VI SA/Wa 661/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2017 r. sprawy ze skargi T. S.A. z siedzibą w U. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę

Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2017 r. Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (dalej: "GIJHARS", "organ II instancji", "organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (dalej: "WIJHARS", "organ I instancji") z [...] października 2016 r. wymierzającą [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca", "spółka") karę pieniężną w kwocie [...] zł za wprowadzenie do obrotu partii artykułu rolno-spożywczego niespełniającego wymagań jakości handlowej w zakresie oznakowania, określonych w przepisach o jakości handlowej. Zakwestionowanym artykułem były kabanosy drobiowe o nazwie [...] 75 g (3x25 g), wyrób drobiowy drobno rozdrobniony, wędzony, parzony, suszony, w ilości 200,00 kg, tj. 2600 szt. a'75g, wyprodukowane 5 października 2015 r., o terminie przydatności do spożycia do 17 listopada 2015 r. i wartości brutto [...] zł (dalej także "zakwestionowany produkt", "sporny artykuł", "kontrolowany wyrób"). Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy: art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23; dalej: "k.p.a."); art. 21, art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy z 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1604 ze zm.; dalej: "ustawa o jakości handlowej") w zw. z art. 3 pkt 5, art. 4 ust. 1, art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej; art. 7 ust. 1 lit. a oraz c i art. 7 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz. U. UE L 304 z 22 listopada 2011 r., s. 18 ze zm.; dalej: "rozporządzenie nr 1169/2011"); pkt 2 załącznika I do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie dodatków do żywności (Dz.U. L 354 z 31.12.2008, s. 16 ze zm.; dalej: "rozporządzenie nr 1333/2008"), a także art. 5, art. 8 ust. 1, art. 16 i art. 17 ust. 1 rozporządzenia WE nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa. Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. U. UE L 31 z 1 lutego 2002 r. s. 1 ze zm., dalej: "rozporządzenie nr 178/2002"). Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym. W dniach [...] - [...] października 2015 r. inspektorzy WIJHARS, przeprowadzili kontrolę w spółce w zakresie jakości handlowej kabanosów. W toku czynności kontrolnych pobrano z magazynu wyrobów gotowych urzędowe próbki z partii zakwestionowanego produktu w celu oceny prawidłowości oznakowania. W wyniku kontroli w ww. zakresie stwierdzono, iż w oznakowaniu tego wyrobu producent zamieścił sformułowanie "Bez dodatku glutaminianów i sztucznych barwników", co było niezgodne z załącznikiem I do rozporządzenia nr 1333/2008, który obejmuje pojęcie barwnik bez rozróżnienia na "naturalny" i "sztuczny". Biorąc pod uwagę ww. nieprawidłowość w oznakowaniu kontrolowanego wyrobu, organ I instancji uznał przedmiotową partię za artykuł rolno-spożywczy niespełniający wymogów jakości handlowej. W związku z powyższym WIJHARS wszczął postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu partii artykuł rolno- spożywczego o niewłaściwej jakości handlowej i po jego przeprowadzeniu, wydał decyzję z [...] października 2016 r. wymierzającą skarżącej karę pieniężną w wysokości [...] zł. W odwołaniu od ww. decyzji spółka zarzuciła organowi I instancji naruszenie: - pkt 2 załącznika I do rozporządzenia nr 1333/2008 poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że załącznik ten obejmuje "barwniki" bez rozróżnienia na "naturalne" i "sztuczne", przez co nie jest możliwe wyróżnienie kategorii "sztucznych barwników", - art. 7 ust. 1 lit. c rozporządzenia rozporządzenie nr 1169/2011 poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że umieszczenie w oznakowaniu zakwestionowanego produktu informacji "bez sztucznych barwników" wprowadza konsumenta w błąd poprzez