu budowlanego, czy organ właściwy ma obowiązek ponownego kontrolowania wszystkich przesłanek i warunków udzielenia pozwolenia na budowę, czy też bada tylko okoliczności w zakresie których wymagana jest zmiana pozwolenia na budowę. W tym drugim przypadku można bowiem twierdzić, że wszczęcie postępowania w przedmiocie nieważności decyzji zmieniającej powinno być ograniczone tych parametrów inwestycji, które wywołują i uzasadniają zmianę pozwolenia na budowę. Odpowiadając na pierwsze z zadanych pytań, Sąd kierował się treścią art. 36a ust. 3 pr.bud. Przepis ten stanowi mianowicie, że "w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany". Zgodnie z brzmieniem powołanego przepisu, w postępowaniu zwykłym wszczętym ze względu na zgłoszone organowi lub stwierdzone przez organ architektoniczno-budowlany odstąpienia od oryginalnego projektu budowlanego, zakres badania złożonych przez inwestora dokumentów powinien być odpowiedni do zakresu zmian (odstąpień od projektu budowlanego). Nie powinna zatem nastąpić pełna kontrola projektu budowlanego i wszystkich złożonych w związku z nim dokumentów, a jedynie kontrola tych dokumentów, które są istotne ze względu na dokonane zmiany (odstąpienia). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że postępowanie, w trybie art. 36a pr.bud., o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę jest odrębnym postępowaniem w stosunku do pierwotnego postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego. Można więc powiedzieć: cel prowadzonego postępowania przesądza o jego przedmiocie, a zatem i o zakresie postępowania dowodowego (porównaj: wyrok NSA z 18 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1930/18, LEX nr 3096269). Natomiast, w postępowaniu nadzwyczajnym, a w szczególności postępowaniu o stwierdzeniu nieważności decyzji zmieniającej, zakres kontroli wcześniejszej decyzji organu architektoniczno-budowlanego powinien być już szerszy z uwagi na wielość przesłanek nieważności wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., ale jednocześnie organ prowadzący postępowanie nadzwyczajne powinien się koncentrować na kontroli decyzji zmieniającej w związku ze zgłoszonymi lub stwierdzonymi odstąpieniami od oryginalnego projektu budowlanego. Odnosząc powyższe zasady dotyczące zakresu badania kwestionowanych decyzji przez organy administracji do postępowania toczącego się na podstawie wniosku G T należy zwrócić uwagę na to, że kontrolowanym aktem jest decyzja z [...]listopada 2011 r. zmieniająca pozwolenie na budowę. Należy też wziąć pod uwagę, że zakres projektowanych zmian w projekcie budowlanym jest ograniczony. We wniosku z 17 listopada 2011 r. wskazano, że zmiany dotyczą poniższych rozwiązań projektowych (k. 5 akt admin. sprawy nr [...]): 1) likwidacji pomieszczenia do mycia wózków w związku z rezygnacją ze sprzedaży samoobsługowej, 2) podniesienia niwelety posadzki budynku z poziomu 239,83 m do poziomu 239,95 m n.p.m. (tj. o 12 cm), 3) budowy podjazdu dla klientów i schodów wejściowych do zaplecza w związku z podniesieniem niwelety posadzki, 4) zmiany lokalizacji drzwi wejściowych, 5) umieszczenia kurtyny powietrznej w związku z likwidacją przedsionka wejściowego, 6) zmiany wymiarów okien i drzwi, 7) montażu dodatkowych wentylacji w części sklepowej, 8) zmiany powierzchni placu manewrowego z 428 m2 na 450,2 m2, 9) zmniejszenia liczby miejsc parkingowych z 10 do 9, 10) zmiany lokalizacji zbiornika bezodpływowego i trasy kanalizacji zgodnie z odpowiednią decyzją uzgadniającą właściwego organu. Wskazane przez inwestora zmiany oryginalnego projektu budowlanego są ograniczone. Nie zmieniły się takie parametry jak: powierzchnia zabudowy budynku (284,1 m2, kubatura całego budynku (1377,7 m2), powierzchnia działek oraz powierzchnia zjazdu publicznego. Zmiany nie dotyczą podstawowej konstrukcji budynku ani jego głównych parametrów, z wyjątkiem likwidacji ganku. Inwestor nie zrezygnował też z budowy nasypu chroniącego też plac manewrowy, ani nie zmienił jego