VI SA/Wa 6581/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Sałek Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Nogal (spr.) Asesor WSA Łukasz Jarocki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 kwietnia 2024 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] z siedzibą w S. na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 19 października 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę

Przedmiotem rozpatrzenia w niniejszej sprawie jest skarga Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...], zwanego dalej w skrócie Stowarzyszeniem, Stroną lub Skarżącym, na decyzję z dnia [...] października 2023 r. nr [...] Ministra Klimatu i Środowiska, zwanego dalej w skrócie Ministrem lub Organem, uchylającą w całości zaskarżoną decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2023 r., nr [...], i orzekającą co do istoty sprawy – Minister odmówił uchylenia decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., udzielającej przedsiębiorcy [...] Sp. z o. o., koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego [...] położonego w miejscowościach [...] i [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. Marszałek Województwa [...], zwany dalej Marszałkiem, udzielił [...] sp. z o.o., koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego [...] położonego w miejscowościach [...] i [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...]. W dniu 2 listopada 2022 r. do Marszałka wpłynął wniosek Skarżącego o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją oraz uznanie Stowarzyszenia jako organizacji społecznej uprawnionej do żądania wszczęcia postępowania. Zdaniem Skarżącego przywołana decyzja Marszałka Województwa [...] wydana została w oparciu o okoliczności, które istniały w dacie jej wydania i nie zostały udostępnione organowi, a miały istotny wpływ na wynik postępowania, co stanowi przesłankę wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.). Skarżący w przedmiotowym wniosku wskazał, iż strona nie przedstawiła organowi I instancji faktów mających znaczenie dla wyniku sprawy, tj. iż: 1) pismem z dnia 6 marca 2020 r. Wojewoda [...] zaskarżył w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu uchwałę nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2019 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] i wniósł o stwierdzenie jej nieważności; 2) wyrokiem z 25 września 2020 r. w sprawie IV SA/Po 425/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu orzekł, iż przedmiotowa uchwała Rady Gminy [...] powinna być uznana za nieważną, jednak z powodu faktu, iż od dnia podjęcia uchwały upłynął ponad rok, nie można stwierdzić jej nieważności. Dlatego też WSA w Poznaniu ograniczył się do stwierdzenia, iż zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem; 3) z dniem wydania ww. orzeczenia przedmiotowa uchwała Rady Gminy [...] utraciła moc; 4) dopiero w roku 2022 Rada Gminy [...] przystąpiła do podjęcia nowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], co nastąpiło uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2022 r. Co za tym idzie, w dacie wydania decyzji Marszałka Województwa [...] udzielającej przedsiębiorcy koncesji na wydobywanie kopaliny uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2019 r. nie obowiązywała, skutkiem czego brak jest podstaw, aby w oparciu o jej treść organ koncesyjny dokonał oceny, czy planowana inwestycja nie narusza sposobu wykorzystania nieruchomości wynikającego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zdaniem Skarżącego, okoliczność ta powodowała, iż w sprawie udzielenia koncesji, przed wydaniem decyzji, powstała konieczność dokonania ponownego jej uzgodnienia z uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., która wykluczała możliwość prowadzenia wydobycia kopalin w miejscu objętym wnioskiem o udzielenie koncesji. Decyzją z dnia [...] maja 2023 r., nr [...], Marszałek Województwa [...] stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], udzielającej przedsiębiorcy [...] Sp. z o. o. koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego [...] położonego w miejscowościach [...] i [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...]