II OSK 3147/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Żak Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 221/24 w sprawie ze skargi D.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 3 stycznia 2024 r., znak SKO.4120.258.23 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 25 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 221/24, oddalił skargę D.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z 3 stycznia 2024 r., znak SKO.4120.258.23 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Sieradza z 31 października 2023 r., znak WU-A.6730.113.9.2023.DM, ustalającą na wniosek R.A. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. [...], obręb [...], gm. Miasto S. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł D.J., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi zarzucono: a. naruszenie prawa materialnego: a to przepisów art. 166 ust. 2 pkt 7, ust. 3, ust. 5 i ust. 8 ustawy dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2023 r. poz. 1478, 1688) przez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że w świetle przywołanych przepisów skoro teren planowanej inwestycji położony jest co prawda na działce objętej szczególnym zagrożeniem powodziowym, ale na fragmencie tejże działki ewidencyjnej znajdującej się poza obszarami narażonymi na zalanie w przypadku powodzi, to nie jest wymagane sporządzenie operatu wodno-prawnego: – w sytuacji, gdy z przepisów przywołanej ustawy i ich literalnej wykładni nie wynika, aby ustawodawca dopuszczał możliwość takiej interpretacji przepisów i takiego rozróżnienia jak to uczynił Sąd I instancji oraz – w sytuacji, gdy przepisy Prawa wodnego mają charakter kompleksowy, precyzyjny i odmienny niż przez proste odesłanie do mechanizmów wynikających z innych przepisów prawa, a wykładnia funkcjonalna przepisów Prawa wodnego powinna prowadzić do wniosku, że ustawodawca miał na celu szczególną ochronę terenów zalewowych i zapobieganie powstawaniu trudnych do odwrócenia negatywnych skutków w związku z zagrożeniem powodziowym, a tym samym nie powinno stosować się argumentacji per analogiam w stosunku do zapisów przedmiotowej ustawy, – a zatem podczas, gdy prawidłowa, tj. literalna i funkcjonalna wykładnia przepisów Prawa wodnego powinna prowadzić do wniosku, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy na terenie szczególnie zagrożonym powodzią, powinno być każdorazowo obligatoryjnie poprzedzone trybem uzgodnienia przewidzianym w art. 166 Prawa wodnego, w tym również w realiach niniejszej sprawy z uwagi na to, że planowana inwestycja ma być przeprowadzona na działce nr [...] szczególnie zagrożonej powodzią; b. w konsekwencji naruszenie przepisów postępowania a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a a conrario – przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wskutek prawidłowej wykładni prawa materialnego należało ustalić, że doszło do naruszenia prawa co powinno skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem decyzji Prezydenta Miasta Sieradza. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz rozpoznanie i uwzględnienie skargi na zasadzie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania w innym składzie. Jednocześnie wniesiono o przedstawienie na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyłaniającego się na tle rozpoznawanej sprawy następującego zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości: Czy w świetle treści art 166 Prawa wodnego, użyte w przepisie art. 166 ust. 2 i 3 tejże ustawy sformułowanie: "teren położony na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią" należy rozumieć w ten sposób, iż terenem takim jest każda działka ewidencyjna, na której obszarze stwierdzono tego rodzaju zagrożenia i stąd decyzja o warunkach zabudowy na takim terenie (działce ewidencyjnej) wymaga każdorazowo zastosowania trybu uzgodnienia przewidzianego w art. 166 Prawa wodnego, czy też możliwe jest wyodrębnianie obszaru przez inwestora na działce objętej zagrożeniem powodziowym z pominięciem konieczności stosowania trybu uzgodnienia, tak jak to ma miejsce na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym? oraz odroczenie rozpoznania sprawy do czasu rozstrzygnięcia powyższego zagadnienia prawnego. Wniesiono również o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu błędnej wykładni art. 166 ust. 2 pkt 7, ust. 3, ust. 5 i ust. 8 Prawa wodnego. Z przepisów ujętych w tym zarzucie wynika, że projekty decyzji o warunkach zabudowy wymagają uzgodnienia z Wodami Polskimi w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, przy uwzględnieniu prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi, poziomu zagrożenia powodziowego, proponowanej zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, a także jego aktualnego zagospodarowania i dotychczasowego przeznaczenia. Uzgodnienie to jest dokonywane w drodze decyzji, w której określa się wymagania lub warunki dla: 1) planowanej zabudowy, 2) planowanego zagospodarowania – terenów położonych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Na tle powyższych uregulowań powstał spór o to czy przez teren na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, o którym mowa w wymienionych przepisach należy rozumieć całą działkę ewidencyjną, w przypadku, gdy tylko jej część znajduje się w granicach tego obszaru. Spór ten w kontekście sprawy o ustalenie warunków zabudowy wiąże się nierozerwalnie z kwestią dopuszczalności ustalenia tychże warunków zabudowy dla terenu obejmującego tylko część działki inwestycyjnej, na której jest położony. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie opowiada się za wyrażonym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem, zgodnie z którym objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej jest dopuszczalne pod warunkiem, że nie niesie ono za sobą ryzyka naruszenia interesu publicznego, w tym naruszenia ładu przestrzennego i wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z 14.06.2022 r., II OSK 1082/21, LEX nr 3398551) oraz nie będzie prowadziło do obejścia prawa (zob. wyrok NSA z 9.03.2023 r., II OSK 2157/21, LEX nr 3565348). Należy przy tym zaznaczyć, że potwierdzenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla części działki można wyprowadzić wprost z uregulowań prawnych, przy uwzględnieniu konsekwencji dodania przez art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1986) art. 64 b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") i ujętego w nim upoważnienia ustawowego do określenia, w drodze rozporządzenia, wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy. Zarówno w obecnie obowiązującym rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 lutego 2024 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy (Dz.U. z 2024 r. poz. 351), jak i w poprzednim rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 grudnia 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy (Dz.U. z 2021 r. poz. 2462), przewidziano opcję wskazania we wniosku o ustalenie warunków zabudowy jako terenu inwestycji części działki ewidencyjnej lub działek ewidencyjnych. Na podstawie dokumentacji zgormadzonej w aktach sprawy brak jest podstaw do uznania, że ograniczenie terenu realizacji planowanej inwestycji jedynie do części działki nr ewid. [...] rodzi zagrożenie naruszenia interesu publicznego, w tym naruszenia ładu przestrzennego i wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., czy też ma na celu doprowadzenie do obejścia prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojęcie terenu użyte w art. 166 ust. 2 pkt 7, ust. 3 i ust. 8 Prawa wodnego należy rozumieć tak samo jak jest ono rozumiane w uregulowaniach przepisów u.p.z.p., to zaś nie daje podstaw do utożsamiania go z działką ewidencyjną. Dodatkowo wypada wziąć po uwagę i to, że granice obszarów szczególnego zagrożenia powodzią wyznaczane są na mapach zagrożenia powodziowego, o których mowa w art. 169 Prawa wodnego, sporządzanych na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 4 października 2018 r. w sprawie opracowywania map zagrożenia powodziowego oraz map ryzyka powodziowego (Dz.U. z 2024 r. poz. 579). Według tych przepisów, co ilustruje dokumentacja zawarta w aktach sprawy, granice te są wytyczne niezależnie od granic działek geodezyjnych. Skoro zatem teren inwestycyjny, którego warunki zabudowy zostały ustalone w decyzji utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją organu odwoławczego, pozostaje poza granicami obszaru szczególnego zagrożenia powodzią, to Sąd I instancji, dokonujący oceny zaskarżonej decyzji, słusznie przyjął, że w kontrolowanej sprawie nie zaistniała przesłanka określona w art. 166 ust. 2 pkt 7 Prawa Wodnego do wystąpienia przez organ prowadzący postępowanie do Wód Polskich o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Przepis ten nie ma charakteru samoistnego i należy do tak zwanych przepisów wynikowych, co w niniejszej sprawie oznacza, że nieskuteczność podniesionego zarzutu naruszenia prawa materialnego powoduje tym samym nieskuteczność zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a. Odnosząc się do sformułowanego w skardze kasacyjnej wniosku o przedstawienie składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego pytania prawnego o treści proponowanej przez skarżącego kasacyjnie należy wyjaśnić, że uruchomienie procedury uchwałodawczej nakłada na skład rozpoznający skargę kasacyjną obowiązek wykazania, że w sprawie wystąpiło "zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości" w rozumieniu art. 187 § 1 p.p.s.a. oraz że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty i wnioski uzasadniały sformułowanie przedstawionego zagadnienia prawnego, co jak wynika z przedstawionych powyżej uwag, nie miało miejsca w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.