VI SA/Wa 948/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 marca 2023 r. sprawy ze skargi M. W. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia ponagleń postanawia: odrzucić skargę.

Zaskarżoną uchwałą z [...] grudnia 2020 r. nr [...] Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej (dalej: "Prezydium NRA" lub "organ"), po rozpoznaniu ponagleń M. W. (dalej: "skarżącej") na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w Krakowie (dalej: "ORA w Krakowie") w postępowaniu w przedmiocie skreślenia skarżącej z listy adwokatów oraz wydania zaświadczenia, w punkcie pierwszym stwierdziło, że ORA w Krakowie nie dopuściło się bezczynności przy rozpoznawaniu wniosku skarżącej o skreślenie z listy adwokatów, złożonego na podstawie art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (dalej: "p.o.a."), oraz w punkcie drugim stwierdziło, że ORA w Krakowie dopuściła się bezczynności przy wydawaniu skarżącej zaświadczenia o zdaniu egzaminu adwokackiego, wpisie na listę adwokatów i wykonywaniu zawodu od dnia [...] stycznia 2014 r., przy czym bezczynność ta miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa (punkt 1), zobowiązało ORA w Krakowie do wydania zaświadczenia jak w punkcie 1 w terminie 7 dni od daty otrzymania akt osobowych skarżącej wraz z odpisem postanowienia Prezydium NRA (punkt 2), zobowiązało Sekretarza ORA w Krakowie do wyjaśnienia przyczyn bezczynności i okoliczności, które doprowadziły do zaniechania wydania zaświadczenia (punkt 3). Uchwała zawiera pouczenie, że nie podlega zaskarżeniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym i jest ostateczna w toku instancji. Skarżąca, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz wniosła o uchylenie jej i poprzedzającej ją uchwały ORA w Krakowie z [...] września 2020 r. w przedmiocie skreślenia skarżącej z listy adwokatów [...] Izby Adwokackiej na podstawie art. 72 ust. 1 pkt 2 p.o.a. Skarżąca wniosła również o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały, jak i uchwały ją poprzedzającej, oraz zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego adwokackiego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Naczelna Rada Adwokacka wniosła o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawa skreślenia z listy adwokatów mieści się w kategorii spraw o indywidualnym charakterze, albowiem konkretyzuje normy prawa materialnego wyłącznie w odniesieniu do indywidulanie oznaczonego kandydata. Nie budzi wątpliwości, że w takim przypadku zastosowanie, obok przepisów p.o.a. jako materialnoprawnej podstawy podejmowanych przez organy samorządu adwokackiego uchwał, będą miały także przepisy postępowania administracyjnego (k.p.a.). Podejmowane przez organy samorządu adwokackiego rozstrzygnięcia przyjmują formę uchwał, z uwagi na kolegialność działania tych organów (zob. art. 45 i art. 46 p.o.a., § 13 ust. 2 uchwały Krajowego Zjazdu Adwokatury z dnia 23 listopada 1986 r. – Regulamin działania organów adwokatury i organów izb adwokackich). Istotą rozpoznawanej sprawy jest zatem ustalenie czy uchwała wydana na skutek rozpatrzenia ponagleń złożonych w trybie art. 37 § 1 k.p.a., może stanowić przedmiot skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Należy wskazać, że organ rozpatrujący ponaglenie jest zobowiązany wydać postanowienie w tym przedmiocie, o czym wprost stanowi art. 37 § 6 k.p.a. Analiza dopuszczalności wniesienia skargi na postanowienie, o którym mowa w przywołanym przepisie, musi jednak odbywać się przez pryzmat art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Sąd podziela pogląd, że postanowienie, o którym mowa w art. 37 § 6 k.p.a., nie jest postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty, nie kończy postępowania w sprawie i nie przysługuje na nie zażalenie, co powoduje, że w stosunku do takiego aktu nie przysługuje skarga (por. postanowienie NSA: z 16 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 67/22; z 29 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 1715/18). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, podkreślić należy, że skarżącą przedmiotem skargi uczyniła nie bezczynność albo przewlekłość organu zmierzającą do wydania uchwały na skutek rozpatrzenia jej odwołania od uchwały ORA w Krakowie z [...] września 2020 r., a uchwałę wydaną właśnie na skutek rozpatrzenia złożonych przez nią ponagleń w przedmiocie rozpatrzenia powyżej wskazanych odwołania oraz zaświadczenia. W uzasadnieniu skargi podano wprawdzie, że: "Brak jest w zaskarżonej uchwale jakiegokolwiek logicznego związku z przedmiotem postępowania administracyjnego dotyczącym wniesionego przez skarżąca odwołania od uchwały ORA z dnia [...].09.2020 r.". Zdaniem Sądu, analiza treści zaskarżonej uchwały nie pozostawia jednak wątpliwości, że jej przedmiot stanowi rozpatrzenie ponagleń, a nie – jak mylnie sądzi skarżąca – rozpatrzenie odwołania. Sąd natomiast raz jeszcze zaznacza, że podziela stanowisko, że postanowienie wydane w związku z rozpoznaniem wniesionego przez stronę ponaglenia nie należy do postanowień kończących postępowanie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. (postanowienie NSA z 25 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 1350/10). Wyjaśnić skarżącej należy, że kwestia bezczynności czy przewlekłości wykracza poza granice merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, która w niniejszym przypadku dotyczy skreślenia skarżącej z listy adwokatów. W postępowaniu ze skargi na bezczynność (przewlekłość), której złożenie warunkowane jest wniesieniem ponaglenia, nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, nie jest wydawany akt administracyjny ani dokonywana czynność z zakresu administracji publicznej o charakterze władczym. Analogicznie w sprawie dotyczącej skargi na decyzję czy postanowienie organu administracji publicznej kwestie dotyczące opieszałości czy bezczynności organu wykraczają poza granice sprawy, która dotyczy tej skargi. Z tego względu całkowicie niezrozumiałym dla Sądu jest żądanie skarżącej, aby w sprawie dotyczącej rozpatrzenia ponagleń uchylić uchwałę, która załatwia jej sprawę w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Jak wyjaśniono bowiem powyżej kwestie te stanowią dwie odrębne sprawy, aczkolwiek niewątpliwie ze sobą ściśle związane. Raz jeszcze natomiast należy podkreślić, że postanowienie wydawane w trybie art. 37 § 1 k.p.a. nie jest – co oczywiste – postanowieniem, na które służy zażalenie, czy też postanowieniem kończącym postępowanie lub postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty, ani też postanowieniem wydanym w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym, na które służy zażalenie, to w relacji do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 3 § 2 p.p.s.a., który wyznacza zakres kognicji sądów administracyjnych, za w pełni uzasadniony trzeba uznać wniosek, że nie jest ono zaskarżalne skargą do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 31 sierpnia 2011 r., sygn., akt II GSK 1557/11; por. również postanowienie NSA z 20 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 1149/96). Wobec powyższego na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. postanowiono jak w sentencji. Jednocześnie wskazać należy, iż rozpoznanie złożonego w niniejszej sprawie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały i – zdaniem skarżącej – poprzedzającej ją uchwały ORA w Krakowie z [...] września 2020 r. uwarunkowane było skutecznym wniesieniem skargi. Wobec orzeczenia o odrzuceniu skargi brak było podstaw do rozpoznania tego wniosku skarżącej.