VI SA/Wa 5556/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Asesor WSA Łukasz Jarocki (spr.) Protokolant referent Katarzyna Mostowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2024 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 16 sierpnia 2023 r. nr KOC/6083/Dr/19 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę

W dniu 12 czerwca 2019 r. inspektor Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich Miasta st. Warszawy (dalej: "ZDM") przeprowadził kontrolę pasa drogowego al. [...] rej. nr [..] (dz. ew. nr [...] z obrębu [...]) w W.. Podczas kontroli stwierdzono nielegalne zajęcie pasa drogowego przez nośnik reklamowy firmy C. sp. z o.o. (dalej: "skarżąca" lub "strona") nr [...] o powierzchni 1,68 m² (1,40 m x 1,20 m) z treścią reklamodawcy. Z przeprowadzonych czynności sporządzono protokół kontroli nr [...], do którego załączono dokumentację fotograficzną (akta administracyjne k. 1-2). Następnie 17 czerwca 2019 r. kontrolerzy ZDM przeprowadzili kolejną kontrolę pasa drogowego, w wyniku której potwierdzono umieszczenie wskazanego nośnika z reklamą w tym samym miejscu. W trakcie kontroli wykonano fotografie nośnika (wraz z reklamą), które zostały dołączone do akt administracyjnych (płyta CD). Pismem z 24 czerwca 2019 r. Prezydent m.st. Warszawy (dalej również: "organ I instancji") zawiadomił skarżącą o wszczęciu postepowania administracyjnego z urzędu w sprawie zajęcia pasa drogowego al. [...] w rej. nr [...] przez umieszczenie reklam na nośniku oznaczonym nr [...] bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. W zawiadomieniu poinformowano stronę m.in. o konsekwencjach zajęcia pasa drogowego bez stosownego zezwolenia oraz o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia się w stosunku do zgromadzonej w sprawie dokumentacji. Strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa oraz nie złożyła pisemnego oświadczenia w przedmiotowej sprawie. W dniach 27 czerwca oraz 6 lipca 2019 r. kontrolerzy ZDM przeprowadzili kolejne kontrole pasa drogowego potwierdzające pozostawanie nośnika nr [...] (w tym wyświetlanych na nim reklamach) w pasie drogowym al. [...] rej. nr [...] w W.. Wyniki kontroli utrwalono w postaci dokumentacji fotograficznej (płyta CD) oraz wpisów do karty kontroli zajęcia pasa drogowego (k. 11). Decyzją z 12 sierpnia 2019 r. Prezydent m.st. Warszawy, działając na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.") art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.; dalej: "u.d.p."), uchwały Rady m.st. Warszawy Nr XXXIV/1023/2008 z 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz uchwały Rady m.st. Warszawy nr XXXI/666/2004 z 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Województwa Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.; dalej: "uchwała nr XXXI/666/2004"), wymierzył skarżącej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego al. [...] w rej. nr [...] poprzez: - umieszczenie w nim reklam o powierzchni 1,68 m² w dniach 7-17, 27 czerwca oraz 6 lipca 2019 r.; - umieszczenie w nim nośnika o powierzchni 0,16 m² w okresach od 18 do 26 czerwca 2019 r. oraz od 28 czerwca do 5 lipca 2019 r. Za wskazane naruszenie Prezydent m.st. Warszawy ustalił karę pieniężną w wysokości 1 206,52 zł obliczoną jako iloczyn zajętej powierzchni pasa drogowego, ustalonej stawki opłaty powiększonej dziesięciokrotnie i liczby dni zajętego pasa drogowego. Zobowiązano również skarżącą od uiszczenia kary na określone konto w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji wskazano m.in., że w sprawie reklam umieszczonych na nośniku nr [...] znajdującym się w pasie drogowym al. [...] w rej. nr [...] było już prowadzone postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji z 26 czerwca 2019 r. nr [...], na podstawie której nałożono na stronę karę pieniężną. Reklama pozostawała jednak nadal w pasie drogowym. Wyjaśniono, że 12 czerwca 2019 r. pracownik ZDM przeprowadził kontrolę pasa drogowego al. [...] w rej. nr [...], podczas której stwierdzono umieszczenie w nim reklamy na nośniku nr [...] bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół, w którym zapisano zmierzoną powierzchnię reklamy i nośnika. Zaznaczono, że ZDM posiada elektroniczny dostęp do bazy kartograficzno-geodezyjnej, w której potwierdzono przebieg granic pasa drogowego al. [...] w rej. nr [...], w obrębie którego znajdowały się reklamy oraz nośnik. W dniach 17 i 27 czerwca oraz 6 lipca 2019 r. przeprowadzono kolejne kontrole pasa drogowego, które