VI SA/Wa 5502/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Sałek Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Asesor WSA Justyna Żurawska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lutego 2024 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] sierpnia 2023 r. [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz R. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przedmiotem skargi R. P. (dalej: "Strona", "Skarżący", "Kierowca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium", "organ II instancji") z dnia [...] sierpnia 2023 r. znak [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie przeprowadzane w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Decyzja zaskarżona została wydana w następującym stanie sprawy: Decyzją nr [...] Starosta [...] (dalej: "Starosta", "organ I instancji") skierował Skarżącego, posiadającego uprawnienia do kierowania w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, T, na badania lekarskie przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Decyzja ta została wydana w oparciu o art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz.U. 2023 r. poz. 622). W uzasadnieniu Starosta wskazał, że decyzja została wydana, albowiem na podstawie informacji i ustaleń stanu faktycznego, uzyskanych w ramach wykonywania zadań własnych, istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy. Dalej podał, że w dniu 16 maja 2023 r. do Starostwa Powiatowego wpłynął wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie skierowania na badania lekarskie R. P. sygn. akt [...] z dnia [...] maja 2023 r. W toku prowadzanego przez Prokuraturę postępowania, ustalono, że Skarżący nadużywa alkoholu, co może mieć wpływ na jego zdolność do prowadzenia pojazdów. Odwołanie od ww. decyzji wniósł Skarżący. W uzasadnieniu podniósł, że orzeczenie na podstawie którego została wydana decyzja było przedmiotem rozpoznania w ramach postępowania sądowego i administracyjnego. Na podstawie wydanego w sprawie wyroku warunkowo umorzono postępowanie. Starosta [...] wówczas wszczął postępowanie na tej samej podstawie co aktualnie. Postępowanie doprowadziło do wniosku, że nie ma warunków do wstrzymania Stronie uprawnień. Aktualnie podjęto postępowanie karne i wydano wyrok. Jest to to samo postępowanie, a nie nowe. Sprawie nadano nowy numer. Na skutek wniesionego przez Stronę odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2023 r., zaskarżoną w sprawie, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Podstawę prawna decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775), dalej: "k.p.a.", w zw. z art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. a, ust. 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, ust. 2 pkt 2, art. 76 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami Starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badania lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do ich stanu zdrowia. Następuje to w sytuacjach powzięcia przez organ "uzasadnionych" (umotywowanych) i "poważnych" sygnałów dotyczących stanu zdrowia kierującego pojazdem w aspekcie jego braku zdolności do czynnego uczestniczenia w ruchu drogowym. Natomiast zastrzeżenia dotyczące stanu zdrowia muszą być uzasadnione i poważne, a więc okoliczności ustalone przez organ muszą przynajmniej z dużym prawdopodobieństwem wskazywać, że z uwagi na stan zdrowia w stosunku do kierującego mogą występować. Zdaniem organu II instancji, z zebranego materiału dowodowego wynika, że zaskarżona decyzja została wydana z uwagi na wniosek Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] dalej: "Prokurator") z dnia [...] maja 2023 r. nr [...], z którego wynika, że w postępowaniu prowadzonym przez Prokuraturę Rejonową w [...] ustalono, że Skarżący nadużywa alkoholu i w sprawie występują wątpliwości co do okoliczności uzależniania od alkoholu i okoliczności, czy ww. w sposób bezpieczny prowadzi pojazdy mechaniczne i czy nie zagraża on innym uczestnikom ruchu drogowego. Organ I instancji uznał, że okoliczność ta rodzi uzasadnione zastrzeżenie, czy obecny stan zdrowia Skarżącego umożliwia mu bezpieczne prowadzenie pojazdów mechanicznych i czy nie zagraża on innym uczestnikom ruchu drogowego. