II GSK 519/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) sędziowie NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Barbara Mleczko-Jabłońska Protokolant Sylwia Nerkowska po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 2005/14 w sprawie ze skargi M. W. na postanowienie Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno –Spożywczych z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku od decyzji w przedmiocie kary pieniężnej za uniemożliwienie czynności kontrolnych oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem dnia 10 września 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 2005/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. W. na postanowienie Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (GIJHARS) na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz. U. Nr 116, poz. 975 z późn. zm.) wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 2.000 zł, w związku z uniemożliwieniem uprawnionemu organowi przeprowadzenia czynności kontrolnych w ramach nadzoru, o których mowa w art. 8 ustawy o rolnictwie ekologicznym. W decyzji tej zawarto pouczenie o możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 14 dni od jej doręczenia. Przesyłka polecona zawierająca ww. decyzję była dwukrotnie awizowana (w dniach 24 grudnia 2013 r. i 2 stycznia 2014 r.), jednak nie została odebrana przez skarżącą w terminie i w dniu 8 stycznia 2014 r. nastąpił jej zwrot do GIJHARS. Organ stosownie do postanowień art. 44 § 4 k.p.a. uznał decyzję za doręczoną w dniu 7 stycznia 2014 r. Na wniosek skarżącej w formie e – mailowej z dnia 14 stycznia 2014 r. kopia decyzji wraz z kopią akt sprawy została przesłana M. W., która odebrała przedmiotową przesyłkę po dwukrotnym awizowaniu w dniu 3 lutego 2014 r. W dniu 10 lutego 2014 r. na adres poczty elektronicznej GIJHARS wpłynął mail skarżącej zawierający wniosek o przywrócenie terminu i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pismem z dnia 14 lutego 2014 r. organ poinformował skarżącą, że przysłane pocztą elektroniczną wnioski nie spełniają wymagań formalnych z k.p.a. ze względu na brak podpisu wnoszącego oraz brak uwierzytelnienia wniosków wniesionych w formie dokumentu elektronicznego, zgodnie z art. 63 § 3a pkt 1 k.p.a. i wezwał skarżącą do usunięcia braków formalnych w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia ich bez rozpoznania. Wezwanie zostało odebrane przez skarżącą w dniu 6 marca 2014 r. W dniu 13 marca 2014 r. (data nadania w placówce operatora pocztowego) skarżąca złożyła wniosek datowany na dzień 10 lutego 2014 r. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy datowanym na dzień 12 marca 2014 r. Do wniosku o przywrócenie terminu został załączony drugi wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy również datowany na dzień 10 lutego 2014 r. Pisma datowane na dzień 10 lutego 2014 r. były zbieżne w swej treści z załącznikami do wiadomości elektronicznej skarżącej z dnia 10 lutego 2014 r. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2014 r., wydanym na podstawie art. 59 § 2 w zw. z art. 58 § 1 i 2 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), GIJHARS odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podkreślił, że skarżąca nie występowała z wnioskiem o doręczanie jej pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej, a stosownie do art. 44 § 4 k.p.a. w przypadku wystąpienia fikcji doręczenia decyzji, jej oryginał złącza się do akt sprawy, natomiast w odpowiedzi na wniosek skarżącej z dnia 14 stycznia 2014 r. została jej wysłana kopia decyzji, w trybie udostępniania akt. Ponadto organ podniósł, że w rozpatrywanym stanie faktycznym, decyzja została uznana za doręczoną w dniu 7 stycznia 2014 r., a ostatnim dniem terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy był dzień 21 stycznia 2014 r. Organ zauważył, że przyczyną niemożności złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie było nieodebranie decyzji doręczanej skarżącej w trybie art. 39 k.p.a., w związku z czym skarżąca w pierwszej kolejności powinna była wyjaśnić, dlaczego nie odebrała decyzji z poczty w okresie od 24 