VI SA/Wa 67/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.) Sędzia WSA Dorota Pawłowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia "(...)" października 2020 r. nr "(...)"w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2020 r. nr [...], którą organ działając na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.) - po rozpoznaniu wniosku W. G., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., wydaną z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, którą odmówiono wyrażenia zgody na lokalizację przebudowanego budynku gospodarczego na działce nr [...], położonego w miejscowości [...], w odległości 4,35 - 5,45 m od krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] tj. w odległości mniejszej niż określona przepisem art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie w sprawie. Decyzję wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wnioskiem z dnia 30 lipca 2020 r., W. G., działający przez pełnomocnika, wystąpił do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] o "uzgodnienie linii zabudowy" dla budynku gospodarczego w odległości 4,35 — 5,45 m od krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] czyli w odległości mniejszej niż przewidziana w art. 43 ust. 1 Ip. 3 lit. a ustawy o drogach publicznych (we wniosku omyłkowo wskazano nie istniejący art. 40 ust. 1 Ip. 3 tej ustawy). Do przedmiotowego wniosku dołączono mapę sytuacyjno-wysokościową w skali 1:1000 z zaznaczonym położeniem przedmiotowego budynku. W treści złożonego wniosku strona wskazała, że występuje "zgodnie z art. 40 ust. 2 w/w ustawy", który stanowi o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, jednakże z treści wniosku i dołączonych do niego załączników graficznych jednoznacznie wynikało, że intencją strony było wystąpienie o zgodą o jakiej mowa w art. 43 ust. 2 tej ustawy tj. o wydanie zgody na usytuowanie obiektu budowlanego, w tym wypadku budynku gospodarczego, w odległości mniejszej od krawędzi drogi, niż określona w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Po rozpatrzeniu wniosku strony, Zastępca Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, wydał w dniu [...] sierpnia 2020 r., merytoryczną decyzję, znak [...], na mocy której odmówiono wyrażenia zgody na lokalizację przebudowanego budynku gospodarczego na działce ewidencyjnej nr [...] położonej w [...], w odległości 4,35-5,45 m od krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] tj. w odległości mniejszej niż określona przepisem art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W odniesieniu do powyższej decyzji Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że rozstrzygnięcie organu jest niezasadne. Organowi zarzucono błąd w ustaleniach faktycznych i niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] października 2020 r. uchylił wcześniejszą decyzję z dnia [...] sierpnia 2020 r., w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na lokalizację przebudowanego budynku gospodarczego na działce nr [...] w odległości mniejszej od ww. drogi od przewidzianej w przepisach prawa i umorzył postępowania w sprawie, ze względu na bezprzedmiotowość postępowania wszczętego na żądanie strony. W uzasadnieniu decyzji organ centralny wskazał, że na działce nr [...], położonej w [...], w bezpośrednim sąsiedztwie drogi krajowej nr [...] był zlokalizowany drewniany budynek gospodarczy. Na wniosek strony z dnia [...] stycznia 2019 r., Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad pismem z dnia [...] stycznia 2019 r., wyraziła zgodę na remont tego budynku z uwagi na jego zły stan techniczny. Właściciel wykonał jednak prace budowlane znacznie wykraczające poza remont budynku tj. dokonano rozbiórki tego budynku i budowy w lipcu 2019 r. w jego miejscu nowego budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że opisany budynek zlokalizowany jest w odległości zaledwie 4,35-5,45 m od krawędzi drogi krajowej zatem w odległości mniejszej niż 10 m, czyli minimalnej odległości obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej w terenie zabudowanym określonej przez art. 43 ust. 1 Ip. 3 ustawy o drogach publicznych. W przedmiotowej sprawie zaistniała zatem sytuacja, w której strona wystąpiła z wnioskiem o zgodę na lokalizację budynku w odległości mniejszej niż określona ww. przepisami już po wybudowaniu budynku, którego ta zgoda ma dotyczyć. Przedmiotowy stan ustalono między innymi na podstawie zawartych w aktach postępowania: pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., znak [...] wyrażającego zgodę na remont budynku, decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...], znak [...] z dnia [...] lipca 2019 r. o nakazie rozbiórki oraz zdjęć wykonanych w terenie w dniach 12 marca 2020 r. i 28 września 2020 r. przez Rejon w [...] Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Organ podkreślił, że zgodnie z treścią art. 43 ust. 1 Ip. 3 litera a kolumna 3 ustawy o drogach publicznych obiekty budowlane przy drogach, powinny być usytuowane w terenie zabudowy w odległości, co najmniej 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Natomiast w myśl art. 43 ust. 1 tej ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 Ip. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Organ centralny wskazał, że jak wynika z akt sprawy, strona wystąpiła do zarządcy drogi krajowej nr [...] z wnioskiem w sprawie wyrażenia zgody na lokalizację budynku gospodarczego w odległości mniejszej od uregulowanej w art. 43 ust. 1 u.d.p., wbrew cytowanym wyżej przepisom prawa, już po wybudowaniu (dokonaniu przebudowy) budynku, a więc po wykonaniu robót budowlanych. Jednocześnie wskazano, iż stanowiący podstawę prawną niniejszej decyzji art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. normuje umorzenie postępowania w sprawie, w sytuacji gdy to postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Przepis ten nie określa przyczyn umorzenia takiego postępowania, wobec czego w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości, mając na uwadze art. 105 § 1 k.p.a. Powyższe jest zgodne z tezą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 776/10, w którym Sąd stwierdził, że cyt. "Zgodnie bowiem z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Użycie przez ustawodawcę słowa "wydaje" a nie "może wydać" oznacza, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jest obligatoryjne, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. Z kolei przesłanka bezprzedmiotowości występuje gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza bowiem brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003 r., sygn. akt III SA 2225/01, Biul. Skarb. 2003/6/25; wyrok NSA z dnia 28 marca 2003 r., sygn. akt II SA 1432/01, LEX Nr 157627). Przepis art. 105 § 1 k.p.a. kładzie zatem nacisk na bezprzedmiotowość postępowania, zaś bezprzedmiotowe jest zarówno postępowanie z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy". Zdaniem organu, w niniejszej sprawie występuje właśnie tak opisana przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, ponieważ strona w dniu [...] lipca 2020 r. (data złożenia wniosku do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad) wykonała już roboty budowlane na wykonanie których wymagana była przedmiotowa zgoda, gdyż obiekt budowlany był usytuowany w pobliżu drogi krajowej w odległości mniejszej niż wymagana ww. przepisami, co wynika wprost z treści ww. wniosku. Tym samym decyzja organu z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak [...] została wydana niezgodnie z przepisem art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Przedmiotowy przepis odnosi się bowiem do sytuacji, w której zarządca drogi może wydać zgodę na usytuowanie obiektu budowlanego w odległości mniejszej od tej uregulowanej w art. 43 ust. 1 cyt. ustawy, ale przed wybudowaniem tego obiektu, co wynika wprost z treści przepisu. Organ zauważył, że proces uzyskiwania określonych zgód, do jakich należy m.in. zgoda zarządy drogi na lokalizację obiektu budowlanego przy drodze w odległości mniejszej niż określona przepisami o drogach publicznych, jest częścią procesu inwestycyjnego, którego nie można odwracać. Oznacza to, że rozpatrzenie wniosku strony z dnia [...] lipca 2020 r. powinno było spowodować wydanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. decyzji o umorzeniu przedmiotowego postępowania. Skoro jednak do tego nie doszło, a decyzja z dnia [...] sierpnia 2020 r., rozstrzygała sprawę co do istoty (niewyrażenie zgody na lokalizację przebudowanego budynku gospodarczego na działce nr [...] w [...] w odległości 4,35 - 5,45 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...]), organ ponownie rozpatrujący przedmiotową sprawę zobowiązany był uchylić ww. decyzję, a postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe. W zakończeniu uzasadnienia organ centralny wskazał także, że wybudowany budynek ma znacznie większą kubaturę niż stojący w tym miejscu wcześniej drewniany budynek gospodarczy. Dlatego usytuowany nowy budynek nie tylko będzie utrudniał ewentualną rozbudowę drogi krajowej nr [...], na co wskazano już w ww. decyzji z dnia [...] sierpnia 2020 r., ale z uwagi na jego usytuowanie na skarpie rowu odwadniającego może powodować naruszenie konstrukcji tego urządzenia drogowego, a tym samym może stanowić zagrożenie dla trwałości drogi i bezpieczeństwa ruchu drogowego w tym miejscu. Wskazano też, że fragment tego budynku nie tylko jest zbliżony do krawędzi jezdni drogi krajowej, ale samowolnie zajmuje część pasa drogowego tej drogi. Powyższa decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2020 r. stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W swojej skardze W. G. działający przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucił zaskarżonej decyzji: - naruszenie przepisów postępowania art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym powoływania się przez organ na dokumenty, plany niedostępne dla skarżącego; - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie. - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 43 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędną interpretacje. W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji z powodu