sugerowanie, że produkt ma szczególne właściwości, gdy w rzeczywistości wszystkie podobne środki spożywcze mają takie właściwości, - art. 4 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 5 ustawy o jakości handlowej poprzez błędną interpretację i przyjęcie, że kwestionowany produkt, ze względu na wskazaną informację "bez sztucznych barwników", należy uznać za artykuł rolno-spożywczy niespełniający wymagań jakości handlowej. Po rozpoznaniu odwołania, powołaną na wstępie decyzją GIJHARS utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że WIJHARS prawidłowo zakwestionował oznakowanie partii spornego artykułu z uwagi na zastosowane w oznakowaniu określenie "Bez dodatku glutaminianów i sztucznych barwników". W powszechnie obowiązujących przepisach ustawodawca nie dokonał klasyfikacji dodatków żywnościowych, jakimi są barwniki, na podkategorie z uwagi na ich pochodzenie (np. naturalne, sztuczne). W związku z powyższym stosowanie w oznakowaniu środków spożywczych określeń "barwnik sztuczny", "barwnik naturalny" nie jest możliwe. Organ II instancji zaaprobował pogląd WIJHARS, że gdyby ustawodawca chciał dokonać rozróżnienia dopuszczonych do żywności barwników na podkategorie: "barwniki sztuczne", "barwniki naturalne", to takie rozgraniczenie zawarłby w rozporządzeniu nr 1333/2008. Skoro taki zapis nie został zawarty, to wolą ustawodawcy było, aby substancje barwiące były oznakowane w wykazie składników jako "barwniki" z podaniem nazwy dodatku i numeru E określonego w rozporządzeniu nr 1333/2008, dla każdego dodatku do żywności lub opisu handlowego obejmującego nazwę i numer E każdego dodatku do żywności (art. 23 ust. 1 lit. a ww. rozporządzenia). Organ II instancji podkreślił, że wprowadzanie nabywcy w błąd, bez względu na to, czy jest on konsumentem finalnym czy też przedsiębiorcą zawodowo trudniącym się przetwórstwem i handlem żywnością, stanowi nieuczciwą praktykę. Sprzedaż środka spożywczego niespełniającego wymogów zawartych w deklaracji producenta godzi w dobro, jakim jest pewność i bezpieczeństwo obrotu. Konsument ma prawo do uzyskania pełnej rzetelnej informacji o nabywanych produktach, której treść jest zgodna z wymogami prawa i niedopuszczalne jest, aby informacje w tym zakresie były niepełne lub niezgodne z wymogami prawa, jak też mało czytelne i niejednoznaczne. Uwzględniając stwierdzoną w toku działań kontrolnych nieprawidłowość świadczącą o niewłaściwej jakości handlowej przedmiotowej partii kontrolowanego wyrobu, jej wartość (tj. [...] zł), wysokość obrotów uzyskaną przez spółkę za 2015 r. (tj. [...] zł) oraz fakt, że skarżąca była uprzednio karana za wprowadzanie do obrotu artykułów rolno-spożywczych niewłaściwej jakości, organ odwoławczy uznał, iż wymierzona przez organ I instancji kara pieniężna w wysokości [...] zł jest adekwatna do stopnia szkodliwości czynu, zakresu naruszenia, a jednocześnie pozostaje w zakresie możliwości finansowych skarżącej. Powyższa decyzja GIJHARS stała się przedmiotem skargi spółki do tut. Sądu. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie następujących przepisów, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy: 1) art. 40a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 5 i art. 4 ust. 1 ustawy o jakości handlowej poprzez nałożenie kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu partii spornego artykułu niespełniającego wymagań jakości handlowej w zakresie oznakowania, z uwagi na zamieszczone w nim oznaczenie "bez sztucznych barwników", podczas gdy brak było podstaw do jej wymierzenia, z uwagi na to, że oznakowanie zakwestionowanego produktu spełniało wymagania jakości handlowej, 2) pkt 2 załącznika I i załącznika II do rozporządzenia nr 1333/2008 - poprzez błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie w wyniku przyjęcia, że regulacja ta obejmuje pojęcie "barwniki" bez rozróżniania na naturalne i sztuczne, przez co nie jest