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo postąpił wydając rzeczoną decyzję. W sprawie Prokurator był podmiotem uprawnionym do zgłoszenia Staroście potrzeby wszczęcia postępowania w sprawie skierowania Strony na badania lekarskie. Natomiast Starosta obowiązany był, z mocy powołanych wyżej przepisów, do rozpatrzenia wszelkich otrzymanych sygnałów odnoszących się do stanu zdrowia osoby posiadającej prawo jazdy, które powinny zostać zweryfikowane przez niezależny zespół lekarski. Toteż powzięcie informacji o wątpliwościach co do stanu zdrowia Skarżącego i zweryfikowanie w toku postępowania tych wątpliwości, ze stwierdzeniem istnienia uzasadnionych zastrzeżeń co do jego stanu zdrowia, obligowało organ I instancji do wydania decyzji o skierowaniu Skarżącego na przedmiotowe badania lekarskie. Skargę na powyższą decyzję wniósł Skarżący, kwestionując ją w całości. Decyzji tej zarzucił: 1) błąd w ustaleniach faktycznych prowadzących do przyjęcia, iż istnieją przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami silnikowymi, 2) naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do organów administracji publicznej, ze względu na nieodniesienie się w decyzji w sposób wyczerpujący i przekonywujący do wszelkich argumentów strony podnoszonych w toku postępowania, 3) naruszenie art. 81 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób uniemożliwiający odwołującemu uczestniczenie w czynnościach dowodowych tj. pozbawienie strony możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, 4) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony oraz niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, jak również dowolną jego ocenę, przejawiającą się w szczególności niepodjęciem żadnych czynności zmierzających do ustalenia prawdy materialnej, a co za tym idzie, uznanie okoliczności dotyczących zasadności wydania przedmiotowej decyzji za udowodnione – wbrew dyspozycji przepisu art. 80 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Strona wniosła o uchylenie decyzji. W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że w dniu 28 stycznia 2021 r. Starosta [...] wydał decyzję w sprawie cofnięcia mu uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi w zakresie kategorii A, B, T. Decyzja ta została wydana na podstawie orzeczenia lekarskiego wydanego przez M.i Ośrodek Medycyny Pracy w [...] - poradnię dla kierowców. W dniu [...] maja 2023 r. Starosta [...] wydał decyzję nr [...] o skierowaniu na badania lekarskie przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. R. P. odwołał się od owej decyzji. Kolegium w dniu [...] sierpnia 2023 r. wydało decyzję o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że część zarzutów skargi dotyczy innej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W ocenie Sadu skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Przedmiotem skargi w sprawie jest decyzja Kolegium z dnia [...] sierpnia 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2023 r. kierująca Skarżącego na badania lekarskie przeprowadzane w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowił art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami, zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na: badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do ich stanu zdrowia. Decyzja ta, stosownie do art. 99 ust. 2 pkt 1 ustawy, jest wydawana z urzędu na podstawie: a) informacji i ustaleń stanu faktycznego uzyskanych w ramach wykonywania zadań własnych - w zakresie, o którym mowa w ust. 1, b) zawiadomienia właściwych organów orzekających o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy - w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2. W myśl art. 75 ust. 1 pkt 5 tej ustawy badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami podlega osoba posiadająca prawo jazdy, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co jej do stanu zdrowia. Z powyższego wynika zatem, że decyzja kierująca na badania lekarskie może zostać wydana jedynie wówczas, gdy urzeczywistniły się uzasadnione zastrzeżenia w kwestii stanu zdrowia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przy interpretacji powyższej przesłanki należy mieć na względzie cel ustawy o kierujących pojazdami, czyli zapobieganie zagrożeniom w ruchu drogowym. Zadaniem organów administracji jest zatem czuwanie nad tym, aby osoby mające uprawnienia do kierowania pojazdami miały wymaganą w tym zakresie sprawność i to nie tylko w chwili ubiegania się o uprawnienia, ale również w okresie późniejszego z nich korzystania. W interesie