. Marszałek ustalił, iż przedmiotowa decyzja koncesyjna została w przedmiotowej sprawie wydana po uzgodnieniu jej projektu przez Wójta Gminy [...] postanowieniem z dnia [...] września 2020 r. Uzgodnienie to wydane zostało w oparciu o "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]", przyjęte uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2019 r. Jednakże prawomocnym wyrokiem z dnia 25 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 425/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, iż ww. uchwała jest niezgodna z prawem. Co za tym idzie, zgodnie z art 152 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z póżn. zm.), w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że są postanowi inaczej. W świetle powyższych okoliczności, w dacie wydania decyzji koncesyjnej ([...] grudnia 2020 r.) uchwała [...] Rady Gminy [...] już nie obowiązywała. Tymczasem zgodnie z art. 29 ust 1 ustawy p.g.g. właściwy organ odmawia udzielenia koncesji, jeżeli zamierzona działalność m. in. uniemożliwiałaby wykorzystanie nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem określonym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub w przepisach odrębnych. Opierając się na uzgodnieniu wydanym przez Wójta Gminy [...] Marszałek Województwa [...] uznał, iż taka niezgodność nie zaistnieje, jednakże nie był mu znany wyrok WSA w Poznaniu. W przeciwnym razie organ koncesyjny ponownie wystąpiłby do organu gminy o zajęcie stanowiska z uwagi na zamianę stanu prawnego. Biorąc pod uwagę powyższe Marszałek uznał, iż spełniona została przesłanka wznowienia postępowania, tj. pojawiła się nowa okoliczność mogąca mieć wpływ na wynik postępowania wszczętego na wniosek przedsiębiorcy, a zatem decyzja koncesyjna powinna zostać uchylona, a sprawę powinno się ponownie rozstrzygnąć co do istoty. W toku postępowania ustalono jednak, iż przedsiębiorca rozpoczął działalność wydobywczą w pierwszym półroczu 2021 r. W tej sytuacji uchylenie bądź zmiana decyzji koncesyjnej nie może nastąpić, ponieważ tak stanowi przepis art 42 ust. 1 pkt 2 ustawy p.g.g. W tym stanie rzeczy organ pierwszej instancji nie mógł uchylić własnej decyzji i wydać nowego rozstrzygnięcia, a jedyną możliwą formą zakończenia wznowionego postępowania jest orzeczenie w oparciu o art. 151 § 2 kpa o wydaniu decyzji koncesyjnej z naruszeniem prawa. Decyzja ta została zaskarżona przez uprawnionego [...] Sp. z o. o., który zarzucił decyzji naruszenie szeregu przepisów prawa procesowego i wnosząc o wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia wydania decyzji koncesyjnej z naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] października 2023 r. nr [...], Minister Klimatu i Środowiska uchylił w całości zaskarżoną decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2023 r., i orzekł co do istoty sprawy - odmówił uchylenia decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., udzielającej przedsiębiorcy [...] Sp. z o. o., koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego [...] położonego w miejscowościach [...] i [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...]. Powyższa decyzja Ministra została zaskarżona skargą do tut. Sądu przez Skarżącego. Stowarzyszenie zarzuciło decyzji: 1) naruszenie art 145 § 1 pkt 5 k.p.a, poprzez błędną wykładnię polegająca na: a) przyjęciu, że uchylenie uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w sprawie ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] nie stanowi okoliczności faktycznej, lecz jest to zmiana stanu prawnego, co jest błędem, gdyż okolicznościami faktycznymi są: wydanie wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie uchylenia uchwały Rady Gminy [...] i nie jest to zmiana stanu prawnego, gdyż uchwała ta nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego; b) uznaniu, że uchwała o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (lub uchwały w sprawie zmiany studium) kreuje stan prawny o charakterze powszechnym (stanowi źródło prawa), skutkiem czego jej uchylenie traktować należy jako zmianę stanu prawnego, podczas gdy przedmiotowa uchwała niebędąca (zgodnie z art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. z 2023 r., poz. 977 z późn. zm.) aktem prawa miejscowego, czyli źródłem prawa, ma charakter wiążący jedynie dla organów gminy i to tylko przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 ww. ustawy) i jej uchylenie nie może być uznane jako zmiana stanu prawnego: 2) art 7 ust. 2 w zw. z art 23 ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2023 r., poz. 633 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą p.g.g.'