możliwe wyróżnienie kategorii "sztucznych barwników" i co uniemożliwia użycie w opisie środka spożywczego oznaczenia "bez sztucznych barwników", a w konsekwencji bezpodstawne wymierzenie kary, 3) załącznika do rozporządzenia Komisji (UE) nr 231/2012 z dnia 9 marca 2012 r. ustanawiającego specyfikacje dla dodatków do żywności wymienionych w załącznikach II i III do rozporządzenia nr 1333/2008 - poprzez jego niezastosowanie, a przez to błędne przyjęcie, że wszystkie dopuszczone do stosowania w środkach spożywczych barwniki muszą mieć charakter naturalny; prawodawca nie dokonał podziału na barwniki naturalne i sztuczne; takie rozgraniczenie nie istnieje, co uniemożliwia użycie w opisie środka spożywczego oznaczenia "bez sztucznych barwników", a w konsekwencji bezpodstawne wymierzenie kary, 4) art. 16 rozporządzenia nr 178/2002 oraz art. 7 ust. 1 lit. a) oraz c) a także art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1169/2011 - poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że zamieszczona w oznakowaniu kabanosów informacja "bez sztucznych barwników" wprowadza konsumenta w błąd oraz jest niejasna, nierzetelna i trudna do zrozumienia, podczas gdy w rzeczywistości jest ona prawdziwa i rzetelna, a w konsekwencji bezpodstawne wymierzenie kary. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz utrzymanej nią w mocy decyzji WIJHARS, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości między stronami. Natomiast sporna jest ocena prawna okoliczności faktycznych. Zgodnie z art. 3 pkt 5 ustawy o jakości handlowej, jakość handlowa to cechy artykułu rolno-spożywczego dotyczące jego właściwości organoleptycznych, fizykochemicznych i mikrobiologicznych w zakresie technologii produkcji, wielkości lub masy oraz wymagania wynikające ze sposobu produkcji, opakowania, prezentacji i oznakowania, nieobjęte wymaganiami sanitarnymi, weterynaryjnymi lub fitosanitarnymi. Według art. 4 ust. 1 ustawy o jakości handlowej, wprowadzane do obrotu artykuły rolno-spożywcze powinny spełniać wymagania w zakresie jakości handlowej, jeżeli w przepisach o jakości handlowej zostały określone takie wymagania, oraz dodatkowe wymagania dotyczące tych artykułów, jeżeli ich spełnienie zostało zadeklarowane przez producenta. Stosownie do art. 7 ust. 1 lit. a i lit. c rozporządzenia nr 1169/2011, informacje na temat żywności nie mogą wprowadzać w błąd, w szczególności: co do właściwości środka spożywczego, a w szczególności co do jego charakteru, tożsamości, właściwości, składu, ilości, trwałości, kraju lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji, jak również nie mogą wprowadzać w błąd, w szczególności poprzez sugerowanie, że środek spożywczy ma szczególne właściwości, gdy w rzeczywistości wszystkie podobne środki spożywcze mają takie właściwości, zwłaszcza przez szczególne podkreślenie obecności lub braku określonych składników lub składników odżywczych. Art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1169/2011 stanowi, iż informacje na temat żywności muszą być rzetelne, jasne i łatwe do zrozumienia. Natomiast w myśl art. 6 rozporządzenia nr 1169/2011 każdemu środkowi spożywczemu przeznaczonemu do dostarczenia konsumentowi finalnemu lub do zakładów żywienia zbiorowego muszą towarzyszyć informacje na temat żywności zgodnie z niniejszym rozporządzeniem. W niniejszej sprawie skarżąca w ramach oznakowania kontrolowanego wyrobu zamieściła sformułowanie "Bez dodatku glutaminianów i sztucznych barwników". Definicję "barwników" zawiera pkt 2 załącznika I do rozporządzenia nr 1333/2008 - są to substancje nadające lub przywracające żywności barwę, obejmujące naturalne składniki żywności i naturalne źródła, które w normalnych warunkach ani nie są same spożywane jako żywność ani nie są stosowane jako typowe składniki żywności. W rozumieniu niniejszego rozporządzenia barwnikami są preparaty uzyskane ze środków spożywczych i