potwierdzały nielegalne umieszczenie w nim reklam. Ponadto w decyzji opisano sposób ustalenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Skarżąca złożyła odwołanie od tej decyzji. Podniosła m.in., że granice pasa drogowego powinny być ustalane z uwzględnieniem zasady proporcjonalności i zdeterminowane przede wszystkim potrzebami prowadzenia, zabezpieczenia i obsługi ruchu drogowego, podczas gdy organ błędnie przyjął, że granice pasa drogowego obejmują bezwzględnie całą powierzchnię nad i pod powierzchnią gruntu, na którym zlokalizowana jest droga. Zdaniem skarżącej w przedmiotowej sprawie nie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Ponadto strona zarzuciła błędne obliczenie kary pieniężnej w przyjętym przez organ I instancji stanie faktycznym, tj. kary za zajęcie pasa drogowego przez nośnik w okresie, w którym nie przeprowadzono kontroli pasa drogowego i nie ustalono ekspozycji nośnika. Zdaniem skarżącej, organ I instancji nie ustalił dokładnie stanu faktycznego sprawy, a posiadane dowody nie dawały podstaw do stwierdzenie, że strona dokonała zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. W szczególności nie uwzględniono wystających elementów elewacji budynku znajdujących się w obszarze posadowienia nośnika, w wyniku czego błędnie przyjęto, że znajduje się on w pasie drogowym. Zdaniem strony niesłusznie przyznano walor wiarygodności i mocy dowodowej protokołowi kontroli z 12 czerwca 2019 r. oraz karcie kontroli. Pismem z 23 października 2019 r. ZDM przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie (dalej także: "organ" lub "SKO") uzyskane z Biura Geodezji i Katastru wypis, wyrys z ewidencji gruntów oraz mapę zasadniczą z zaznaczonymi granicami pasa drogowego al. [...] w rej. nr [...]. Decyzją z 16 sierpnia 2023 r. SKO, działając na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 570 ze zm.) uchyliło decyzję organu I instancji w całości i orzekło w tym zakresie co do istoty sprawy w ten sposób, że wymierzono skarżącej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego al. [...] w rej. nr [...] poprzez: - umieszczenie w nim reklam o powierzchni 1,68 m² w dniach 12, 17, 27 czerwca oraz 6 lipca 2019 r. (dni w których przeprowadzono kontrole); - umieszczenie w nim nośnika o powierzchni 0,16 m² w okresach: od 7 do 11 czerwca 2019 r., od 13 do 16 czerwca 2019 r., od 18 do 26 czerwca 2019 r. oraz od 28 czerwca do 5 lipca 2019 r. Za wskazane naruszenie organ ustalił karę pieniężną w wysokości 1 098,16 zł obliczoną jako iloczyn zajętej powierzchni pasa drogowego, ustalonej stawki opłaty powiększonej dziesięciokrotnie i liczby dni zajętego pasa drogowego. Zobowiązano również skarżącą od uiszczenia kary na określone konto w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji organ m.in. przywołał stan faktyczny sprawy, dokumentację na podstawie której wydano decyzję, zarzuty skarżącej podniesione w odwołaniu, przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie oraz orzecznictwo sądów administracyjnych. SKO stwierdziło, że przesłankami niezbędnymi do wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. jest ustalenie umieszczenia w pasie drogowym określonych urządzeń czy obiektów, które dokonane zostało bez zezwolenia zarządcy drogi. SKO zaznaczyło, że okoliczności te mogą być udowodnione przy pomocy wszelkich środków dowodowych, z zastosowaniem zasad logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. SKO wskazało, że materiał dowodowy zebrany w sprawie (m.in.: wypis z rejestru gruntów, wydruk z mapy zasadniczej, protokół kontroli, karta kontroli oraz dokumentacja fotograficzna) był wystarczający do uznania, że doszło do zajęcia pasa drogowego al. [...] w rej. nr [...]. W ocenie SKO, do obliczenia wysokości kary pieniężnej organ I instancji przyjął błędny okres zajęcia pasa drogowego przez reklamę (tj. 13 zamiast 4 dni) oraz nośnik (17 zamiast 26 dni). Ponadto SKO uznało, że brak jest przesłanek do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f k.p.a. Skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję SKO, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości. Decyzji tej zarzuciła naruszenie: a) art. 81a § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji nakładającej administracyjną karę pieniężną, podczas gdy w sprawie wystąpiły niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, gdyż organ nie dysponował urzędowym dokumentem geodezyjnym aktualnym na dzień wydania decyzji, z którego wynikałby w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości przebieg granicy pasa drogowego oraz nie była wskazana kolizja reklamy z tym pasem i takiego dokumentu nie uzyskano na etapie postępowania odwoławczego, b) art. 40 ust. 12 w związku z przepisem art. 4 ust. 1 u.d.p., poprzez przyjęcie, iż reklama zajmowała pas drogowy, podczas gdy brak jest jednoznacznego ustalenia granic pasa drogowego, c) art. 6. art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 oraz art. 107 k.p.a., poprzez: – niewykazanie przebiegu granic pasa drogowego, – brak powołania się na ustalone granice pasa drogowego wraz z datą, od której takie granice obowiązują, a także podstawy prawnej ich wytyczenia, – brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, – niepodjęcie wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, – nienależyte uzasadnienie decyzji, i w konsekwencji błędne wydanie decyzji w przedmiocie nałożenia na spółkę kary za zajecie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Mając na uwadze te zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozważenie zasadności uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych i 17 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W piśmie z 15 grudnia 2023 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie rozprawy. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pełnomocnik skarżącej podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta, stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Podkreślenia wymaga również, że stosownie do powołanych wyżej przepisów Sąd nie bada zaskarżonej decyzji pod względem jej celowości czy słuszności. Skarga złożona w tej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa, które uzasadniałoby wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. (w brzmieniu obowiązującym przed 21 września 2022 r., znajdującym zastosowanie w tej sprawie stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy z 5 sierpnia 2022 r. o zmianie ustawy o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. z 2022 r., poz. 1768) pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z kolei z art. 4 pkt 2, 5 i 6 u.d.p. wynika, że droga składa się z jezdni i chodnika. W myśl art. 39 ust. 1 u.d.p. pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., po uzyskaniu w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi. Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 ww. ustawy). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie. W tej sprawie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja SKO uchylająca wcześniejszą decyzję Prezydenta m.st. Warszawy i jednocześnie nakładająca na skarżącą karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego al. [...] w rej. nr [...] w Warszawie przez umieszczenie w tymże pasie – bez zezwolenia zarządcy drogi – nośnika reklamowego we wskazanym w decyzji okresie. Zastosowanie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. w okolicznościach tej sprawy było dopuszczalne, o ile organy administracji ustaliły, że sporne urządzenie reklamowe znajdowało się w pasie drogowym i że zajęcia pasa drogowego dokonała skarżąca, nie mając zezwolenia zarządcy drogi. Konieczne było także ustalenie powierzchni obiektu zajmującego pas drogowy oraz liczby dni zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia. Główny zarzut skargi sprowadza się do zakwestionowania ustaleń dotyczących linii rozgraniczających pas drogowy al. [...] w rej. nr [...] w Warszawie. Skarżąca uważa bowiem, że materiał dowodowy nie potwierdza jednoznacznie zarzucanego jej zajęcia tego pasa. Zatem istotą sporu było ustalenie czy zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do stwierdzenia, że reklama skarżącej zajmowała pas drogowy. W ocenie Sąd zgromadzony materiał dowodowy w postaci protokołu kontroli, karty kontroli, dokumentacji fotograficznej, wypisu z rejestru gruntów, wyrysu z mapy ewidencyjnej (skala 1:500, obręb nr [...] [...], działka [...]) oraz wydruku z mapy zasadniczej (skala 1:500) pozwalały na stwierdzenie, że reklama skarżącej znajdowała się w pasie drogowym al. [...] rej. nr [...] w W.. Należy podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k. p. a. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 14.02.2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2023 r. (sygn. akt I GSK 1801/22) niedopuszczalne jest stosowanie formalnej (legalnej) teorii dowodów poprzez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi bądź też przez tworzenie nowych reguł korzystania ze środków dowodowych (por. wyrok NSA z 9 marca 1989 r., sygn. akt II SA 961/88). Wprowadzenie sztywnej teorii dowodowej w pewnej sferze w drodze praktyki organów administracji narusza zasady postępowania administracyjnego, poprzez arbitralne ograniczenia zakresu art. 75 k.p.a., co wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. (wyrok NSA z 3 sierpnia 2000 r., sygn. akt V SA 2182/99). Z kolei w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 2023 r. (sygn. akt II GSK 374/21) wskazano, że zarządca drogi, prowadząc postępowanie o nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego, ma ustalić pas drogowy dla danej kategorii drogi. W tym zakresie może posłużyć się wszelkimi dowodami - zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a. Dla ustalenia granic pasa drogowego podstawowe znaczenie będą miały dokumenty, z treści których będzie wynikało położenie i przebieg granic pasa drogowego. Zarządca drogi, bo to jest właściwy organ, który ma ustalać takie fakty, to organ specjalistyczny, zajmujący się zarządzaniem drogą. Na gruncie regulacji z art. 40 ust. 12 u.d.p. ma on ustalić granice pasa drogowego. Powinien to zrobić z dochowaniem reguł legalizmu, na podstawie dokumentów, które opisują drogę z zajętym pasem drogowym. Zatem podstawowym jego obowiązkiem jest wyznaczenie pasa drogowego (jego granic) na podstawie dokumentów opisujących daną kategorię drogi. Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (zob. postanowienie SN z 4.04.2013 r., sygn. akt V KK 13/13, LEX nr 1312594; wyrok SA w Katowicach z 13.06.2013 r., sygn. akt II AKa 156/13, LEX nr 1349898). Wniosek o zaistnieniu określonego przebiegu zdarzeń może stanowić także rezultat uwzględniającego wiedzę wynikającą z zasad doświadczenia życiowego i obserwacji życia społecznego oraz logicznego rozumowania o faktach wykazanych określonymi dowodami (zob. postanowienie SN z 23.05.2002 r., sygn. akt V KKN [...]6/00, OSNKW 2002/9–10, s. 81). Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela pogląd wyrażony m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2023 r. (sygn. akt II GSK 515/22), że usytuowanie reklamy w pasie drogowym nie musi być w każdym przypadku wykazywane opinią biegłego geodety lub innym dokumentem, na którym uprawniony geodeta określi umiejscowienie danej reklamy w relacji do granic pasa drogowego. Nie w każdym przypadku konieczne jest zatem wykorzystywanie dowodów z dokumentów sporządzonych w sposób określony w rozporządzeniu Ministra Rozwoju z 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2020 r., poz. 1[...]9 ze zm.), w tym mapy do celów prawnych, o której mowa w § 24 – 29 tego rozporządzenia. Wprawdzie rozporządzenie to przewiduje stosowanie określonych w nim standardów również na potrzeby "typowych postępowań sądowych i administracyjnych" (zob. § 1 i § 24 ust. 1), jednak nie sposób przyjąć, aby skutkowało to - w wymiarze uniwersalnym, niezależnie od okoliczności konkretnej sprawy - całkowitą dyskwalifikacją i pozbawieniem mocy dowodowej innych dowodów niż dokumenty opracowane wedle reguł wynikających z powołanych przepisów rozporządzenia, skoro rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, aby w toku postępowania organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dopuszczały przy tym jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, zaś szeroka formuła postępowania dowodowego wyklucza możliwość stosowania formalnej teorii dowodowej, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie za pomocą określonego środka dowodowego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 marca 2022 r. o sygn. akt II GSK 2664/21 i z 11 stycznia 2023 r. o sygn. akt II GSK 515/22, odnoszące się do analogicznych unormowań poprzednio regulującego tę materię rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego - Dz. U. z 2011 r. Nr 263, poz. 1572). W ocenie Sądu oparcie przeprowadzonych w sprawie ustaleń na dowodach w postaci protokołu kontroli pasa drogowego, karty kontroli, fotografii i dołączonych na etapie odwoławczym wypisu z rejestru gruntów, wyrysu z mapy ewidencyjnej oraz wydruku z mapy zasadniczej z zaznaczonym miejscem usytuowania reklamy i granic pasa drogowego, było wystarczające do stwierdzenia zajęcia pasa drogowego. Należy zaznaczyć, że kopia mapy zasadniczej (wydruk w skali 1:500) stanowi prawem przewidziany dokument urzędowy, który zdaniem Sądu w niniejszej sprawie jest wiarygodny i wystarczający do ustalenia przebiegu granicy pasa drogowego. Mapa zasadnicza jest bowiem standardowym