społecznym jest bowiem, aby wszyscy kierowcy posiadali predyspozycje zdrowotne do prowadzenia pojazdów silnikowych, w sposób który nie będzie zagrażał nie tylko ich zdrowiu i życiu, lecz również wszystkich innych użytkowników dróg. Dlatego też zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy powinny dotyczyć tego rodzaju aspektów zdrowia, które mogłyby mieć wpływ na zdolność do bezpiecznego prowadzenia pojazdów, a sformułowanie, że "mają być uzasadnione" oznacza, że są one oparte na wiarygodnych podstawach. Chodzi więc o sytuacje, gdy wątpliwości co do stanu zdrowia kierowcy wynikają z ujawnienia się jakichś okoliczności faktycznych mających wpływ na zdolność prowadzenia pojazdu, których to weryfikacja wymaga wiedzy specjalistycznej (tak np. wyrok NSA z 7.09.2016 r. I OSK 1051/16). Słusznie przy tym Kolegium wskazało, że wydanie decyzji na podstawie tego przepisu nie musi być poprzedzone wykazaniem pewności istnienia przeciwwskazań zdrowotnych kierowcy do prowadzenia pojazdami. Nie jest zatem konieczne udowodnienie przez organ istnienia takich przeciwwskazań, lecz wystarcza wysokie prawdopodobieństwo ich istnienia. W sprawie niniejszej organ I instancji w związku z pismem Prokuratora z dnia 15 maja 2023 r. wszczął postępowanie, z urzędu, w sprawie skierowania Strony na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Zauważyć jednakże trzeba, że sam wniosek Prokuratora co do zasady nie determinuje rozstrzygnięcia w sprawie (por. wyrok NSA z 7.09.2016r. I OSK 1051/16). Organ winien bowiem zbadać czy istnieją uzasadnione zastrzeżenia w kwestii stanu zdrowia Skarżącego. W treści decyzji organ I instancji wskazał, że na podstawie ustaleń stanu faktycznego istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia Kierowcy, gdyż jak wynika z wniosku Prokuratora, w toku postępowania przygotowawczego ustalono, że Skarżący nadużywa alkoholu, co może mieć wpływ na zdolność prowadzenia pojazdów. Kolegium podtrzymało stanowisko organu I instancji wskazując, że z uzasadnienia wniosku Prokuratora wynika, iż – jak ustalono w postępowaniu prowadzonym przez Prokuraturę – Skarżący nadużywa alkoholu. Okoliczność ta, zdaniem Kolegium, budzi uzasadnione zastrzeżenia czy stan zdrowia Strony umożliwia bezpieczne prowadzenie pojazdów mechanicznych. W związku z tym, że Strona posiada uprawnienia do kierowania pojazdami, zasadne jest skierowanie jej na badania lekarskie o których mowa w art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami. Jak już wyżej wskazano, zdaniem Sądu skierowanie kierowcy na badania lekarskie w związku z zawiadomieniem właściwego organu o stanie zdrowia kierowcy nie może być automatycznie skutkiem tego zawiadomienia. Konieczne jest stwierdzenie, że wynikają z niego uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy. W sprawie, podstawą do przyjęcia przez Kolegium uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia Kierowcy jest wniosek Prokuratora z dnia 15 maja 2023 r. Analiza tego wniosku wskazuje, że w toku prowadzonego przez prokuraturę postępowania o sygn. [...] ustalono, że Skarżący posiada uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii T, AM, B1, B, A, A2, A1, zaś w toku postępowania [...] prowadzonego przeciwko Skarżącemu ustalono, że Kierowca nadużywa alkoholu, co może mieć wpływ na jego zdolność do prowadzenia pojazdów. W ocenie Sądu, niewątpliwie nadużywanie alkoholu może stanowić uzasadnioną przesłankę do skierowania kierowcy na badania lekarskie, albowiem faktem notoryjnym jest negatywny wpływ nadużywania alkoholu na stan zdrowia, a przede wszystkim na zdolność kierowania pojazdami. Rzecz jednak w tym, że w sprawie Kolegium nie przeprowadziło żadnych własnych ustaleń, posługując się jedynie oceną dokonaną przez Prokuratora. Przy czym, co istotne, z wniosku Prokuratora nie wynika, na jakiej podstawie faktycznej ustalono, że Skarżący nadużywa alkoholu. Wprawdzie w treści decyzji na str. 4 Kolegium wskazuje, że wystarczającą podstawą skierowania na badania lekarskie kierowcy jest opinia sądowo-psychiatryczna sporządzona w postępowaniu sądowym lub przygotowawczym, jednakże w aktach sprawy takowej brak. O wydaniu takiej opinii nie wspomina także Prokurator we wniosku z dnia 15 maja 2023 r. Zatem nie wiadomo na jakiej podstawie Kolegium ustaliło, że w stosunku do Skarżącego ziściła się przesłanka uzasadnionych zastrzeżeń co do jego stanu zdrowia. Z