VII SA/Wa 1009/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły Sędziowie: sędzia WSA Izabela Ostrowska asesor WSA Lucyna Staniszewska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 listopada 2025 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 lutego 2025 r. znak: KOA/ 2296 /Ar/24 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz J. W. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

I. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: ,,SKO’’, ,,Organ II instancji’’) z dnia 24 lutego 2025 r. znak: KOA/2296/Ar/24 wydana na podstawie art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 Kpa oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 570), w związku z art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, po rozpatrzeniu odwołania J. W. (dalej: ,,skarżący’’) utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy M. (dalej: ,,Wójt’’, ,,Organ I instancji’’) z dnia 10 października 2024 r. Nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, oraz stajni w ramach siedliska rolniczego na działce nr ewid. [...] położonej w obrębie geodezyjnym P. w gminie M. (dalej: ,,inwestycja’’). II. Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: 1. W dniu 12 grudnia 2023 r. skarżący złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, oraz stajni w ramach siedliska rolniczego na działce nr ewid. [...] położonej w obrębie geodezyjnym P. w gminie M.. Powyższy wniosek został uzupełniony przy piśmie z dnia 2 stycznia 2024 r. oraz z dnia 14 lutego 2024 r. Skarżący wskazał, że wniosek dotyczy budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, oraz stajni w ramach siedliska rolniczego. Pismem z dnia [...] lutego 2024r. znak [...] Wójt Gminy M zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. Następnie, pismem z 22 stycznia 2024 r. skarżący został wezwany do uzupełnienia wniosku. Pismem z dnia 14 lutego 2024 r. skarżący odpowiedział na powyższe wskazując, że jest rolnikiem indywidualnym od 1999 r. przedstawił co wchodzi w skład gospodarstwa rolnego i wskazał, że w ramach istniejącego gospodarstwa rolnego istnieje siedlisko. 2. Decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2024 r. znak [...] Wójt Gminy M. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, oraz stajni w ramach siedliska rolniczego na działce nr ewid. [...] położonej w obrębie geodezyjnym P. w gminie M. W uzasadnieniu decyzji Organ I instancji wskazał, że z materiału dowodowego wynika, że wnioskowana inwestycja związana jest z prowadzonym na terenie gminy gospodarstwem rolnym o powierzchni powyżej 6 ha, natomiast Inwestor jest rolnikiem indywidualnym i prowadzi gospodarstwo rolne od 1999 r. Organ wskazał, że w ramach istniejącego gospodarstwa rolnego istnieje siedlisko. Powyższe potwierdza kserokopia decyzji w sprawie ustalenia wysokości należnego zobowiązania podatkowego stycznia 2024 r. - na działce nr ew. [...]. Organ odniósł się do przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wskazując, że przepisy nie znajduje zastosowana do budowy zagrodowej, ale tylko wtedy gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie (art. 61 ust. 4 u.p.z.p.). Jeżeli gospodarstwo jest relatywnie duże, to przeprowadzenie inwestycji budowlanych z nim związanych nie wymaga sąsiedztwa zabudowanej działki, ani ewentualnego dostosowywania do istniejącej zabudowy. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej. Organ I instancji wskazał, że przepisy prawa nie zawierają definicji legalnej pojęcia "działki siedliskowej", ani siedliska. Zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z 15 grudnia 1969 r., III CZP12/69, OSN1970/3/99, za działkę siedliskową uważa się działkę pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego. Samo siedlisko nie jest jeszcze gospodarstwem rolnym, stanowi bowiem tylko zaplecze i bazę gospodarstwa rolnego (uchwala Sądu Najwyższego z 13 czerwca 1984 r., III CZP 22/84, OSN1985, Nr 1, poz. 8). Organ wspomniał, że działka siedliskowa może być wydzielona z jednej lub kilku działek ewidencyjnych wchodzących w skład danego gospodarstwa rolnego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2009 r., SA/Lu 777/08 - dostępny w Internecie). Zdaniem Organu jedno gospodarstwo rolne może też mieć co najwyżej jedną działkę siedliskową, by mogła ona korzystać z przywileju