opracowaniem kartograficznym, zawierającym informacje o przestrzennym usytuowaniu punktów osnowy geodezyjnej – m.in. działek ewidencyjnych i budynków, przy czym dane w niej ujęte odpowiadają stanowi ewidencyjnemu (art. 4 ust. 1e ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne; Dz.U. z 2021 r., poz. 1990). Jest więc oczywiste, że kopia takiej mapy odzwierciedla dane dotyczące punktów osnowy geodezyjnej działek ewidencyjnych, co miało znaczenie w rozpoznawanej sprawie w zakresie koniecznym dla ustalenia przebiegu pasa drogowego. Zupełnie odrębnym zagadnieniem jest określenie innych danych geodezyjnych, które pozyskuje się na skutek wykonania stosownych prac geodezyjnych, wymaganych z uwagi na szczególny charakter postępowań, na potrzeby których prace takie są wykonywane (por. wyrok NSA z 13 czerwca 2023 r. sygn. akt GSK 304/21). W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły wątpliwości co do przebiegu pasa drogowego, albowiem – co jest bezsporne – omawiana reklama (nośnik) usytuowana była na zewnętrznej ścianie budynku (elewacji), której płaszczyzna pionowa stanowiła linię graniczną nieruchomości – a w konsekwencji granicę pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.p. Pas ten obejmuje działkę przylegającą do nieruchomości zabudowanej budynkiem posadowionym w granicy nieruchomości, przy czym w takiej sytuacji granicę pasa drogowego wytycza przebieg linii rozgraniczających grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią (w tym też kontekście przypomnienia wymaga, że jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, o fakcie umieszczenia reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia decyduje jej zlokalizowanie w przestrzeni nad tym pasem w taki sposób, że jest ona widoczna dla użytkowników tej drogi, zaś w uchwale składu pięciu sędziów NSA z 19 czerwca 2000 r., sygn. akt OPK 3/20, podkreślono, że z samej istoty reklamy i możliwości jej umieszczenia w pasie drogowym wynika, że chodzi o umieszczenie jej nie na płaszczyźnie drogi – pasa drogowego – lecz w przestrzeni nad tą płaszczyzną). W rozpatrywanej sprawie przebieg linii rozgraniczającej uwidoczniono na kopii mapy zasadniczej, przy czym z mapy tej wynika wprost, że linia rozgraniczająca pas drogowy (grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią) jest tożsama z linią wytyczającą granice ewidencyjne przyległych działek gruntu, co wprost wynika z zapisów mapy zasadniczej. Ustalenia organu co do usytuowania reklam w granicy pasa drogowego są jednoznaczne i spójne, znajdując potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym, w tym protokole kontroli pasa drogowego, karcie kontroli, wypisie wraz z wyrysem z rejestru gruntów, wydruku z mapy zasadniczej z naniesionymi liniami oznaczającymi granice pasa drogowego i miejsca usytuowania reklamy, jak też dokumentacji fotograficznej. Na mapie zasadniczej oznaczono przebieg pasa drogowego oraz posadowienie nośników reklamowych. Dodatkowo dokumentacja fotograficzna potwierdzała umieszczenie nośnika nr [...] wraz z reklamą na elewacji budynku oraz pozwalała na identyfikację miejsca usytuowania reklamy tj. w pobliżu Wypożyczalni dla Dorosłych i Młodzieży Nr [...] Biblioteki Publicznej w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy przy al. [...] [...] w Warszawie (o czym świadczy szyld m.in. na zdjęciu [...].jpg). Tak więc należało stwierdzić, że w stanie faktycznym sprawy sporna reklama umieszczona na ścianie budynku przy al. [...] w rej. nr [...] w Warszawie została ulokowana w przestrzeni pasa drogowego (nad chodnikiem, do którego budynek ten przylega) oznaczonego w ewidencji gruntów nr [...]. Jeśli na budynku przylegającym do granicy pasa drogowego zamontowana jest reklama w taki sposób, że jej powierzchnia wchodzi w przestrzeń powietrzną nad pasem drogowym, to zgodnie z określoną w art. 4 pkt 1 u.d.p. definicją ustawową pasa drogowego reklama ta jest obiektem zajmującym pas drogowy. Umieszczenie takiego obiektu, jako zajęcie pasa drogowego pod reklamę, wymaga zezwolenia właściwego zarządcy drogi. Stosownie do art. 4 pkt 1 u.d.p. pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Droga mieści się w pasie drogowym, przy czym na terenie zabudowy droga ma charakter ulicy (art. 4 pkt 2 i 3 u.d.p.), która składa się z jezdni stanowiącej część drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów i chodnika, który jest częścią drogi przeznaczoną do ruchu pieszych (art. 4 pkt 5 i 6 u.d.p.). Ze wskazanych przepisów wynika