treści wniosku Prokuratora wynika, że przeciwko Skarżącemu toczyły się postępowania pod dwoma sygnaturami, jednakże brak jest jakichkolwiek bliższych informacji. A zatem, żeby móc ocenić spełnienie przesłanki z art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami, Kolegium winno zwrócić się do Prokuratora o udzielenie bardziej szczegółowych informacji co do podstaw poczynionych ustaleń co do stanu zdrowia kierowcy w postaci np. wspomnianej wyżej opinii dotyczącej stanu zdrowia Strony czy innych dokumentów. W sprawie takich czynności zabrakło. Oznacza to, iż w tym zakresie Kolegium nie poczyniło żadnych własnych ustaleń, chociaż stanowiły one, zdaniem Sądu, warunek konieczny przyjęcia uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia Skarżącego. Dodać przy tym trzeba, że w odwołaniu Skarżący podnosił, iż w związku z toczącym się postępowaniem przygotowawczym toczyło się już wcześniej postępowanie administracyjne związane z uprawnieniem Strony do kierowania pojazdami, zaś Starosta wszczął ponownie przeciwko niemu postępowanie na tej samej co wcześniej podstawie, przy czym – co istotne – wówczas nie stwierdzono przeciwskazań do kierowania pojazdami. Powyższa argumentacja Strony może się wpisywać w informacje udzielone przez Kolegium w odpowiedzi na skargę, w której wskazano, że "Część treści skargi odnosi się także do innej sprawy w zakresie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami - dec. Starosty [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., która została wyeliminowana z obrotu prawnego, postępowanie zaś przed organem I instancji umorzone w tym zakresie w całości - ostateczną i prawomocną decyzją tut. Kolegium z dnia [...] marca 2021 r., nr [...]. Prowadzone wówczas postępowanie dotyczyło cofnięcia już skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami wobec stwierdzenia istnienia przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami orzeczeniem nr [...] z dnia 10.12.2020 r. [...] Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] Oddział w [...], które następnie zostało obalone kolejnym orzeczeniem tego samego [...] Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] Oddział w [...] z dnia 17.02.2021 r., nr [...], stwierdzającym brak tych przeciwwskazań. Jednak wydane zostało one czasowo, z określonym terminem następnego badania 17.02.2022 r.". Sąd dostrzega, że w podstawie prawnej decyzji Kolegium powołało się na przepis art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, z którego wynika, że badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, zwanemu dalej "badaniem lekarskim", podlega, z zastrzeżeniem ust. 4, kierujący motorowerem, pojazdem silnikowym lub tramwajem, jeżeli kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości, w stanie po użyciu alkoholu lub środka działającego podobnie do alkoholu. Jednakże okoliczność kierowania pojazdem przez Stronę w stanie nietrzeźwości również nie wynika z akt sprawy. Stosownie do art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Z kolej przepis art. 107 § 3 k.p.a. stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zdaniem Sądu, organ II instancji, wydając zaskarżoną decyzję, dopuścił się, mogącej mieć zasadniczy wpływ na ostateczny wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a w konsekwencji również i art. 107 § 3 k.p.a. Powyższe uzasadniało uchylenie decyzji zaskarżonej w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium winno wziąć pod uwagę powyższe rozważania Sądu i przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w celu ustalenia ziszczenia się bądź nie w stosunku do Kierowcy przesłanki z art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami, a następnie podjąć stosowną decyzję i prawidłowo ją uzasadnić, w tym odnieść się do argumentacji odwołania. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie zaś do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższych przyczyn, w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku o uchyleniu decyzji zaskarżonej. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zgodny wniosek stron (k. 25, k. 28). O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 210 § 2 p.p.s.a. Zasądzona kwota obejmuje zwrot niezbędnych kosztów postępowania sądowego poniesionych przez Skarżącego celem dochodzenia swoich praw – w sprawie kwotę uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.