II GSK 1510/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 2963/22 w sprawie ze skargi A. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 12 września 2022 r. nr KO-969/4106/13/22 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty dodatkowej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany: "WSA", "Sądem I instancji") wyrokiem z 9 lutego 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 2963/22 oddalił skargę A. Z. (dalej zwanego: "skarżącym") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 12 września 2022 r. odmawiające mu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty P. z 20 kwietnia 2022 r. w przedmiocie ustalenia opłaty dodatkowej w wysokości 12.240 zł za wykonywanie przez skarżącego działalności z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji na wykonywanie działalności gospodarczej polegającej na odkrywkowym wydobywaniu kopaliny – piasku – ze złoża piaskowego "[...]". Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił skarżący, zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości bądź ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na podstawie art. 204 pkt 1) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej zwanej: "p.p.s.a."). Skarżący zrzekł się przeprowadzenia w niniejszej sprawie rozprawy, a także wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci zaświadczenia lekarskiego w celu wykazania faktu złego stanu zdrowia Skarżącego, a co za tym idzie braku winy w uchybieniu terminu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 58 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości w sytuacji błędnego uznania, że Skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu do złożenia odwołania, podczas gdy analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie prowadzi do wniosku, że z obiektywnego punktu widzenia Skarżącemu nie można przypisać winy w tym zakresie, co winno skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.; 2. na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art 8 k.p.a. w zw. w zw. z art 77 k.p.a. w zw. z art 80 k.p.a. w zw. z art 151 p.p.s.a. poprzez ich nieuwzględnienie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy w toku postępowania organy administracji publicznej powinny także z urzędu podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes obywateli, a także kierować się zasadami proporcjonalności; 3. na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 119 p.p.s.a. w zw. z art 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 Kodeksu postępowania cywilnego przez rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym i niepowołanie w sprawie żadnych dodatkowych dowodów, a w konsekwencji niezbadanie w jakimkolwiek zakresie stanu faktycznego, pomimo istnienia wątpliwości, co do istotnych jego elementów, w szczególności czy Skarżący cierpiał na dolegliwości zawarte w złożonych przez niego oświadczeniach, co zarazem stanowi naruszenie granic swobodnej oceny dowodów poprzez dokonanie oceny stanu faktycznego w sposób sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego oraz treścią oświadczeń Skarżącego, zawartych w kierowanych przez niego pismach, zarówno do Organu, jak i do Sądu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżący przedstawił argumentację na poparcie wniesionych zarzutów. Pomimo wskazania jako załącznika do skargi kasacyjnej zaświadczenia lekarskiego, przedmiotowe zaświadczenie nie zostało dołączone. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od szczegółowego przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie bowiem z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyłącza zatem przy rozstrzygnięciach oddalających skargę kasacyjną odpowiednie stosowanie do postępowania przed NSA wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Spór prawny w niniejszej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska wyrażonego w postanowieniu organu o braku podstaw do stwierdzenia, iż skarżący w sposób wystarczający uprawdopodobnił swój brak winy w uchybieniu terminu do złożenia odwołania od decyzji Starosty P. z 20 kwietnia 2022 r. w przedmiocie ustalenia opłaty dodatkowej. Sąd I instancji trafnie zauważa w uzasadnieniu do zaskarżonego wyroku, że w literaturze prawa i judykaturze powszechnie przyjmuje się, że kryterium braku winy jako przesłanki do przywrócenia uchybionego terminu wiąże się z obowiązkiem szczególnej staranności. O braku winy w uchybieniu terminu można mówić tylko wówczas, gdy strona nie mogła usunąć przeszkody nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 października 2002 r., V SA 793/02, publ. Mon. Praw. 2002/23/1059). Zaś samym warunkiem przywrócenia terminu jest uprawdopodobnienie braku winy w jego uchybieniu. Przy czym, nie chodzi o udowodnienie w sposób niewątpliwy, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony, wystarczy jedynie uprawdopodobnienie wystąpienia stosownych okoliczności. Uprawdopodobnienie nie wymaga zachowania przepisów o postępowaniu dowodowym, z reguły nie może ono jednak ograniczać się do samych twierdzeń strony. Analizując przedmiotowe zagadnienie, Sąd I instancji zwrócił uwagę, że we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania skarżący wskazał, że przedmiotowe odwołanie złożył jeden dzień po terminie z uwagi na fakt, że w ostatnim dniu terminu, kiedy miał zawieźć osobiście odwołanie do siedziby organu w Płocku, nagle zasłabł i nie był w stanie tam pojechać. Zaznaczył, że w domu przebywał sam, więc nie miał możliwości przekazania nikomu tego odwołania celem dostarczenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego bądź nadania w placówce pocztowej. Do wniosku o przywrócenie terminu nie dołączył jednak dowodu uprawdopodobniającego wskazywany stan rzeczy (np. zaświadczenia lekarskiego, kserokopii dokumentacji z udzielanej mu pomocy). Wskazania wymaga, że w orzecznictwie sądowym można wskazać szereg przykładów okoliczności faktycznych, które nie uzasadniają braku winy w uchybieniu terminu ze względu na dopuszczenie się choćby lekkiego niedbalstwa przez stronę (wyrok NSA z 8 stycznia 2002 r. sygn. akt II SA/Wa 1329/01, niepubl.), np. zwolnienie lekarskie od pracy (wyrok NSA z 4 listopada 1998 r. sygn. akt III SA 1243/97, LEX nr 36 902), oczekiwanie na poradę radcy prawnego (wyrok NSA z 26 listopada 1997 r. sygn. akt I SA/Lu 1219/96), niedostateczna staranność w prowadzeniu własnych spraw (postanowienie NSA z 10 lutego 2000 r., SA/Sz 1117/99, niepubl.). Ustawodawca zdecydował się o pozostawieniu otwartego katalogu zdarzeń, jakie mogą usprawiedliwić niepodjęcie określonej czynności procesowej w terminie. Jednak nie każde, nawet niezaplanowane zdarzenie, automatycznie przesądza o konieczności zastosowania tej instytucji procesowej. Z tego też powodu, zawarty w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut nie mógł zostać uznany za skuteczny. Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż skarżący nie uprawdopodobnił, iż wystąpiła nieusuwalna przeszkoda uniemożliwiająca zachowanie przez niego terminu do wniesienia odwołania. Zaś podniesione przez niego twierdzenia pozostają gołosłowne, również na etapie postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, bowiem że pomimo zgłoszenia w skardze kasacyjnej wniosku o przeprowadzenie postępowania dowodowego z dokumentu – w postaci zaświadczenia lekarskiego, w celu wykazania złego stanu zdrowia w newralgicznym dla przedmiotu sprawy dniu, skarżący tego dokumentu do skargi kasacyjnej nie załączył, co czyni niemożliwym pozytywne rozpatrzenie wniosku. Odnosząc się tym samym do drugiego oraz trzeciego z podniesionych zarzutów dotyczących w istocie naruszenia przepisów postępowania dowodowego, stwierdzić należy, że i one nie podlegają uwzględnieniu. Skoro bowiem postępowanie w zakresie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania opiera się na uprawdopodobnieniu przez wnioskującego, że nie ponosi on winy w jego uchybieniu, to nie sposób podzielić zapatrywania kasatora o konieczności realizacji przez organ administracji publicznej zasad zawartych w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej zwanej "k.p.a."), art. 8 k.p.a. w zw. z art 77 k.p.a. w zw. z art 80 k.p.a., bowiem to od strony postępowania administracyjnego można nie tylko oczekiwać, ale i wymagać szczególnej staranności w zakresie prowadzenia swych spraw. To po stronie skarżącego, a nie organu zgodnie z treścią art. 58 § 1 k.p.a. leży inicjatywa zgłoszenia takich środków dowodowych, czy przywołania takich okoliczności, które uprawdopodobnią jego brak winy. Organ nie posiada w tym zakresie własnej inicjatywy dowodowej, a zatem nie mógł naruszyć podnoszonych przez kasatora przepisów, a co za tym idzie, również Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że "zaskarżone postanowienie nie zostało wydane z naruszeniem prawa mającym wpływ na wynik sprawy, a dokonana przez organ ocena warunków przywrócenia uchybionego terminu nie nasuwa wątpliwości Sądu." Odnosząc się zaś do naruszenia art. 119 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 i 5 w zw. z art. 233 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 1550 ze zm., dalej zwanej "k.p.c."). stwierdzić należy, że Sąd I instancji rozpoznając sprawę zgodnie z treścią art. 119 pkt 3 p.p.s.a. w dniu 9 lutego 2023 r. właśnie na posiedzeniu niejawnym - nie przeprowadzał postępowania dowodowego w niniejszej sprawie o czym świadczy brak wydania przez niego dodatkowych postanowień. Jak wynika z treści art. 106 p.p.s.a. przywoływana możliwość zastosowania przepisów procedury cywilnej (w tym i art. 233 k.p.c.) w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ograniczona została ustawowo jedynie do sytuacji procesowej określonej w unormowaniu art. 106 § 3 w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a., to jest do przeprowadzania przez sądy administracyjne w ramach i podczas postępowania sądowego uzupełniającego dowodu z dokumentu w zakresie i zgodnie z wymogami art. 106 § 3, nie dotyczy ona natomiast sądowej oceny materiału dowodowego zgromadzonego przez organy w postępowaniu administracyjnym. Z kolei należy zwrócić uwagę, że w doktrynie i orzecznictwie zgodnie podnosi się, iż postepowanie dowodowe przed sądami administracyjnymi ma jedynie charakter uzupełniający w stosunku do tego prowadzonego przed organami administracji publicznej. Jak trafnie stwierdzono w wyrokach NSA z 4 czerwca 2007 r. i 31 maja 2007 r. (I OSK 982/06 i I GSK 1647/06), dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Nawet zatem w sytuacji, gdyby dowód taki był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym, to jego nieprzeprowadzenie przez sąd, nie mogłoby być jednoznacznie oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie istotne, mające wpływ na wynik sprawy. Sam artykuł 106 § 3 p.p.s.a. nie służy ani zwalczaniu ustaleń faktycznych przyjętych przez organ, a kwestionowanych przez stronę, ani też dokonywaniu przez Sąd ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżonym rozstrzygnięciem. Stąd też, Sąd nie mógł naruszyć art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 Kodeksu postępowania cywilnego, poprzez "niepowołanie w sprawie żadnych dodatkowych dowodów, a w konsekwencji niezbadanie w jakimkolwiek zakresie stanu faktycznego, pomimo istnienia wątpliwości, co do istotnych jego elementów, (...) co zarazem stanowi naruszenie granic swobodnej oceny dowodów poprzez dokonanie oceny stanu faktycznego w sposób sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego oraz treścią oświadczeń skarżącego", albowiem nie miał on takiego ustawowego obowiązku aby poszukiwać tych dowodów, tym bardziej, wobec takiej redakcji skargi, która opierała się wyłącznie na niepodpartej żadnymi dokumentami argumentacji skarżącego. Biorąc powyższe pod uwagę również trzeci z zarzutów, powołanych w petitum skargi kasacyjnej nie mógł zostać uznany za skuteczny. W rekapitulacji wszystkich przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że skarga kasacyjna, której zarzuty nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach podlegała oddaleniu, jako niezasadna. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.