jednoznacznie, że w ramach pasa drogowego zawiera się droga, drogą zaś jest zarówno jezdnia jak i chodnik. Inaczej rzecz ujmując - pas drogowy obejmuje chodnik, a także przestrzeń nad i pod nim (por.: wyrok NSA z 15 maja 2013 r., II GSK 444/12). Umieszczenie reklamy nad chodnikiem bez zezwolenia implikuje zatem nałożenie kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, skoro chodnik wchodzi w skład drogi, a tym samym należy do pasa drogowego. W sytuacji zaś, gdy budynek przylega do chodnika, który jest częścią drogi dzielącą ten budynek od innych jej obiektów, urządzeń i jezdni, jest oczywiste, że granica pasa drogowego biegnie po ścianie/obrysie/froncie tego budynku i wszystko co poza tę ścianę/obrys/front budynku wystaje/wchodzi w przestrzeń nad chodnikiem, należy uznać za umieszczone w pasie drogowym. W ocenie Sądu zgromadzone w sprawie dowody pozwalały więc na stwierdzenie, że stan faktyczny sprawy został przez organy wyczerpująco ustalony oraz wyjaśniony i zbędne było podejmowanie dalszych czynności dowodowych – w tym również opracowanie innych dokumentów geodezyjnych lub dołączenie mapy do celów prawnych – gdyż w takiej sytuacji organ nie jest zobligowany do poszukiwania i gromadzenia dalszych środków dowodowych. Sąd w pełni podziela i przyjmuje za swoje stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 13 czerwca 2023 r. (sygn. akt II GSK 304/21), w którym uznał on dowody w postaci protokołu kontroli pasa drogowego, fotografii i dołączonych na etapie odwoławczym wypisu z rejestru gruntów, mapy zasadniczej z zaznaczonym miejscem usytuowania reklamy i granic pasa drogowego i wyrysu z mapy ewidencyjnej, za wystarczające do stwierdzenia zajęcia pasa drogowego. Należy podkreślić, że wyrok ten zapadł w niemal identycznym stanie faktycznym, w szczególności dotyczył zajęcia pasa drogowego al. [...] w rej. nr [...] w Warszawie przez reklamę o powierzchni 1,68 m², zaś decyzja organu oparta była na tego samego rodzaju dowodach. Organ uwzględnił zatem, że bezspornie reklama zajmowała pas drogowy jedynie w dniach w których przeprowadzono kontrole, co dokumentują dowody w postaci protokołu zajęcia pasa drogowego, karty kontroli oraz załączonej do nich dokumentacji fotograficznej. Za ten dzień wysokość kary pieniężnej została wyliczona prawidłowo, tj. w sposób określony w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, tj. z uwzględnieniem stawki wynikającej z uchwały Nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. W ocenie Sądu, organy administracji bez naruszenia art. 6 k.p.a. ("Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa."), art. 7 k.p.a. ("W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli."), art. 77 § 1 k.p.a. ("Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy."), ani art. 80 k.p.a. ("Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.") zebrały, rozpatrzyły i oceniły materiał dowodowy z punktu widzenia powyższych ustaleń. Ocena ta znalazła odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które spełnia wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a. ("Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa."). Analiza akt sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji uprawniają też do oceny, że sposób prowadzenia postępowania przez organy administracji – obiektywnie rzecz biorąc – nie naruszał zasady budowania zaufania do władzy publicznej określonej w art. 8 § 1 k.p.a. ("Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania."), a organ ten nie naruszył wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania ("Organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu."). Wbrew zarzutowi skargi wskazującemu na naruszenie art. 81a § 1 k.p.a. ("Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony."), w sprawie nie pozostawały wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, które zostały zinterpretowane na niekorzyść skarżącej. Stan faktyczny sprawy został przez organy administracji obu instancji ustalony w sposób prawidłowy, po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, który był wystarczający do poczynienia tych ustaleń, w tym odnośnie do granic pasa drogowego al. [...] w rej. nr [...] w Warszawie oraz kolizji spornego nośnika reklamowego z granicami tegoż pasa. Bezzasadny jest również zarzut skargi wskazujący na naruszenie art. 10 k.p.a. ("Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań."). Z opisu tego zarzutu, ani z uzasadnienia skargi nie wynika, w czym skarżąca upatruje naruszenia tego przepisu