VI SAB/Wa 4/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Pawłowska (spr.) Sędzia WSA Jakub Linkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 kwietnia 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. R. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie podjęcia czynności nadzorczych postanawia: odrzucić skargę

Pismem z 5 stycznia 2021 r. R. R. (dalej "Skarżący", "Strona") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sąd") skargę na bezczynność Starosty [...] (dalej "Organ", "Starosta") w przedmiocie podjęcia czynności nadzorczych. W skardze Strona zwróciła się o zobowiązanie Starosty do podjęcia czynności nadzorczych wobec stowarzyszenia P. [...] (dalej ,,Stowarzyszenie") poprzez żądanie usunięcia uchwały nr [...] zawieszającej Skarżącego na okres 18 miesięcy w prawach członka Stowarzyszenia, a także o zasądzenie na jego rzecz od Organu kwoty 5.000 zł oraz o zwrot kosztów postępowania. Skarżący podniósł, że ww. uchwała narusza przepisy statutu Stowarzyszenia i przepisy prawa, została podjęta bezpodstawnie i w sprzeczności z zaistniałym stanem faktycznym. Wskazał, że reputacja Strony w środowisku została bardzo nadszarpnięta i uchylenie uchwały może tę reputację odbudować. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie argumentując, że cywilnoprawny charakter sprawy dotyczący członkostwa Skarżącego w Stowarzyszeniu implikuje brak właściwości do rozpatrzenia sprawy w trybie administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej ,,Ppsa"), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z kolei zakres kognicji tych sądów został uregulowany przepisami art. 3 § 2 i § 3, art. 4 oraz art. 5 Ppsa. Stosownie do treści art. 3 § 2 tej ustawy sądy administracyjne orzekają w sprawach w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 Ppsa). W tym miejscu podkreślić jednak należy, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w sprawach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na akty i czynności określone w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 cytowanej ustawy. Zatem skarga może być wniesiona w sprawach, w wyniku rozpoznania których konieczne jest wydanie decyzji, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty oraz postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Skarga taka może być wniesiona również w sprawach wymagających wydania innego aktu bądź podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, a w których kompetentny organ nie podjął stosownego działania. W związku z powyższym właściwość sądu administracyjnego w odniesieniu do skarg na bezczynność organów administracji publicznej dotyczy niepodejmowania przez nie nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. Katalog tych spraw wyznacza następnie zakres właściwości sądu administracyjnego. Należy również wyjaśnić, że obowiązkiem sądu przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi jest zbadanie czy nie zachodzi jedna z przesłanek prowadzących do jej odrzucenia. Katalog tych przesłanek został określony w art. 58 § 1 Ppsa, a są nimi: niewłaściwość sądu (pkt 1), wniesienie skargi po terminie do jej wniesienia (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych skargi w wyznaczonym terminie (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej jednej ze stron lub brak zdolności procesowej skarżącego, gdy nie działa za niego przedstawiciel ustawowy, albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie (pkt 5), brak naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę lub akt (pkt 5a), niedopuszczalność wniesienia skargi z innych przyczyn (pkt 6). W odniesieniu do przesłanki z art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa chodzi o ustalenie, czy skarga dotyczy przedmiotu objętego właściwością sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie Skarżący wniósł skargę na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie podjęcia czynności nadzorczych nad Stowarzyszeniem. Jednocześnie z akt sprawy, jak i przepisów prawa nie wynika aby Organ był zobowiązany do wydania jakiegokolwiek aktu lub podjęcia czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 Ppsa. Wskazać należy, że zasady działania stowarzyszeń na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, w tym kwestie związane z nadzorem nad ich działalnością, uregulowane zostały ustawą z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2020, poz. 2261 ze zm., dalej ,,ustawa o stowarzyszeniach"). Ustawa ta określa między innymi organy nadzoru nad stowarzyszeniami (art. 8 ust. 5 ustawy). Stosownie do art. 25 ust. 1 ustawy o stowarzyszeniach organ nadzorujący sprawuje nadzór nad działalnością stowarzyszeń wyłącznie w zakresie