VI SAB/Wa 103/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś – Rosińska po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. P. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie ustawienia znaku drogowego postanawia: odrzucić skargę

R. P. (dalej: "skarżący"), pismem z [...] lipca 2024 r., złożył do Zarządu Dróg Miejskich [...] pismo z prośbą o zmianę organizacji ruchu na ul. [...] poprzez ustawienie znaku drogowego B-36 z tabliczką T-24. W odpowiedzi na wniosek skarżącego, zastępca Burmistrza Dzielnicy [...] pismem z dnia [...] lipca 2024 r., poinformował skarżącego, iż prowadzone są prace nad przebudową ul. [...], która ureguluje także m.in. sygnalizowane przez skarżącego kwestie związane z parkowaniem. W odpowiedzi na pismo organu, skarżący wniósł skargę na bezczynność organu argumentując, iż jego wniosek nie został rozstrzygnięty w terminie wynikającym z art. 35 § 3 k.p.a., a zatem iż organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu jego sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że sąd administracyjny w pierwszej kolejności z urzędu bada dopuszczalność skargi. Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi wymaga bowiem uprzedniego zbadania dopuszczalności jej wniesienia. Zgodnie z art. 58 § 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., skarga podlega odrzuceniu m.in., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (pkt 1). W skardze skierowanej do sądu administracyjnego skarżący zarzucił Prezydentowi [...] bezczynność w sprawie wniosku o ustawienie znaku drogowego B-36 z tabliczką T-24 na ulicy [...] tj. w sprawie zmiany organizacji ruchu. Mając na uwadze tak sprecyzowany zakres skargi, wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje co do zasady orzekanie w sprawie skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak. Z kolei na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznaje również skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, o których to stanach mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., nie dotyczy zatem wszystkich działań podmiotów wykonujących zadania z zakresu administracji publicznej (organów administracji w znaczeniu funkcjonalnym), a jedynie te akty i te czynności, które zostały wymienione przez ustawodawcę w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona jedynie w sytuacji, w której dotyczy organu (podmiotu) właściwego do wydania lub podjęcia aktów lub czynności w opisanych powyżej formach procesowych. W konsekwencji, gdy warunek powyższy nie jest spełniony, skarga podlega odrzuceniu (por. np. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 547/04 - dostępne w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w ustawowym terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Z kolei przewlekłe prowadzenie postępowania lub też przewlekłość ma miejsce wtedy, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (patrz: art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Pojęcie to obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogłaby być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 3494/18). Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłość, sąd administracyjny bada zatem, czy organ rzeczywiście nie podjął działania w załatwieniu wniosku, do którego był zobowiązany. Poza zakresem kontroli sądu pozostaje zaś merytoryczna poprawność działań organów rozpatrujących zgłoszone żądanie czy też słuszność rozstrzygnięcia, jak też realizowanie innych jeszcze celów. Zatem dla stwierdzenia stanu bezczynności konieczne jest ustalenie, czy na organie administracji publicznej, któremu zarzucono zwłokę w załatwieniu sprawy, spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania określonej czynności oraz czy organ podjął działania i czy pozostaje w zwłoce. Należy mieć również na uwadze i to, że istotę skargi na bezczynność stanowi doprowadzenie do załatwienia w terminie określonym przepisami indywidualnej sprawy administracyjnej. Zasadniczo skarga na bezczynność organu jest też pochodną skargi na określone formy działania organu, czyli jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje administracyjne, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz w razie niewydania pisemnej interpretacji indywidualnej przepisów prawa podatkowego (por. np. postanowienie NSA z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1620/12 - dostępne w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach niniejszej sprawy należało wyjściowo ustalić, czy Prezydent [...], zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do takiego rozstrzygnięcia wskazanej w skardze sprawy, którego zaniechanie mogłoby być skutecznie dochodzone w drodze skargi na bezczynność (lub przewlekłość) organu. W tym zakresie sąd uznał, że po stronie organu takie warunki nie zostały spełnione, zatem skarga wywiedziona w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna. Z rozpoznawanej skargi wynika, że jej przedmiotem jest zaniechanie organu polegające na braku działania w odpowiedzi na wniosek skarżącego o ustawienie znaku drogowego B-36 z tabliczką T-34, a więc zmianę organizacji ruchu na ul. [...] w [...]. Stosownie do treści przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - dalej: p.r.d. i przywołanych przepisów wykonawczych do tej ustawy, zmiana organizacji ruchu nie jest dokonywana w drodze decyzji administracyjnej, nie stanowi bowiem załatwienia sprawy indywidualnej, nie jest też aktem skierowanym do indywidualnie oznaczonego adresata oraz nie dotyczy zindywidualizowanych praw i obowiązków. Z art. 10 ust. 6 p.r.d. wynika, że prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Z kolei wskazane powyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, wydane na podstawie art. 10 ust. 12 p.r.d., stanowi w § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 3, że organ zarządzający ruchem w szczególności m.in: rozpatruje projekty organizacji ruchu oraz wnioski dotyczące zmian organizacji ruchu (pkt 1); opracowuje lub zleca do opracowania projekty organizacji ruchu uwzględniające wnioski wynikające z przeprowadzonych analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu (pkt 2); zatwierdza organizacje ruchu na podstawie złożonych projektów organizacji ruchu (pkt 3). Z kolei w myśl § 4 ust. 1 tegoż rozporządzenia podstawą do wprowadzenia organizacji ruchu na nowo wybudowanej drodze lub jej zmiany na drodze istniejącej jest zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ zarządzający ruchem albo podmiot zarządzający drogą wewnętrzną. Zgodnie z § 4 ust. 3 wskazanego rozporządzenia projekt organizacji ruchu może przedstawić do zatwierdzenia: 1) zarząd drogi; 2) organ zarządzający ruchem; 2a) podmiot zarządzający drogą wewnętrzną; 3) inwestor lub jednostka, o której mowa w § 11 pkt 1-6; 4) osoba realizująca zamówienie jednostek, o których mowa w pkt 1-3. Wskazać należy, iż w judykaturze dopuszcza się możliwość wniesienia skargi na zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu (w razie wykazania naruszenia interesu prawnego), jako na akt organu jednostki samorządu terytorialnego, inny niż akt prawa miejscowego, podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Nie jest natomiast dopuszczalne wniesienie skargi na bezczynność polegającą na braku wydania zarządzenia w zakresie zarządzania ruchem. Skoro zatem działanie podejmowane w tym przedmiocie nie jest żadnym z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., to wniesienie skargi na bezczynność organu w sprawie zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu jest niedopuszczalne (por. np. postanowienie NSA z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt I OSK 2524/15, czy postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 15 września 2023 r., sygn. akt III SAB/Po 12/23 – dostępne w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podsumowując, skarga na bezczynność Prezydenta [...] była niedopuszczalna, gdyż nie dotyczyła takiego działania, które aktualnie mogłoby być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Wobec powyższego, w sprawie zaistniała podstawa do uznania, że skoro wniesienie skargi jest niedopuszczalne, to podlega ona odrzuceniu bez merytorycznego rozpoznania. Sąd na marginesie wskazuje również, iż z akt sprawy wynika, że skarga w niniejszej sprawie nie została poprzedzona ponagleniem, o którym stanowi art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: "k.p.a."). W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wniesienie ponaglenia stanowi niezbędny warunek złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej. Brak ponaglenia do organu wyższego stopnia również czyni niniejszą skargę niedopuszczalną. W tym stanie rzeczy sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.