* i art. 106 § 1 kpa poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wydanie przez Wójta Gminy [...] w dniu [...] września 2020 r. postanowienia uzgadniającego projekt o udzielenie koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa miało charakter wiążący dla Marszałka Województwa [...] do czasu wydania tej decyzji i Marszałek nie miał możliwości aby ponowić to postępowanie w przypadku zmiany okoliczności, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów wskazuje, że zmiana okoliczności sprawy w tym stanu faktycznego polegająca na uchyleniu uchwały o studium uwarunkowań wymagała ponowienia postępowania uzgadniającego z tego powodu, czego Marszałek nie wykonał; 3) ewentualnie - w przypadku nieuwzględnienia ww. zarzutów - naruszenia art 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art 42 ust. 1 pkt 2 ustawy p.g.g. poprzez wydanie orzeczenia, które nie może być wydane po upływie roku od dnia rozpoczęcia wydobycia kruszywa i które nie odpowiada treści żądania Stowarzyszenia i decyzji Marszałka z dnia [...] maja 2023 r. i wydanie orzeczenia polegającego na stwierdzeniu, iż zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a. w związku z art. 42 ust. 1 pkt. 2 ustawy prawo górnicze i geologiczne, że Decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2020r., nr [...] została wydana z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi jako nie mającej uzasadnionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta, stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Podkreślenia wymaga również, że stosownie do powołanych wyżej przepisów Sąd nie bada zaskarżonej decyzji pod względem jej celowości czy słuszności. Skarga złożona w tej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa, które uzasadniałoby wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Minister prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, właściwie przeprowadził postępowanie administracyjne i prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego. Odnosząc się zaś szczegółowo do zarzutów podniesionych w skardze, Sąd wskazuje co następuje. Niezasadny jest zarzut naruszenia art 145 § 1 pkt 5 k.p.a, poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że uchylenie uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w sprawie ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] nie stanowi okoliczności faktycznej, lecz jest to zmiana stanu prawnego, oraz poprzez przyjęcie przez Ministra, że uchwała o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub uchwała w sprawie zmiany studium kreuje stan prawny o charakterze powszechnym. Skarżący mylnie przyjmuje, że pojęcie zmiana stanu prawnego obejmuje jedynie zmiany prawa powszechnie obowiązującego, tym samym niesłusznie pod pojęcie zmiany stanu faktycznego podciągając pozostałe zmiany stanu prawnego. Otóż zmiana prawa lokalnego nie stanowi okoliczności faktycznej i stanowisko takie jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładowo, w wyroku NSA z dnia 13 lipca 1994 r. sygn. akt III SA 1800/93 (ONSA 1995, z. 3, poz. 114) powiedziano, że "okoliczność faktyczna to okoliczność dotycząca stanu faktycznego sprawy, a zatem zdarzenie niezależne od treści przepisów prawa ani tym bardziej od wykładni prawa". Taką samo myśl zawarto w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 listopada1999 r., OPK 3/99, ONSA 2000, nr 2, poz. 51. NSA wyroku z dnia 27 stycznia 1999 r. sygn. I SA 1023/98 przyjął iż, "Zmiana stanu prawnego nie jest "nową okolicznością" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., która mogłaby uzasadniać wznowienie postępowania. W przepisie tym jednoznacznie mówi się o nowych okolicznościach faktycznych, a nie prawnych, oraz o nowych dowodach, przy czym dodatkowym warunkiem jest to, że te nowe okoliczności lub dowody istniały w dniu wydania decyzji, ale nie były znane organowi, który decyzję wydał." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 28 października 2021 r. stwierdził wprost iż, "zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zmianą prawa (prawa miejscowego) nie zaś zmianą faktu (okoliczności faktycznej)" II SA/Kr 641/21, LEX nr 3274129. Zdaniem Sądu nie ulega zatem wątpliwości, iż uchwała w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego była aktem prawnym, choć moc wiążąca takiego aktu prawnego była ograniczona jedynie do organów gminy w zakresie sporządzania planów zagospodarowania przestrzennego. Nie ma zatem wątpliwości, iż zmiana w zakresie obowiązywania tego aktu prawnego mieściła się w zakresie pojęciowym "zmiany stanu prawnego". Nie ma bowiem znaczenia, czy akt prawny jest aktem prawa powszechnie obowiązującego czy też aktem prawa wewnętrznego. Minister zasadnie więc przyjął, że iż uchylenie uchwały Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w sprawie ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] stanowi zmianę stanu prawnego i nie może być uznane za zmianę stanu faktycznego, a zatem nie może stanowić podstawy do wznowienia postępowania na mocy art 145 § 1 pkt 5 kpa. Niezasadny jest zarzut naruszenia art 7 ust. 2 w zw. z art 23 ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2023 r., poz. 633 z późn. zm.), zwanej dalej "p.g.g." i art. 106 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wydanie przez Wójta Gminy [...] w dniu [...] września 2020 r. postanowienia uzgadniającego projekt o udzielenie koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa miało charakter wiążący dla Marszałka Województwa [...] do czasu wydania tej decyzji. Zasadnie Minister stwierdza bowiem w odpowiedzi na skargę, że użycie w ustawie w terminu "porozumienia organów", oznacza związanie organu orzekającego rozstrzygnięciem organu uzgadniającego. W myśl zaś art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy p.g.g. poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin, z wyłączeniem węglowodorów, wymaga opinii wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na miejsce wykonywania działalności gospodarczej. Natomiast przepis art 23 ust 2a pkt 1 ustawy p.g.g. dla odmiany stanowi, iż udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż wymaga uzgodnienia z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) właściwym ze względu na miejsce wykonywania działalności gospodarczej. Minister zasadnie więc przyjął, że Marszałek był związany postanowieniem uzgadniającym wydanym przez Wójta Gminy [...]. Podkreślić należy, że jak wynika z akt sprawy do chwili obecnej przedmiotowe postanowienie Wójta Gminy [...] nie zostało uchylone i pozostaje w obrocie prawnym. Niesłuszny jest także zarzut naruszenia art 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art 42 ust. 1 pkt 2 ustawy p.g.g. Otóż Minister zasadnie podniósł, że organ administracji, po formalnym wznowieniu postępowania postanowieniem, przystępuje do badania zaistnienia na gruncie prowadzonej sprawy wystąpienia przesłanek wznowienia postępowania. Najpierw bada występowanie tzw. przesłanek pozytywnych, bowiem w przypadku ich braku zobligowany będzie do wydania decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Dopiero w przypadku, gdy ustali istnienie jakiejś przesłanki pozytywnej, w drugiej kolejności bada, czy w sprawie występują także tzw. przesłanki negatywne, bowiem ich wystąpienie powoduje, pomimo zaistnienia przesłanek do uchylenia dotychczasowej decyzji, niemożność dokonania takiego uchylenia. Tym samym, etap drugi postępowania wznowieniowego może zakończyć się wydaniem jednego z następujących rozstrzygnięć: decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej wobec braku podstaw do jej uchylenia; decyzji o uchyleniu decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzone zostały podstawy do jej uchylenia; decyzji ograniczającej się do stwierdzenia, że dotychczasowa decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Nie ma zatem prawnej możliwości orzeczenia zgodnie z wnioskiem ewentualnym Skarżącego, czyli wydania orzeczenia polegającego na stwierdzeniu iż decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2020r., nr [...] została wydana z naruszeniem prawa. Sąd mógłby bowiem rozważać zastosowanie konstrukcji ujętej w art. 151 § 2 k.p.a., tylko w sytuacji przewidzianej w art. 146 k.p.a., co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Odmowa wznowienia postępowania nastąpiła bowiem z powodu braku przesłanki pozytywnej – w przedmiotowej sprawie braku nowych okoliczności faktycznych, a nie z powodu upływu czasu czy też okoliczności, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.