wskazanego naruszenia, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, albowiem przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że na działce nr [...], położonej w [...], w bezpośrednim sąsiedztwie drogi krajowej nr [...] był zlokalizowany drewniany budynek gospodarczy. Na wniosek strony z dnia [...] stycznia 2019 r., Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad pismem z dnia [...] stycznia 2019 r., wyraziła zgodę na remont tego budynku z uwagi na jego zły stan techniczny. Wykonane prace budowlane wykraczały jednak poza remont budynku. Właściciel dokonał rozbiórki tego budynku i budowy w lipcu 2019 r. w jego miejsce nowego budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę. Opisany budynek zlokalizowany jest w odległości 4,35-5,45 m od krawędzi jezdni drogi krajowej zatem w odległości mniejszej niż 10 m, czyli minimalnej odległości obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej określonej przez art. 43 ust. 1 Ip. 3 ustawy o drogach publicznych. W przedmiotowej sprawie zaistniała więc sytuacja, w której strona wystąpiła z wnioskiem o zgodę na lokalizację budynku w odległości mniejszej niż określona ww. przepisami już po wybudowaniu budynku, którego ta zgoda miała dotyczyć. Sąd stwierdza, że organ centralny zasadnie wskazał, iż zgodnie z treścią art. 43 ust. 1 Ip. 3 litera a kolumna 3 ustawy o drogach publicznych obiekty budowlane przy drogach, powinny być usytuowane w terenie zabudowy w odległości, co najmniej 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Natomiast w myśl art. 43 ust. 2 tej ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 Ip. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Sąd zauważa, że jak wynika z akt sprawy, strona wystąpiła do zarządcy drogi krajowej nr [...] z wnioskiem w sprawie wyrażenia zgody na lokalizację budynku gospodarczego w odległości mniejszej od uregulowanej w art. 43 ust. 1 u.d.p., już po wybudowaniu (dokonaniu przebudowy) budynku, a więc po wykonaniu robót budowlanych. Słusznie stwierdził GDDKiA, że przepis art. 105 § 1 k.p.a. kładzie nacisk na bezprzedmiotowość postępowania, zaś bezprzedmiotowe jest zarówno postępowanie z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie występuje właśnie tak opisana przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, ponieważ strona w dniu [...] lipca 2020 r. (data złożenia wniosku do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad) wykonała już roboty budowlane na wykonanie których wymagana była przedmiotowa zgoda, gdyż obiekt budowlany był usytuowany w pobliżu drogi krajowej w odległości mniejszej niż wymagana ww. przepisami, co wynika wprost z treści ww. wniosku. Tym samym decyzja organu z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak [...] została wydana niezgodnie z przepisem art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Przedmiotowy przepis odnosi się do sytuacji, w której zarządca drogi może wydać zgodę na usytuowanie obiektu budowlanego w odległości mniejszej od uregulowanej w art. 43 ust. 1 cyt. ustawy, ale przed wybudowaniem tego obiektu, co wynika wprost z treści przepisu. Organ słusznie zauważył, że proces uzyskiwania określonych zgód, do jakich należy m.in. zgoda zarządy drogi na lokalizację obiektu budowlanego przy drodze w odległości mniejszej niż określona przepisami o drogach publicznych, jest częścią procesu inwestycyjnego, którego nie można odwracać. Oznacza to, że rozpatrzenie wniosku strony z dnia [...] lipca 2020 r. ( w tej dacie budynek był już przebudowany) powinno było spowodować wydanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. decyzji o umorzeniu przedmiotowego postępowania. Skoro jednak do tego nie doszło, a decyzja z dnia [...] sierpnia 2020 r., rozstrzygała sprawę co do istoty (niewyrażenie zgody na lokalizację przebudowanego budynku gospodarczego na działce nr [...] w [...] w odległości 4,35 - 5,45 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...]), organ ponownie rozpatrujący przedmiotową sprawę zobowiązany był uchylić ww. decyzję, a postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe. W tych okolicznościach, rozstrzygnięcie organu przedstawione w zaskarżonej decyzji należy uznać za prawidłowe. Z tych względów Sąd uznał za niezasadne zarzuty skargi dotyczące błędnego ustalenia stanu faktycznego i naruszenia przez organ art. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, i art. 80 K.p.a. Zdaniem Sądu, organ działając na podstawie przepisów prawa zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy oraz wyjaśnił dokładnie stan faktyczny sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes Skarżącego. Dowody zgromadzone w sprawie nie budzą wątpliwości Sądu, a argumentacja oraz ocena materiału dowodowego dokonana przez organ jest prawidłowa. Ponadto, uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a. Reasumując, Sąd nie stwierdził naruszenia w niniejszej sprawie ani przepisów prawa materialnego w tym szczególnie art. 38 i 43 ustawy o drogach publicznych, które miało wpływ na wynik sprawy, ani przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.