wymiarów ani położenia. Nie miał też ulec zmianie zasadniczy sposób zagospodarowania nieruchomości objętej inwestycją (patrz "Opis techniczny do projektu zagospodarowania działki", listopad 2011, str. 7-8). Mimo ograniczonego charakteru zmian wprowadzanych do projektu budowlanego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadząc postępowanie w przedmiocie nieważności decyzji zmieniającej i rozpatrując sprawę co do istoty zbadał, czy decyzja zmieniająca prowadziła do rażącego naruszenia prawa lub też, czy w przypadku kwestionowanej decyzji z [...][...]listopada 2011 r. wystąpiły inne przesłanki nieważności. Wnioski wyrażono w zaskarżonej decyzji z [...]marca 2021 r. Na podstawie analizy akt sprawy Sąd uznał ustalenia i konkluzje GINB wyrażone w ww. decyzji za zgodne z prawem. Nie ma bowiem podstaw do stwierdzenia, żeby doszło do rażącego naruszenia obowiązku przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 pr.bud. i odnoszącego się do prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. GINB zasadnie stwierdził również, że zamienne rozwiązania projektowe nie naruszają w stopniu rażącym ustaleń decyzji Burmistrza [...]z [...] stycznia 2010 r. o warunkach zabudowy (patrz k. 6 akt sprawy [...]). Nieznaczne podniesienie niwelety posadzki budynku, likwidacja przedsionka oraz podwyższenie podjazdu dla klientów i schodów wejściowych od zaplecza, a także zmniejszenie liczby miejsc parkingowych, ale powiększenie powierzchni planu manewrowego o 31 m2 nie prowadzą do takiej zmiany zagospodarowania terenu ani naruszenia przepisów planistycznych, które mogłoby zostać uznane za rażące. W warunkach zabudowy ustalono miedzy innymi w sposób niejasny, że "teren inwestycji jest narażony na niebezpieczeństwo powodzi" (str. 3/3, wiersz 11 od góry), a równocześnie, że "teren inwestycji nie jest narażony na niebezpieczeństwo powodzi" (str. 3/3, wiersze 12-13 od góry). Oznaczało to, że konieczność uzgadniania zmian w projekcie budowlanym z właściwym organem odpowiedzialnym za gospodarkę wodną nie była oczywista. Należy również zauważyć, że z mapy do celów projektowej stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy wynika, że zbiornik bezodpływowy o pojemności 10 m3 zostało przeniesiony o ok. 30 m dalej od pierwotnej lokalizacji, zwiększając równocześnie odległość od rzeki [...] do ok. 90-95 m. warto też zauważyć, że na działkach o nr ewid. [...],[...]i [...] znajduje się już zabudowa mieszkaniowa w odległości mniejszej od rzeki niż planowany pawilon handlowy oraz budynki gospodarcze położone bezpośrednio na rzeką. Można to interpretować, jako przekonanie, że formalne zakwalifikowanie przedmiotowego terenu jako zagrożonego powodzią nie spotykało się z faktycznym poczuciem zagrożenia właścicieli sąsiednich nieruchomości (z wyjątkiem skarżącego). Sąd podziela również opinię organu drugiej instancji, że w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły istotne naruszenia przepisów o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy odniósł się także do kluczowego zarzutu skarżącego, a mianowicie do braku zezwolenia odpowiedniego Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej na prace budowlane prowadzone na terenie zagrożonym powodzią. W chwili wydawania pozwolenia na budowę, a także kwestionowanej decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę działki nr ewid[...] oraz [...]w miejscowości [...]były uznane za zagrożone powodzią. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne na takich obszarach obowiązywał zakaz wykonywania robót budowlanych oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe. Dla budowy budynku pawilonu handlowego wraz z infrastrukturą nie uzyskano wszakże zezwolenia odpowiedniego Dyrektora RZGW. Organ odwoławczy przyznał zatem, że taki brak był niezgodny z prawem, ale jednocześnie uznał, że nie można zakwalifikować takiego przypadku jako rażące naruszenie prawa. Badając skutki naruszenia przepisów ustawy Prawo wodne należy wziąć pod uwagę dwie istotne okoliczności. Po pierwsze, inwestor w 2010 r. uzyskał trzy indywidualne zezwolenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej na inwestycje budowlane na przedmiotowych działkach nr ewid. [...] i [...]