grudnia 2013 r. do 7 stycznia 2014 r., gdy przesyłka zawierająca tę decyzję była tam przechowywana. Zdaniem organu dopiero uprawdopodobnienie, że nastąpiło to z przyczyn niezawinionych przez skarżącą, pozwoliłoby na odniesienie się do późniejszych okoliczności przytoczonych we wniosku o przywrócenie terminu. Organ uznał, że brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie został uprawdopodobniony z uwagi na nieprzytoczenie jakichkolwiek okoliczności niezawinionych przez stronę. W związku z tym uznał za niecelowe rozpatrywanie przesłanki terminu złożenia wniosku o przywrócenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższe postanowienie, jednakże z innych przesłanek niż te wskazane w zaskarżonym postanowieniu. Zdaniem Sądu I instancji, skarżąca nie uchybiła terminowi do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ błędnie bowiem założył, że skuteczne było zastępcze doręczenie decyzji z dnia 23 grudnia 2013 r. (w trybie art. 44 § 4 k.p.a.), które miało być dokonane w dniu 7 stycznia 2014 r. Sąd wskazał, że z akt rozpoznawanej sprawy wynika, iż doręczyciel zawarł jedynie informację, że dokonał awizowania przesyłki w dniu 24 grudnia 2013 r., nie wskazując jednak, gdzie pozostawił awizo i gdzie jest możliwość odebrania przesyłki (art. 44 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a.). Nie umieścił na kopercie adnotacji czy dokonał powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki (§ 3 art. 44 k.p.a.). Na kopercie znalazła się tylko informacja, że dokonano zwrotu w dniu 8 stycznia 2014 r., na drugiej stronie koperty pieczątka: "Zwrot nie podjęto w terminie" bez daty, a żadna z tych adnotacji nie została podpisana przez doręczyciela. Okoliczność, że na wydruku z elektronicznego śledzenia przesyłek znalazła się informacja o powtórnym zawiadomieniu, nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że doręczenie decyzji z dnia 23 grudnia 2013 r. w trybie art. 44 § 4 k.p.a. zostało dokonane prawidłowo. Aby móc stwierdzić, że doręczenie z mocy art. 44 § 4 k.p.a. zostało dokonane prawidłowo, muszą wszystkie niezbędne informacje znaleźć się na przesyłce, a czego zabrakło w niniejszej sprawie. W takiej sytuacji brak jest podstaw do akceptacji stanowiska GIJHARS o prawidłowości fikcyjnego doręczenia decyzji z dniem 7 stycznia 2014 r. Zdaniem Sądu można przyjąć, że decyzję doręczono stronie w dniu 3 lutego 2014 r., choć doręczono wówczas tylko kopię rozstrzygnięcia z dnia 23 grudnia 2013 r. Jednakże skarżąca uznała, że decyzję otrzymała w dniu 3 lutego 2014 r. i w terminach ustawowych złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i o przywrócenie terminu do złożenia tego środka odwoławczego. Organ następnie wzywał skarżącą o uzupełnienie braków formalnych obu pism, co też skarżąca w zakreślonym terminie wykonała. Przyjęcie, że skarżąca nie otrzymała decyzji w dniu 3 lutego 2014 r. mogłoby rodzić dla skarżącej negatywne konsekwencje, gdyż musiałoby być dokonane jeszcze jedno doręczenie, w sytuacji gdy skarżąca uznała prawidłowość doręczenia z dnia 3 lutego 2014 r., a kolejną przesyłkę z decyzją mogłaby traktować jako zbędną i w konsekwencji nie podjąć właściwych kroków dla swojej obrony. Oznacza to, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, co do którego GIJHARS bezspornie przyjął, że został złożony w dniu 10 lutego 2014 r., został wniesiony w zakreślonym przez art. 129 § 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. terminie. Nie można więc mówić o uchybieniu terminowi do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tym samym wniosek o przywrócenie terminu nie znajduje uzasadnienia. Na koniec Sąd I instancji podkreślił, że odmowa przywrócenia terminu dotyczy nie tylko przypadku, gdy strona mylnie sądzi, że uchybiła terminowi do dokonania określonej czynności procesowej, czy nie uprawdopodobniła braku swej winy w uchybieniu terminu, ale także wszystkich innych sytuacji, w których wniosek o przywrócenie terminu nie może być uwzględniony Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a) wskazała, że wyrok został wydany z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a przez