wynikającego ze wskazanego wyżej przepisu. Organ przytoczył także orzecznictwo na ww. pogląd (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczenię z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. II SA/Sz 866/12 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2009 r., SA/Lu 777/08) i wskazał, że ten pogląd w całości podziela. Zastosowanie wyłączenia i wyjątkowej regulacji dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla zabudowy siedliskowej możliwe jest tylko w sytuacji, w której dla danego gospodarstwa nie istnieje dotychczas siedlisko. Należy również podkreślić, że regulacja art. 61 ust. 4 ustawy, jako wyjątek od zasady nie może być wykładany rozszerzające. Organ I instancji wskazał, że przedmiotem wniosku inwestora jest zabudowa zagrodowa na działce rolnej, a zatem do przepisów odrębnych, z którymi decyzja winna być zgodna w myśl art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należą przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustawa ta w art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1 stanowi, ze ochrona gruntów rolnych i leśnych polega na ograniczeniu przeznaczenia ich na cele nierolnicze i nieleśne (art. 3 ust. 1) oraz, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczyć przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku, inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej (art. 6 ust. 1). Ochrona gruntów rolnych polega w szczególności na ograniczeniu przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze, a zmiana przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze, może być dokonana tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, za zgodą właściwych organów. Inwestor posiada już siedlisko z zabudową zagrodową na działce nr [...] , a następnie wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla siedliska na działce nr ew. [...] obr. P.. Wniosek tego samego inwestora, w ocenie Wójta, dotyczący podobnej inwestycji stanowi próbę obejścia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Inwestor posiada już bowiem nieruchomość (dz. nr [...] obr. P. wraz zabudowaniami), które zabezpiecza jego interes jako rolnika chcącego posiadać siedlisko związane z prowadzonym gospodarstwem rolnym. Organ bada, czy wnioskowane zamierzenie służy funkcji deklarowanej we wniosku, a nie jest w istocie próbą realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Nie ma też pewności, czy zezwalając na budowę drugiego siedliska Inwestor nie wystąpi w przyszłości o kolejne siedliska na tej samej działce, lub działkach sąsiednich prowadząc do zurbanizowania tego terenu obchodząc zapisy ustawy dotyczące tzw. dobrego sąsiedztwa. Podsumowując, Wójt zauważył, że skarżący rzeczywiście prowadzi gospodarstwo rolne w miejscowości P. i posiada w nim siedlisko z zabudową mieszkaniową na działce nr ew. [...] Wobec tego brak jest podstaw, że zamierzenie polegające na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz stajni na działce nr [...] obr. P. ma rzeczywiście związek z prowadzonym gospodarstwem rolnym. Zatem, w ocenie organu, złożony wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego i stajni w ramach zabudowy siedliskowej nie może być rozpatrzony z uwzględnieniem art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a może być rozpatrzony jedynie w oparciu o art. 61 ust. 1 u.p.z.p. 3. Odwołanie od powyższej decyzji złożył, z zachowaniem terminu ustawowego skarżący, zarzucając naruszenie przez organ: 1) przepisów postępowania tj.: a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa z uwagi na to, że Organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego był zobowiązany na podstawie art. 77 § 1 kpa, przez co nie wykazał należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu taktycznego sprawy jak tego wymaga art. 7 kpa i nie zawarł w zaskarżonej decyzji uzasadnienia odpowiadającego art. 107 § 3 kpa; b) art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa z uwagi na dokonanie przez organ oceny, iż całokształt materiału dowodowego zebranego w sprawie pozwala na uznanie, iż okoliczności będące przedmiotem postępowania zostały dostatecznie wyjaśnione, jak również przez wyprowadzenie z materiału dowodowego wniosków z nich niewynikających, a nadto sprzecznych z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego oraz