. Formalnie rzecz biorąc zgody na odstąpienie od zakazu prowadzenie robót budowlanych nie mogły być wykorzystane w odniesieniu do budowy przedmiotowego pawilonu handlowego. Stąd stwierdzenie naruszenia prawa. Nie można wszak nie dostrzegać tego, że wydając odpowiednie zgody na nieco inne obiekty budowlane na działkach inwestycyjnych zagrożonych powodzią organ właściwy do spraw gospodarki wodnej wyraził ogólną zasadę, że zabudowa wskazanych działek jest dopuszczalna i nie stanowi przeszkody dla ewentualnych późniejszych działań zapobiegających powodzi lub jej skutkom. W tym sensie można przyjąć – oczywiście tylko per analogiam – że właściwy RZGW akceptował zabudowę wymienionych działek inwestycyjnych i nie uznał tej zabudowy za niemożliwą do przyjęcia w demokratycznym państwie prawa. Po drugie, już po wydaniu kwestionowanej decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę obszar w skład którego wchodzą przedmiotowe działki został skreślony z listy terenów uznawanych za zagrożone powodzią. Takie zagrożenie oszacowano na 1% w skali 100 lat. Podobnie jak i w pierwszym przypadku rozstrzygnięcie organu administracji z 2014 r. nie może mieć wpływu na ocenę ważności decyzji z roku 2011. Należy wszakże pamiętać, że ocena skutków społeczno-gospodarczych kwestionowanej decyzji ma z istoty rzeczy charakter prospektywny, a zatem odnosi się do zdarzeń, jakie mogą wystąpić już po wydaniu takiego kwestionowanego aktu. W tym kontekście należy uznać, że decyzja z 2014 r. potwierdza ocenę Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że zmiana pozwolenia na budowę w 2011 r. obciążona wadą braku zezwolenia RZGW na roboty budowlane na terenie zalewowym nie niosła ze sobą prawdopodobieństwa wystąpienia skutków, które nie mogłyby być zaakceptowane w praworządnym państwie. Z tego względu ocenę przyjętą przez GINB należało uznać za w pełni zasadną. W przedstawionym wyżej stanie rzeczy, Sąd w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego o niewystąpieniu rażącego naruszenia przepisów ustawy Prawo wodne. Rozpatrując wskazaną kwestię Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia w tym zakresie trójelementową koncepcję przesłanek nieważności, a mianowicie imperatywny charakter naruszonego przepisu, semantyczną jasność przepisu, czyli brak potrzeby dokonywania szczególnej wykładni prawa oraz występowanie skutków społeczno-gospodarczych, które są niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz powszechnej praktyce administracyjnej przyjmuje się, że dla stwierdzenia nieważności niezbędne jest łączne wystąpienie wszystkich trzech wymienionych wyżej okoliczności (patrz np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 748/18 oraz z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1439/16). Zdaniem Sądu nie ma wątpliwości co do dwóch pierwszych warunków stwierdzenia nieważności, ale jednocześnie Sąd uznaje za w pełni zasadne stanowisko GINB dotyczące braku społeczno-gospodarczych skutków wydania decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę, które nie mogłyby być zaakceptowane w praworządnym państwie. 11. W tym miejscu Sąd zobowiązany jest odnieść się do opinii skarżącego, że kryterium braku negatywnych skutków społeczno-gospodarczych kwestionowanej decyzji administracyjnej "nie jest podzielane przez wszystkich przedstawicieli [doktryny] i nie może stanowić wyłącznej podstawy rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zwłaszcza, jeżeli rażące naruszenie prawa przez organ jest w danej sprawie oczywiste" (str. 5 skargi). Zdaniem Sądu rozumowanie skarżącego oparte jest na błędzie logicznym idem per idem: naruszenie prawa jest rażące, jeśli jest oczywiste, że jest rażące. Niezależnie wszak od niezręcznego wyrażenia argumentu skarżącego należy podkreślić, że zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę stanowisko sądów administracyjnych w sprawie przesłanek rażącego naruszenia prawa, w tym stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, a nie "doktryny", nie uległo zmianie sugerowanej przez skarżącego. Faktycznie, w połowie lat 1980-ych pojawiły się spory co do kryteriów uznania naruszenia prawa za "rażące" (vide: B. Adamiak, Komentarz do art. 156 Nb 33 - 36, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 13. wyd., Warszawa 2014, s. 664-667). Istotą doktryny prawniczej jest jednak prowadzenie sporów, również poprzez formułowanie kontrowersyjnych tez. O praktyce stosowania sprawa przesądzają wszakże sądy. W setkach, a może w tysiącach orzeczeń wydanych przez sądy, w tym przez Naczelny Sąd Administracyjny i Sąd Najwyższy, uznano że wystąpienie skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie jest warunkiem koniecznym stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Współcześnie taką interpretację należy uznać za właściwą co najmniej z dwóch powodów. Po pierwsze, od ponad 24 lat w Rzeczypospolitej Polskiej obowiązuje Konstytucja z dnia 2 kwietnia 1997 r., która przyjmuje że do fundamentalnych zasad ustroju politycznego i prawnego naszego państwa należy nie tylko zasada działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7), ale również zasada demokratycznego państwa prawnego wyrażona w art. 2 Konstytucji. W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, sądów powszechnych i sądów administracyjnych nie ma przy tym wątpliwości, że standard praworządności musi uwzględniać nie tylko literę prawa, ale właśnie społeczne skutki decyzji administracyjnych i wyroków sądowych. Należy bowiem pamiętać, że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że ona sama stanowi inaczej (art. 8 ust. 2), a równocześnie, że sędziowie w sprawowaniu swego urzędu podlegają tylko Konstytucji i ustawom (art. 178 ust. 1). Sądy mają zatem stosować ustawy, na przykład Kodeks postępowania administracyjnego i ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nie tylko w zgodnie z brzmieniem poszczególnych przepisów, ale z zachowaniem standardów i wartości ustrojowych, które są wyrażone w Konstytucji mimo ich ogólnej, nawet nieostrej postaci. Po drugie, zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę należy mieć na uwadze systemowy kontekst art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Otóż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, nie tylko ze względu na systematykę Kodeksu postępowania administracyjnego, czyli zamieszczę art. 156 w rozdziale 13, a nie na przykład w rozdziale 7 Kodeksu. Wskazane postępowanie powinno być traktowane zupełnie wyjątkowo, gdyż stanowi dopuszczalne odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.). To ważne, gdyż standardem rozumowania prawniczego w europejskiej kulturze prawnej jest zakaz rozszerzającej interpretacji przepisów formułujących wyjątki (Exceptiones sunt non extendendae). Zasada ta ma też swój ustawowy i konstytucyjny wymiar: organy administracji nie powinny zbyt łatwo poszerzać zakresu swojej uznaniowej władzy, w taki sposób, aby podważać zasadę trwałości decyzji. Stwierdzenie nieważności powinno następować tylko wówczas, gdy określony akt prawny (np. decyzja) naprawdę nie zasługuje na utrzymanie w obrocie prawnym w praworządnym państwie. Aby stwierdzić nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., naruszenie prawa musi być "rażące" (wielkie, nieznośne, absolutnie nieakceptowalne), a nie tylko wynikające z niezgodności ludzkich zachowań z treścią przepisów prawa. Odmienna interpretacja powodowałaby, że ustawowe wyrażenie "rażące naruszenie prawa" straciłoby sens. Z tych względów Sąd zdecydowanie odrzucił wskazaną argumentację skarżącego powołującego się na rzekome wykroczenie organu odwoławczego poza granice upoważnienia ustawowego. 12. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga niezasadna. Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.