innych jadalnych surowców naturalnych uzyskanych poprzez fizyczną lub chemiczną ekstrakcję, której efektem jest selektywna ekstrakcja pigmentów względem składników odżywczych lub aromatycznych. W części B pkt 1 załącznika II do rozporządzenia nr 1333/2008 wskazano barwniki jako rodzaj dodatku do żywności, wymieniono ich nazwy i przypisane im numery "E". Natomiast nie wyróżniono tam podziału barwników na "naturalne" i "sztuczne". W świetle powyższych przepisów Sąd podziela ocenę organów obu instancji, iż oznakowanie kontrolowanej partii spornego artykułu z uwagi na zastosowane w oznakowaniu określenie "Bez dodatku glutaminianów i sztucznych barwników" należy zakwalifikować jako niezgodne z przepisami – wprowadzające konsumenta w błąd. Wobec braku rozgraniczenia w przepisach barwników na podkategorie z uwagi na ich pochodzenie (np. naturalne, sztuczne) stosowanie w oznakowaniu środków spożywczych określeń "barwnik sztuczny", "barwnik naturalny" nie jest dopuszczalne. Celem prawa żywnościowego – w myśl art. 8 rozporządzenia nr 178/2002 - jest ochrona interesów konsumentów. Prawo to powinno stanowić podstawę dokonywania przez konsumentów świadomego wyboru związanego ze spożywaną przez nich żywnością. Ma ono zapobiegać: a) oszukańczym lub podstępnym praktykom, b) fałszowaniu żywności, c) wszelkim innym praktykom mogącym wprowadzać konsumenta w błąd. Art. 16 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002 wskazuje, że bez uszczerbku dla bardziej szczegółowych przepisów prawa żywnościowego, etykietowanie, reklama i prezentacja żywności lub pasz, z uwzględnieniem ich kształtu, wyglądu lub opakowania, używanych opakowań, sposobu ułożenia i miejsca wystawienia oraz informacji udostępnionych na ich temat w jakikolwiek sposób, nie może wprowadzać konsumentów w błąd. W myśl art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002, podmioty działające na rynku spożywczym zapewniają, na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w przedsiębiorstwach będących pod ich kontrolą, zgodność tej żywności z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności i kontrolowanie przestrzegania tych wymogów. Art. 17 ust. 2 in fine rozporządzenia nr 178/2002 stanowi, iż Państwa Członkowskie ustanawiają zasady dotyczące środków i kar mających zastosowanie w przypadku naruszenia prawa żywnościowego i paszowego. Ustanowione środki i kary powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Stosownie do treści art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 1169/2011 podmiot działający na rynku spożywczym odpowiedzialny za informację na temat żywności zapewnia obecność i rzetelność informacji na temat żywności zgodnie z mającym zastosowanie prawem dotyczącym informacji na temat żywności oraz z wymogami odpowiednich przepisów krajowych. Natomiast art. 8 ust. 5 rozporządzenia nr 1169/2011 wskazuje, iż bez uszczerbku dla ust. 2-4 podmioty działające na rynku spożywczym zapewniają przestrzeganie w przedsiębiorstwach pozostających pod ich kontrolą wymogów prawa dotyczącego informacji na temat żywności i odpowiednich przepisów krajowych mających znaczenie dla ich działalności i upewniają się, że wymogi te są spełnione. W ocenie Sądu, oznakowanie spornego artykułu poprzez zamieszczenie określenia "bez dodatku sztucznych barwników" może sugerować, że inne tego rodzaju produkty zawierają sztuczne barwniki, zaś oferowany przez skarżącą artykuł odznacza się lepszą, wyższą jakością. Nadto dostrzec także wypada, iż szata graficzna opakowania kontrolowanego wyrobu wskazuje, że jego głównymi konsumentami są dzieci. Przedmiotowe oznakowanie uprawniało organy IJHARS do przyjęcia, że został naruszony interes konsumenta. Takie działanie wypełnia dyspozycję przepisu art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości handlowej, zgodnie z którym kto wprowadza do obrotu artykuły rolno-spożywcze nieodpowiadające jakości