jego niezastosowanie i nieuchylenie postanowienia w sytuacji, gdy Sąd doszedł do przekonania, że skarżąca nie uchybiła terminowi do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jej zdaniem, przy takim uzasadnieniu wyroku, w którym stwierdzono, że jednak skarżąca skutecznie (w terminie) złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GIJHARS z dnia 23 grudnia 2013 r., powinno dojść do uchylenia zaskarżonego postanowienia, a następnie organ powinien umorzyć postępowanie w przedmiocie przewrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jako bezprzedmiotowe. W przeciwnym przypadku, w ocenie skarżącej, skoro Sąd I instancji formalnie oddalił skargę, to organ może skutecznie odmówić skarżącej dalszego procesowania nad jej wnioskiem o przywrócenie terminu pomimo uznania przez Sąd – wbrew stanowisku organu – że nie uchybiła ona terminowi do jego złożenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 r. pełnomocnik organu oświadczył, że organ wykonał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wydając decyzję w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, która to decyzja została zaskarżona do WSA w Warszawie, a skarga M. W. została odrzucona z innych powodów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, to jest sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, a które w tej sprawie nie występują. Oznacza to, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Skargę kasacyjną, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega więc na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i wskazaniu, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia organu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że w ramach wykorzystanej przez stronę skarżącą podstawy kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. powołany samodzielnie nie może stanowić skutecznej podstawy skargi kasacyjnej. Przepis ten ma charakter ogólny (blankietowy), określający sposób rozstrzygnięcia sądu administracyjnego. Przepis ten stanowi, że sąd może uchylić zaskarżony akt, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania innych niż dające podstawę do wznowienia postępowania, gdy mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Strona skarżąca, chcąca powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji, powinna powiązać go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2005 r., z dnia 8 lutego 2007r. I FSK 1412/06, z dnia 25 czerwca 2013r. II OSK 502/12, baza orzeczeń NSA ). Zarzut naruszenia wskazanego przepisu podnieść można jedynie w powiązaniu z odpowiednim przepisem procedury administracyjnej. "Inne naruszenie przepisów postępowania", o jakim mowa w przytoczonej regulacji musi zatem dotyczyć oceny konkretnych przepisów postępowania. W rozpoznawanej sprawie skarżąca z obowiązku tego jednak się nie wywiązała. Nie uczyniła tego nie tylko w zarzucie kasacyjnym, ale również w uzasadnieniu, co przedmiotowy zarzut czyni bezskutecznym. Jeszcze raz podkreślić należy, że podstawą skargi kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 mogą być jedynie przepis regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie (tak: H. Knysiak-Sudyka w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. T. Wosia, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 1052 i powołane tam orzecznictwo). Dlatego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym nie może zostać uwzględniony. Naczelny Sąd Administracyjny – działając jako sąd kasacyjny – nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa skargi kasacyjnej. Pomimo nie spełnienia w tym zakresie wymagań formalnych skargi kasacyjnej należy jedynie podnieść, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku co do rozstrzygnięcia organu jest prawidłowe, gdyż odmowa przywrócenia terminu dotyczy nie tylko sytuacji, gdy strona mylnie sądzi, że uchybiła terminowi do dokonania określonej czynności procesowej, czy nie uprawdopodobniła braku swej winy w uchybieniu terminu, ale także wszystkich innych sytuacji, w których wniosek o przywrócenie terminu nie może być uwzględniony. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.