przez organy administracji. Zdaniem Sadu, analiza akt administracyjnych nie wskazuje, żeby prawo skarżącej do czynnego udziału w postępowaniu zostało w tej sprawie naruszone, tym bardziej w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności skarżąca miała możliwość zapoznania się z dowodami zgromadzonymi w aktach, zajmowała stanowisko w sprawie. Sąd podzielił stanowisko SKO, że względy doświadczenia życiowego i logiki wskazują, że skoro w trakcie kilku kontroli pasa drogowego stwierdzano funkcjonowanie nośnika na elewacji budynku sąsiadującego z al. [...] (co wynika m.in. ze zgromadzonych w aktach fotografii), to nośnik ten znajdował się w tym miejscu również pomiędzy tymi kontrolami. Skarżąca nie przedstawiła natomiast żadnego dowodu, który przeczyłby takiemu logicznemu rozumowaniu organu. Zdaniem Sądu, prawidłowe ustalenia organów administracji w zakresie zajęcia pasa drogowego przez należące do skarżącej sporne urządzenie reklamowe, jak też w zakresie okresu pozostawania tego urządzenia w tymże pasie – wypełniały hipotezę normy z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. W konsekwencji organ administracji miał obowiązek wymierzenia skarżącej administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w tym przepisie, co czyni niezasadnym zarzut postawiony w lit. b) petitum skargi. Skarżąca nie kwestionowała dokonanego przez organ I instancji pomiaru powierzchni reklamy oraz nośnika, które wynikały z protokołu pasa drogowego. Należy zaznaczyć, że protokół kontroli stanowi podstawowy element materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oraz ma cechy dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Dokumenty urzędowe korzystają ze szczególnej mocy dowodowej, ponieważ stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. W postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne (por. np. wyrok NSA z 15 listopada 2000 r., sygn. akt III SA/2431/99). Jakkolwiek bowiem organ administracji jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału, to jednak strona nie jest zwolniona od współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych, skoro nieudowodnienie określonego faktu może prowadzić do wydania decyzji dla niej niekorzystnej (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1677/10). W stawianych zarzutach skarżąca jedynie ograniczyła się do kwestionowania przyjętych ustaleń oraz zgromadzonego materiału dowodowego, nie przedstawiając w tym zakresie własnych wyjaśnień lub dowodów. Sąd zauważa również oczywistą omyłkę pisarską w sposobie cytowania fragmentu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 2020 r. sygn. akt II GSK 1414/19 na stronie 6 skargi, która w nieznacznym stopniu zmieniała sens wypowiedzi na korzyść strony skarżącej. W ostatnim zdaniu cytowanego fragmentu, wskazano, że "W celu wykazania granic pasa drogowego niezbędnym jest więc przedłożenie planu (mapy geodezyjnej) gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu określający przebieg pasa drogowego oraz usytuowanie reklamy". Jednak właściwe zacytowanie tego fragmentu ww. wyroku NSA powinno być pozbawione trzech ostatnich słów tj. "oraz usytuowanie reklamy", przez co ma nieco inny sens. Podsumowując stwierdzić należy, że postępowanie poprzedzające wydanie kontrolowanej decyzji przeprowadzone zostało z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Postępowanie dowodowe bezspornie wykazało, że skarżąca dopuściła się zajęcia pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi, które uzasadniało nałożenie kary pieniężnej. Wysokość kary została ustalona w sposób prawidłowy. Organy wydały rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom prawa i swoje stanowisko przedstawiły w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Wobec powyższego nie można zgodzić się z zarzutami skargi dotyczącymi naruszenia przez organy orzekające w sprawie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Należy odnotować, że organ odwoławczy z urzędu rozważył zastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. ("Organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa"), uznając że okoliczności sprawy nie wskazują na wystąpienie okoliczności przewidzianych w tym przepisie. Stanowisko organu w tym zakresie jest prawidłowe. Reasumując, skoro w toku postępowania administracyjnego wykazano, że skarżąca zajęła pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi, to organ administracji miał podstawy do wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.