handlowej określonej w przepisach o jakości handlowej lub deklarowanej przez producenta w oznakowaniu tych artykułów, podlega karze pieniężnej w wysokości do pięciokrotnej wartości korzyści majątkowej uzyskanej lub, która mogłaby zostać uzyskana przez wprowadzenie tych artykułów rolno-spożywczych do obrotu, nie niższej jednak niż 500 zł. Kara przewidziana w przepisie art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości handlowej sankcjonuje naruszanie prawa żywnościowego, a jej celem jest ochrona interesu konsumentów poprzez zapewnienie, iż nabywane przez nich artykuły rolno-spożywcze są właściwej jakości handlowej. Skarżąca jako profesjonalista w branży spożywczej powinna przestrzegać przepisów dotyczących informacji na temat żywności. Obowiązek prawidłowego oznakowania artykułów rolno-spożywczych, stosownie do wymogów prawa żywnościowego w zakresie jakości handlowej, spoczywa na każdym podmiocie działającym na rynku spożywczym. Zamieszczenie rzetelnych informacji na opakowaniu artykułu rolno– spożywczego stanowi podstawę świadomego wyboru produktu spośród wielu podobnych znajdujących się na rynku. Podmiot wprowadzający do obrotu artykuły rolno–spożywcze winien mieć świadomość obowiązków, jakie na nim spoczywają, w tym obowiązków wynikających z prawidłowego oznakowania produktu. Taki podmiot, jako profesjonalista, powinien wykazywać należytą staranność. W przedmiotowej sprawie skarżąca nie dołożyła należytej staranności wymaganej od profesjonalisty w danych warunkach i przez swoje zaniedbanie wprowadziła do obrotu artykuł rolno–spożywczy oznakowany w sposób wprowadzający w błąd konsumenta. Przy wprowadzaniu do obrotu produktu spółka przede wszystkim powinna kierować się dobrem klienta, bowiem kreowanie i budowanie pozytywnego wizerunku firmy zależy w dużej mierze od właściwego odbioru społecznego, ten zaś kształtowany jest w świadomości poszczególnych klientów i konsumentów. Zatem podawanie w oznakowaniu produktu nierzetelnych informacji dotyczących jego składu nie tylko szkodzi bezpośrednio konsumentom finalnym, ale także ma negatywny wpływ na pewność obrotu, co w rezultacie może spowodować utratę zaufania do firmy i podważać zaufanie do innych marek oferujących podobne produkty. Skarżąca nie może więc kierować się jedynie chęcią osiągnięcia zysku, ale jako profesjonalny przedsiębiorca ma obowiązek oferowania swoich produktów przy takim ich oznakowaniu, które będzie odpowiadało prawdzie. Wprowadzanie klienta w błąd, poprzez zamieszczanie nierzetelnych informacji, jest niewątpliwie czynem o co najmniej średnim stopniu szkodliwości. Z tego względu nałożona kara pieniężna musi być dotkliwa, aby mogła odnieść swój cel, jakim jest zarówno sankcjonowanie nieprawidłowości, jak i odstraszenie przedsiębiorcy, by nie dochodziło w przyszłości do podobnych naruszeń prawa. Zdaniem Sądu, organy obu instancji prawidłowo uznały, iż wymierzona kara w wysokości [...] zł jest właściwa do osiągnięcia zakładanego celu, jakim jest zapewnienie, aby w sprzedaży dostępne były tylko artykuły rolno-spożywcze odpowiadające jakości handlowej. Jednocześnie kara ta spełnia funkcję prewencyjną oraz represyjną, skłaniając kontrolowaną spółkę do przestrzegania przepisów o jakości handlowej. Sąd nie dopatrzył się przez orzekające w sprawie organy naruszenia wymienionych w skardze przepisów w sposób, który mógłby zaważyć na wyniku tej sprawy. W szczególności nie zostały naruszone przepisy art. 7, 11, 77 § 1 i 80 k.p.a., gdyż organy obu instancji prawidłowo zebrały i rozważyły cały materiał dowodowy w sprawie, czemu dały wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięć, odpowiadających wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Reasumując, wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a które Sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić, co też Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) uczynił.