niekorespondujących z materiałem dowodowym zebranym w sprawie; c) art. 80 kpa poprzez wybiórczą ocenę dowodów, nacechowaną zbyt dużą dozą dowolności oraz dokonanie błędnej oraz sprzecznej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w szczególności poprzez sformułowanie błędnego wniosku prowadzącego do uznania, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z naruszeniem przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, podczas gdy zebrane w sprawie dowody nie mogą prowadzić do tak sformułowanych wniosków wobec nieudowodnienia okoliczności będącej przedmiotem postępowania; d) art. 8 kpa, poprzez podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa. 2) przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 61 ust. 4 w zw. z art. 61 ust 1 pkt 1) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię przepisów, iż wyłączenie stosowania art 61 ust. 1 pkt 1) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wobec brzmienia przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p jest możliwe wyłącznie przy jednym siedlisku w ramach posiadanego gospodarstwa rolnego; b) art 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy organ sam wskazał, że wniosek może być rozpatrzony jedynie w oparciu o art. 61 ust. 1 w/w ustawy (w tym pkt 1) lecz w żaden sposób nawet nie odniósł się do tej przesłanki; c) art. 59 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez błędną wykładnię przepisów jakoby wniosek Strony doprowadzić miał do naruszenia przepisów a) dotyczących ochrony gruntów rolnych i ominięcia przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. 4. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 24 lutego 2025 r. znak KOA/2296/Ar/24 utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] października 2024 r. Nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu decyzji, Organ II instancji wskazał, że w myśl art. 61 ust. 1 powołanej ustawy, będącego materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji: wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, wtym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 1a) teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Niespełnienie którejkolwiek ze wskazanych w pkt 1-6 przesłanek skutkuje brakiem możliwości ustalenia warunków zabudowy. Przy czym, zgodnie z art. 61 ust. 4 ustawy przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Aby zatem planowana inwestycja mogła skorzystać z przepisu art. 61 ust. 4 ustawy należy ustalić stanowi ona zabudowę zagrodową. SKO odwołało się do orzecznictwa odnosząc się do treści art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wskazując, że na gruncie art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazywane przez wnioskodawcę gospodarstwo rolne powinno być na tyle skonkretyzowane aby możliwa była wymagana tym przepisem ocena, czy powierzchnia związanego z planowaną zabudową gospodarstwa przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie. Wymóg z art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym można zatem uznać za spełniony, gdy wskazane przez wnioskodawcę grunty tworzą gospodarstwo rolne w rozumieniu art. 553 KC, a więc gdy są to grunty rolne, które stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, a nadto, gospodarstwo rolne musi być związane z planowaną zabudową. SKO podkreśliło, ze dotychczasowe orzecznictwo definiuje pojęcie "zabudowy zagrodowej" jako zespół budynków obejmujących wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza. Rzeczona zabudowa to w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych bądź w gospodarstwach leśnych. Zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Organ II instancji wskazał, że zabudowę zagrodową wiązać należy z pojęciem "siedlisko", jako wyodrębnioną częścią gospodarstwa rolnego. Działka siedliskowa to działka, na której rolnik mieszka i pracuje, a zabudowa zagrodowa to zespół zabudowań na tej działce składający się z domu mieszkalnego i budynków gospodarczych (stodoły, obory, itp.). Zabudowa ta może być zwarta (gdy budynki się ze sobą stykają) lub wolnostojąca (gdy budynki się nie stykają), jednak musi znajdować się w tzw. jednym obejściu, ogrodzeniu, na zwartym obszarze (wyrok WSA w Lublinie z dnia 18.06.2019r. sygn. akt SA/Lu 111/19). Z powyższego wynika, że co do zasady jedno gospodarstwo rolne