zgodności ich działania z przepisami prawa i postanowieniami statutu. W tym celu został wyposażony w określonego rodzaju kompetencje a mianowicie: prawo żądania dostarczania przez zarząd stowarzyszenia w określonym terminie odpisów uchwał walnego zebrania członków (art. 25 ust 2 pkt 1) oraz prawo żądania od władz stowarzyszenia niezbędnych wyjaśnień (art. 25 ust. 2 pkt 2). Z kolei art. 26 wspomnianej ustawy stanowi, w przypadku niezastosowania się stowarzyszenia do żądań określonych w art. 25 ust. 2 sąd, na wniosek organu nadzorującego, może nałożyć grzywnę w wysokości jednorazowo nieprzekraczającej 5000 zł. W przypadku zaś stwierdzenia, że działalność stowarzyszenia jest niezgodna z prawem lub narusza postanowienia statutu w sprawach, o których mowa w art. 10 ust. 1, art. 10a ust. 1 i 3 i art. 10b, organ nadzorujący, w zależności od rodzaju i stopnia stwierdzonych nieprawidłowości, może wystąpić o ich usunięcie w określonym terminie, udzielić ostrzeżenia władzom stowarzyszenia lub wystąpić do sądu na podstawie art. 29 (art. 28 ustawy o stowarzyszeniach). W myśl zaś art. 29 tej ustawy, wyłącznie do kompetencji sądu (na wniosek organu nadzorującego lub prokuratora) należy: udzielenie upomnienia władzom stowarzyszenia (art. 29 ust. 1 pkt 1), uchylenie niezgodnej z prawem lub statutem uchwały stowarzyszenia (art. 29 ust. 1 pkt 2), rozwiązanie stowarzyszenia, jeżeli jego działalność wykazuje rażące lub uporczywe naruszanie prawa, albo postanowień statutu i nie ma warunków do przywrócenia działalności zgodnej z prawem lub statutem (art. 29 ust. 1 pkt 3). Organ nadzorujący może również wnioskować do sądu o ustanowienie dla stowarzyszenia kuratora w warunkach określonych w art. 30 ust. 1 ustawy, oraz o rozwiązanie stowarzyszenia w przypadkach określonych w art. 31 ust 1 ww. ustawy. Na podstawie natomiast art. 32 cytowanej ustawy, wnioski organu nadzoru, o których mowa w art. 29 i 31 sąd rozpoznaje na rozprawie w postępowaniu nieprocesowym - rejestrowym. Jak wynika z powyższej regulacji, nadzór sprawowany nad stowarzyszeniami nie zawiera uprawnień do władczego ingerowania w ich działalność, w tym do określania celów, form i sposobów ich działania. Jedynym kryterium stosowania środków nadzoru jest kryterium legalności działania tych podmiotów. Wobec tego środki prawne w zakresie nadzoru nad stowarzyszeniami mają bardzo ograniczony charakter. W zakresie zaś oczekiwanego przez Skarżącego skutku w postaci uchylenia uchwały, ograniczają się tylko do złożenia wniosku do sądu w tej sprawie (art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy o stowarzyszeniach). Dopiero zatem sąd powszechny - na podstawie wyżej przywołanego art. 32 ustawy o stowarzyszeniach (a nie sąd administracyjny) - może podejmować stosowne środki prawne. Jak wynika z wyżej przytoczonych unormowań, sprawy nadzoru nad stowarzyszeniami i sprawy związane z działalnością stowarzyszeń, jako należące do właściwości sądów powszechnych, nie są rozstrzygane w trybie administracyjnym i nie podlegają kontroli sądów administracyjnych. Podsumowując należy nadto wskazać, że zakres czynności nadzorczych, jakie mogą być podjęte przez organ nadzorujący (w niniejszej sprawie – Starostę) w celu uchylenia uchwały o zawieszeniu Strony w prawach członka Stowarzyszenia ogranicza się do złożenia stosownego wniosku do sądu powszechnego o zastosowanie środka wskazanego w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy o stowarzyszeniach. To, czy taki wniosek zostanie przez Starostę złożony jest warunkowany zaś jego oceną działalności Stowarzyszenia co do jej zgodności z prawem czy postanowieniami statutu i czynności w celu dokonania takiej oceny zostały przez Starostę podjęte (pisma z 10 maja 2018r., z 18 czerwca 2018r., z 12 września 2018r., z 20 lutego 2020r. i z 2 lutego 2021r. kierowane do Stowarzyszenia). Wniosek organu nadzorującego w powyższym zakresie nie mieści się jednak w żadnej z kategorii wspomnianych spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego. W przypadku zaś wniesienia skargi na bezczynność w sprawie nie podlegającej kognicji sądu administracyjnego winna zostać ona odrzucona. Na marginesie już tylko trzeba wspomnieć, że kwestionowanie uchwał stowarzyszenia dotyczących członkostwa w tym stowarzyszeniu następuje w drodze powództwa o ustalenie, o którym mowa w art. 189 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2020r., poz. 1575), i w takim postępowaniu, przed sądem powszechnym, zainteresowany podmiot może dochodzić swoich praw (zob. wyrok Sądu Apelacyjnego w [...] z [...] października 2016r. , sygn. akt [...]). Mając na uwadze powyższe Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 Ppsa, orzekł jak w postanowieniu.