może też mieć co najwyżej jedną działkę siedliskową, by mogła ona korzystać z przywileju wynikającego ze wskazanego wyżej przepisu (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 14.11.2012r. sygn. akt II SA/Sz 866/12). Ustalenie warunków zabudowy dla więcej niż jednego siedliska byłoby możliwe jedynie w sytuacjach wyjątkowych, przykładowo uzasadnionych względami rodzinnymi. Tymczasem, przedmiotem wniosku inwestora jest budowa siedliska wraz ze stajnią na działce rolnej nr ew. [...] obręb P. Jednakże, jak wynika z akt sprawy, wnioskodawca - w ramach prowadzonego gospodarstwa - posiada już siedlisko z zabudową zagrodową na działce ew. nr [...] . W świetle zatem powyższego orzecznictwa nie zachodzi podstawa do zastosowania w sprawie ww. art. 61 ust. 4 ustawy. Wnioskodawca nie wykazał przy tym, aby w sprawie zaistniała szczególna sytuacja, która uzasadniałaby odejście od ww. ugruntowanego orzecznictwa w powyższym zakresie. A zatem warunki z art. 62 ust. 4 u.p.z.p. nie zostały spełnione i nie zaistniały przesłanki do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, które byłyby zgodne z wnioskiem inwestora złożonym w dniu 12 grudnia 2023 r. Dlatego też, decyzja organu I instancji jest zasadna. III. 1. Od ww. decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł skarżący, kwestionując ją w całości. Pod adresem zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi na to, że organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego był zobowiązany na podstawie art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez co nie wykazał należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, jak tego wymaga art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego i nie zawarł w zaskarżonej decyzji uzasadnienia odpowiadającego art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego; 2) naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. z uwagi na dokonanie przez organy obu instancji oceny, iż całokształt materiału dowodowego zebranego w sprawie pozwala na uznanie, iż okoliczności będące przedmiotem postępowania zostały dostatecznie wyjaśnione jak również przez wyprowadzenie z materiału dowodowego wniosków z nich niewynikających, a nadto sprzecznych z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego oraz niekorespondujących z materiałem dowodowym zebranym w sprawie co w niniejszej sprawie wyrażało się w: a) przyjęciu, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla drugiego siedliska, b) zaniechaniu badania przesłanek określonych w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., przede wszystkim w zakresie ustalenia czy planowana zabudowa siedliskowa powiązana jest funkcjonalnie z prowadzonym przez skarżącego gospodarstwem rolnym, co miało wpływ na wynik sprawy; c) zaniechaniu badania przesłanek do ustalenia warunków zabudowy określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem organy przedwcześnie, bez podstawy prawnej przyjęły, że nie są spełnione warunki do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy w zakresie również zasady dobrego sąsiedztwa; 3) naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez wybiórczą ocenę dowodów, nacechowaną zbyt dużą dozą dowolności oraz dokonanie błędnej oraz sprzecznej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w szczególności poprzez sformułowanie błędnego i de facto tożsamego z wnioskiem organu I instancji, prowadzącego do uznania, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z naruszeniem przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, podczas gdy zebrane w sprawie dowody nie mogą prowadzić do tak sformułowanych wniosków wobec nieudowodnienia okoliczności będącej przedmiotem postępowania, 4) naruszenie art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa. Ponadto, skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: 5) art. 61 ust. 4 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez: błędną wykładnię przepisów, iż wyłączenie stosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wobec brzmienia przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p jest możliwe wyłącznie przy jednym siedlisku w ramach posiadanego gospodarstwa rolnego oraz poprzez błędnie uznanie, iż stwierdzenie braku podstaw do zastosowania dyspozycji art. 61 ust. 4 u.p.z.p. implikuje wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy przepis ten przewiduje jedynie okoliczności, w których wyłączony jest obowiązek badania jednego z warunków do wydania decyzji o warunkach zabudowy, a mianowicie warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa" wskazanego w ust. 1 pkt 1 art. 61 ustawy, a także poprzez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, iż przepis ten 61 ust. 1 pkt 1) stanowi odrębną od art. 61 ust. 4 u.p.z.p. podstawę prawną do wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, co w rezultacie doprowadziło do błędnego niezastosowania wskazanego przepisu, wadliwie wskazując, iż w niniejszej sprawie nie można ustalić warunków zabudowy w oparciu o art. 61 ust. 4 u.p.z.p..; to przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi podstawę do ustalenia czy w sprawie mogą zostać ustalone warunki zabudowy, ust. 4 wskazanego artykułu przewiduje zaś jedynie pewne wyłączenie - przy wydawaniu decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, a zatem organ miał więc obowiązek zbadać istnienie przesłanek wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. czego nie uczynił; Ponadto, skarżący zarzucił naruszenia: - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy organ I instancji sam wskazał, że wniosek może być rozpatrzony jedynie w oparciu o art. 61 ust. 1 w/w ustawy (w tym pkt 1) lecz w żaden sposób nawet nie odniósł się do tego w decyzji wywołanej odwołaniem; - art. 59 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez błędną wykładnię przepisów jakoby wniosek Strony doprowadzić miał do naruszenia przepisów dotyczących ochrony gruntów rolnych i ominięcia przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - naruszenie przepisu Skarżąca wywodzi z przyjęcia przez organ II instancji stanowiska organu I instancji (str. 5 decyzji SKO). Ponadto, skarżący zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Wójta Gminy M. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2024 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy, która to decyzja jest wadliwa i nie powinna ostać się w porządku prawnym. Skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz przekazanie właściwemu organowi administracji sprawy do ponownego rozpatrzenia, 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, 3) przeprowadzenie dowodu z kopii decyzji o warunkach zabudowy [...] oraz dokumentów złożonych do akt administracyjnych. 2. Organ wniósł o oddalenie skargi, prezentując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, co następuje: 1. Skarga jest zasadna, chociaż nie wszystkie jej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. 2. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) - dalej: "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. 2. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.). 3. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie jej argumenty były zasadne. 4. Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 61 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (teks jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, dalej również jako: "u.p.z.p."). Stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W niniejszej sprawie organ odstąpił od badania zachowania zasady "dobrego sąsiedztwa’’ powołując się na art. 61 ust. 4 u.p.z.p. zgodnie z którym przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Z treści przytoczonego przepisu wynika, iż zastosowanie tego wyjątku jest zatem dopuszczalne wyłącznie wtedy, gdy zostanie ustalone, że: 1) planowana inwestycja dotyczy zabudowy zagrodowej; 2) zabudowa zagrodowa jest związana z gospodarstwem rolnym; 3) powierzchnia tego gospodarstwa rolnego przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. W przypadku określonym w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. ustawodawca zrezygnował więc z konieczności zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, jednak ustalenie warunków zabudowy z powołaniem się na to odstępstwo wiąże się z koniecznością wykazania przez organy, że inwestor spełnia opisane w przepisie warunki. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie organy nie dopełniły opisanego obowiązku, poprzestając w istocie jedynie na lakonicznym uznaniu, iż w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z zabudową zagrodową. Organ nie dokonał pełnej analiza urbanistyczna i nie ocenił czy spełnione zostały przesłanki określone w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Prawo budowlane nie zawierają ustawowej definicji pojęcia "zabudowa zagrodowa" to jednak pojęcie to zostało zdefiniowane w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, z późn. zm.). Definicja ta jest co prawda zawarta w akcie wykonawczym, ale powinna stanowić istotną wytyczną w wykładni tego określenia, nie ma bowiem uzasadnienia, aby było ono różnie rozumiane na kolejnych etapach realizacji tej samej inwestycji. Zgodnie z tym przepisem przez "zabudowę zagrodową" należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Zabudowa zagrodowa obejmuje zatem także budynki inwentarskie w gospodarstwach rolnych o profilu hodowlanym, niezależnie od sposobu ich lokalizacji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2021 r., II OSK 2951/19, Baza NSA). Przy czym wyjaśnić należy, iż pojęcie "budownictwa zagrodowego" użyte w u.p.z.p. powinno być rozumiane w znaczeniu funkcjonalnym, a więc obejmować swym zakresem inwestycje zagrodowe, które są organizacyjnie powiązane w ramach jednego gospodarstwa, dopuszczając ich rozproszenie przestrzenne. W tym miejscu podkreślić należy, iż nie każda zabudowa na działkach rolnych stanowić będzie zabudowę zagrodową. Obowiązkiem organów jest w takim przypadku precyzyjne ustalenie, na jakich działkach wnioskodawca prowadzi gospodarstwo rolne, gdzie znajduje się istniejący budynek mieszkalny, jakie budynki i budowle wchodzą w zakres prowadzonego gospodarstwa rolnego, i jaki jest przedmiot prowadzonej działalności rolniczej. Tak zgromadzone informacje pozwoliłyby ustalić, czy planowane przedsięwzięcie stanowi element zabudowy zagrodowej i czy pozostaje ona w związku z prowadzonym gospodarstwem rolnym (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 1536/07, Baza NSA). Tymczasem w niniejszej sprawie organ I instancji sformułował dwa wezwania do inwestora. Pierwsze z dnia 15 grudnia 2023 r. w zakresie dostarczenia przez inwestora informacji o powierzchni gospodarstwa rolnego, wskazania nazwy inwestycji, oraz wskazania dostępu do drogi publicznej dla planowanej inwestycji. Ponadto, drugim wezwaniem z dnia 22 stycznia 2024 r. zwrócił się do inwestora o wyjaśnienie dostępu do energii elektrycznej i planowanego uzbrojenia terenu oraz do wyjaśnienia czy inwestor jest rolnikiem indywidualnym i czy posiada gospodarstwo rolne, co wchodzi w skład tego gospodarstwa i czy jest to siedlisko. Organ I instancji poczynił ustalenia będące w sprzeczności z pismem skarżącego będącym odpowiedzią na wezwanie z dnia 22 stycznia 2024 r. W piśmie tym skarżący wskazał, że: ,,W ramach istniejącego gospodarstwa rolnego istnieje siedlisko, natomiast branża rolna o która planuję poszerzyć swoją działalność nie pozwala mi na prowadzenie jej na dotychczasowym siedlisku. Hodowla zwierząt na obecnym terenie nie jest możliwa z powodu braku miejsca oraz uciążliwości dla sąsiadów. Zamierzenie inwestora deklarowane jako przyszłe siedlisko rolnicze związane z prowadzonym przeze mnie gospodarstwem rolnym, rzeczywiście służyć będzie funkcji deklarowanej we wniosku. (...)’’. Tymczasem Organ wywiódł w treści decyzji, że wniosek tego samego inwestora dotyczący podobnej inwestycji stanowi próbę obejścia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Inwestor posiada już bowiem nieruchomość (dz. nr [...] obr. P. wraz zabudowaniami), które zabezpiecza jego interes jako rolnika chcącego posiadać siedlisko związane z prowadzonym gospodarstwem rolnym. Tymczasem, organy przyjmując, że obecne gospodarstwo rolne zabezpiecza interes skarżącego w prowadzeniu gospodarstwa rolnego powinny odnieść się szczegółowo do rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej, ilości zabudowań posiadanych już przez rolnika, możliwości prowadzenia hodowli zwierząt na zabudowanej nieruchomości. Organ przyjął a priori, że planowana inwestycja będzie stanowiła nowe siedlisko a nie rozbudowę istniejącego. Kwestie ta muszą zostać należycie wyjaśnione. Zgodnie bowiem z orzecznictwem sądów administracyjnych zabudowa zagrodowa może mieć charakter zwarty ale także rozproszony na kilku działkach na obszarze większego gospodarstwa rolnego, organy jednak powinny ustalić czy realizacja nowej zabudowy posłuży obsłudze tego gospodarstwa, a jej nieodłącznym składnikiem jest istnienie przynajmniej jednego budynku mieszkalnego (tak np. Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 29 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 609/11, Baza NSA). Organy obydwu instancji, co najmniej przedwcześnie jednak, w ocenie Sądu, doszły do wniosku, że w sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. 5. Ponadto wskazać należy, iż nawet stwierdzenie, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy zabudowy zagrodowej nie pozwala na automatyczne odstąpienie od badania przesłanki dobrego sąsiedztwa. W niniejszej sprawie organ odstąpił od badania zachowania zasady "dobrego sąsiedztwa". Wypełnienie wskazanego obowiązku jest istotne przede wszystkim z tego względu, że pominięcie zasady dobrego sąsiedztwa, nie jest możliwe w przypadku, gdy planowana inwestycja ogranicza się wyłącznie do realizacji obiektów, które samodzielnie lub łącznie z już istniejącymi obiektami, nie mogą być sklasyfikowane jako zabudowa zagrodowa, jak wskazały organy. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jest narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy, opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Powyższym wymaganiom nie sprostały organy obu instancji, co powinno zostać wyjaśnione w toku ponownego rozpoznawania sprawy. Z powyższych względów za całkowicie zasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jak również zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. art. 107 § 3 k.p.a. 6. Sąd nie uznał za zasadny zarzut naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w różnych zaprezentowanych w skardze powiązanych poprzez jego niezastosowanie albowiem przepisu prawa nie można naruszyć przez jego niezastosowanie – jest to typowy błąd logiczny określany jako contradictio in adiecto. Przepis prawa można naruszyć przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Albo organ przepisu nie stosuje, albo błędnie go wykłada. Jeżeli organ nie stosował - "nie ruszył" - danego przepisu, to go nie naruszył. Skarżący zawnioskował w skardze o przeprowadzenie wniosku dowodowego z dokumentów zawartych w aktach administracyjnych, w tym w postaci kopii decyzji o warunkach zabudowy nr [...] dla działki sąsiadującej. Skarżący wskazał, że działka sąsiednia tj. dz. ew. [...] (przylegająca do działki Skarżącego - dz. ew.[...] ) otrzymała warunki zabudowy decyzją nr [...] (kopia w aktach sprawy) a obecnie także pozwolenie na budowę dotyczącej tożsamej inwestycji. Obie działki mają ten sam dostęp do drogi publicznej. Decyzją o warunkach zabudowy ustalono warunki zabudowy inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, budowie stajni, budynku gospodarczego. Chociaż, Sąd z urzędu zapoznaje się z aktami administracyjnymi i nie wymaga to dopuszczenia dowodu, okoliczności podniesione przez skarżącego są istotne z punktu widzenia oceny zastosowania normy prawnej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i organ powinien wziąć je pod uwagę orzekając w sprawie, co także potwierdza naruszenie art. 77 § 1 i 80 k.p.a. przez organy w niniejszej sprawie. 7. Z powyższych względów za całkowicie zasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jak również zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. Reasumując, w sprawie wystąpiły istotne braki w materiale dowodowym. W szczególności bez jednoznacznego wykazania spełnienia bądź niespełnienia warunku z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. - nie jest możliwa ocena konieczności badania zasady dobrego sąsiedztwa. Pozostają więc do wyjaśnienia okoliczności kluczowe z punktu widzenia treści rozstrzygnięcia. Organy będą zobowiązane te nieprawidłowości usunąć ponownie rozpoznając wniosek inwestora. Sąd uznał za bezpodstawny wniosek pełnomocnika o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych. Stosownie bowiem do treści art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jednak dokumenty, o których mowa w aktach administracyjnych są analizowane w ramach kontroli zaskarżonej decyzji i nie wymagają postanowienia dowodowego. Sąd przeprowadził jednak dowód z dokumentu w postaci: kopii decyzji o warunkach zabudowy 5/2018/W. 8. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (pkt 1 wyroku). O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku).