VI SA/Wa 5455/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak- Osetek Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędzia WSA Andrzej Nogal (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lutego 2024 r. sprawy ze skargi [...] Sp. j. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 25 lipca 2023 r. nr DR.WWM.6171.172.2021.60 w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego oddala skargę

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, na skutek skargi [...] sp. j. z siedzibą w W. (dalej również "Skarżąca" lub "Spółka"), było postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej również "Organ" lub "Prezes UKE") z [...] lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego. Zaskarżone postanowienie Organ wydał w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną. Skarżąca wnioskiem z [...] czerwca 2021 r., uzupełnionym pismem z [...] grudnia 2021 r., zwróciła się o ustalenie - na podstawie art. 30 ust. 1 i ust. 5 ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 733, dalej "ustawa o wspieraniu rozwoju") - warunków dostępu do nieruchomości, znajdującej się zasobach M. z siedzibą w W. (dalej również "Uczestnik postępowania" lub "Spółdzielnia"), położonej przy ulicy E. w W., w tym do posadowionego na nieruchomości budynku, w celu zapewnienia telekomunikacji. Prezes UKE pismem z [...] stycznia 2022 r. zawiadomił Skarżącą oraz Uczestnika postępowania o wszczęciu postępowania administracyjnego. Uczestnik postępowania pismem z [...] stycznia 2022 r. złożył wyjaśnienia w sprawie i załączył kopie umów zawartych z przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi. Z kolei w piśmie z [...] maja 2023 r. Uczestnik postępowania poinformował, że kopie umów załączone do pisma z [...] stycznia 2022 r. stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2022 r. poz. 1233, dalej "ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji"). Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, postanowieniem z [...] maja 2023 r. nr [...], działając na podstawie art. 74 § 2 w zw. z art. 74 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej "k.p.a.") w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy z 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2022 r. poz. 1648 ze zm., dalej "ustawa Prawo telekomunikacyjne"), ograniczył Skarżącej prawo wglądu do materiału dowodowego w postaci załącznika nr 2 do pisma Uczestnika postępowania z [...] stycznia 2022 r., tj. umów zawartych z przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi - wersja tajna. Na skutek wniosku Skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższym postanowieniem, Prezes UKE kontrolowanym postanowieniem z [...] lipca 2023 r. utrzymał w mocy własne postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Organ przywołał treść przepisów prawa oraz stanowiska sądów i doktryny, a następnie uznał, że dane ujawnione w umowach Uczestnika postępowania spełniają przesłanki z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a w konsekwencji uznał, że umowy te stanowią tajemnice przedsiębiorstwa. Organ wskazał, że dane zawarte w umowach są: 1. ściśle związane z prowadzoną przez Uczestnika postępowania działalnością gospodarczą na rynku i mają dla Uczestnika postepowania wartość gospodarczą w zakresie danych organizacyjnych, przez co mogą umożliwić innym przedsiębiorcom pozyskanie w sposób bezkosztowy informacji umożliwiających im podjęcie określonych decyzji biznesowych, 2. nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, albowiem umowy zostały przekazane Prezesowi UKE, celem ustalenia stanu faktycznego w sprawie, a także z charakteru tych danych wynika, że nie mogą one dotrzeć do wiadomości osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez żadnych specjalnych starań z ich strony, 3. podjęto w stosunku do nich niezbędne działania w celu zachowania ich poufności, albowiem Uczestnik postępowania wniósł o uznanie umów za tajemnicę przedsiębiorstwa oraz zastrzegł treść umów wyłącznie do wiadomości Prezesa UKE. [...] sp. j. z siedzibą w W. wniosła skargę na postanowienie Prezesa UKE z [...] lipca 2023 r. i zaskarżyła je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1. obrazę prawa materialnego tj. art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez błędne uznanie, że umowy zawarte przez Uczestnika postępowania z przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa Uczestnika postępowania w rozumieniu ww. przepisu, w sytuacji kiedy Uczestnik postępowania nie prowadzi działalności telekomunikacyjnej, zaś treść umów zawartych z innymi operatorami ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym ustalenia zasad odpłatności za udostępnienie nieruchomości na rzecz Skarżącej, nadto ujawnienie spornych umów nie naraża Uczestnika postępowania na negatywne konsekwencje czy też rażącą szkodę, 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 73 § 1 k.p.a. w zw. z art. 74 § 1 k.p.a. oraz art. 10 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że umowy zawarte z przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa Uczestnika postępowania i można pozbawić Skarżącego prawa do zapoznania się z nimi mimo, że stanowią dowód w sprawie, podczas gdy tylko informacje "tajne" i "ściśle tajne" oraz wyłączone z jawności z uwagi na interes państwowy mogą zostać ograniczone w dostępie Skarżącej, a przedmiotowe umowy nie mają takiego charakteru, co doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego w postaci umów. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżąca wniosła o: – uchylenie postanowienia w całości, – zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Skarżąca w uzasadnieniu skargi podniosła, że umowy złożone przez Uczestnika postępowania mają istotne znaczenie w sprawie, gdyż przedstawiają fakt udostępnienia nieruchomości innym przedsiębiorcom telekomunikacyjnym, stosowane stawki, preferowanie innych przedsiębiorców. Za błąd Skarżąca uznaje twierdzenie Organu, że umowy mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa. Spółdzielnia nie prowadzi działalności gospodarczej z zakresu telekomunikacji, a jedynie jest zobowiązana do udostępniania nieruchomości celem zapewniania telekomunikacji w budynkach wchodzących w jej zasoby. Zdaniem Skarżącej brak jest również podstaw do zastosowania art. 74 § 1 k.p.a., bowiem ograniczenie dostępu do umów nie jest uzasadnione interesem państwowym. Uczestnik postępowania jest podmiotem prawa prywatnego i przedsiębiorcy telekomunikacyjni również są spółkami prywatnymi. Ograniczenie Skarżącej dostępu do innych umów, zawieranych przez Uczestnika postępowania z podmiotami konkurencyjnymi, przy jednoczesnym traktowaniu danych umów jako środki dowodowe, pozbawia prawa do aktywnego udziału w postępowaniu i prawa do znajomości materiału dowodowego. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej również "p.p.s.a."). Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga [...] sp. j. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z [...] lipca 2023 r. była niezasadna, albowiem postanowienie nie narusza prawa w stopniu skutkującym wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Istota sporu sprowadzała się do oceny czy Organ zasadnie odmówił Skarżącej prawa wglądu do części akt sprawy, tj. umów zawartych przez Uczestnika postępowania z przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi - w toku postępowania o ustalenie warunków dostępu do nieruchomości w celu zapewnienia telekomunikacji - z uwagi na ważny interes państwowy. Zasadą jest, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom postępowania czynny udział w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.). Rozwinięciem tej zasady jest prawo strony do wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, a prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania (art. 73 § 1 k.p.a.). Przy czym dostęp do akt postępowania może być stronie ograniczony z uwagi na ich zawartość. Artykułu 73 k.p.a. nie stosuje się bowiem do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy (art. 74 § 1 k.p.a.). Przesłanka ważnego interesu państwowego, o którym mowa w art. 74 § 1 k.p.a. nie została zdefiniowana. Oznacza to, że organ administracji publicznej musi samodzielnie zinterpretować to pojęcie i ocenić, czy w kontekście konkretnej, indywidualnej sprawy istnieje "ważny interes państwowy". Przy czym w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w interesie państwa jest ochrona uczciwych warunków konkurowania na wolnym rynku. Za naruszenie standardu uczciwej konkurencji uważa się umożliwienie dostępu do informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 stycznia 2017 r. sygn. akt II GSK 842/16 oraz sygn. akt II GSK 967/16, wskazane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego ograniczenia w zakresie korzystania z prawa dostępu do akt, o którym mowa w art. 73 k.p.a., wynikają również z ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Ustawa ta reguluje zagadnienia dotyczące zapobiegania i zwalczania nieuczciwej konkurencji w działalności gospodarczej, w szczególności produkcji przemysłowej i rolnej, budownictwie, handlu i usługach - w interesie publicznym, przedsiębiorców oraz klientów (art. 1 tej ustawy). Czynem nieuczciwej konkurencji jest działanie sprzeczne z prawem lub dobrymi obyczajami, jeżeli zagraża lub narusza interes innego przedsiębiorcy lub klienta (art. 3 ust. 1 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji). Za czyn nieuczciwej konkurencji uważane jest ujawnienie, wykorzystanie lub pozyskanie cudzych informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa (art. 11 ust. 1 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji). Z kolei przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności (art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji). Przenosząc powyższe rozważania na kanwę niniejszej sprawy Sąd zgodził się z Organem, że dostęp do umów przedłożonych przez Uczestnika postępowania przy piśmie z [...] stycznia 2022 r. powinien być ograniczony. Informacje zawarte w umowach spełniały wszystkie przesłanki wskazane w art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W umowach tych określono warunki, na jakich Uczestnik postępowania podpisał umowę z podmiotami telekomunikacyjnymi, innymi niż Skarżąca. Umowy te zawierające dane technologiczne i organizacyjne, dotyczące procesów stosowanych w innych przedsiębiorstwach telekomunikacyjnych, a także informacje finansowe i warunki współpracy z tymi przedsiębiorcami, mające strategiczne znaczenie dla prowadzonej działalności gospodarczej. Informacje te mogą przedstawiać wartość handlową dla Skarżącej, a w konsekwencji umożliwiać jej zdobycie nieuprawnionej przewagi na rynku telekomunikacyjnymi. Sąd miał na względzie, że podmioty, z którymi Uczestnik postępowania zawarł ww. umowy oraz Skarżąca prowadzą działalność w branży telekomunikacyjnej. Nie powinno budzić wątpliwości, że podmioty te rywalizują między sobą w osiągnięciu tego samego celu - pozyskanie klientów, a w następstwie tego zwiększenie zysku. Za bezsporne uznać należało, że każdy przedsiębiorca, w tym przedsiębiorca telekomunikacyjny, dąży do optymalizacji swych korzyści poprzez minimalizację kosztów działalności. Takie działanie nie jest zakazane. Nie może jednak mieć miejsca sytuacja, w której przedsiębiorca pozyskuje informacje dotyczące innego przedsiębiorcy, które podlegają ochronie. Pozyskanie takich informacji umożliwiałoby przedsiębiorcy podjęcie określonych, korzystnych dla siebie, decyzji biznesowych, w konsekwencji dawałoby to nieuprawnioną przewagę w stosunku do innych przedsiębiorców, w tym przedsiębiorcy o którym pozyskał informacje. W ocenie Sądu rację miał Organ, że Uczestnik postępowania podjął działania mające na celu zachowanie poufności informacji zawartych w ww. umowach, a Prezes UKE uzyskał dostęp do ww. umów w celu "potwierdzenia stosowanych standardów oraz działań" podejmowanych przez Uczestnika postępowania zgodnie z przepisami ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Co istotne, Uczestnik postępowania zastrzegł, że z treścią ww. umów może zapoznać się wyłącznie Organ, albowiem informacje w nich zawarte stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Dlatego trafnie Organ uznał, że ochrona tajemnicy przedsiębiorstwa jest w interesie publicznym, co w istocie należy utożsamić z interesem państwowym, o którym mowa w art. 74 § 1 k.p.a. Oznacza to, że ujawnienie tych danych przez Organ w toku postępowania będzie godziło w zasadę zaufanie do organów władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Każdy przedsiębiorca, który przedkłada dokumenty w toczącym się postępowaniu administracyjnym oraz zasadnie zastrzegł określone informacje jako tajemnica przedsiębiorstwa, ma prawo oczekiwać, że informacje te nie będą ujawniane, przekazywane czy też wykorzystywane w nieuprawnionym zakresie, zagrażając lub też naruszając interes przedsiębiorcy. Podstawą ochrony tych informacji w toku postępowania administracyjnego (a także po jego zakończeniu) wynika z treści ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Prawo do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa zostało bezpośrednio przyznane na gruncie powyższej ustawy i nie wymaga obowiązywania dodatkowych, szczególnych regulacji normujących zasady ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa w konkretnym postępowaniu administracyjnym. W świetle powyższego Sąd uznał, że zachodziły podstawy do wydania postanowienia o odmowie Skarżącemu prawa wglądu do części akt postępowania, a mianowicie w zakresie umów dołączonych przez Uczestnika postepowania przy piśmie z [...] stycznia 2022 r., które zawierały informacje objęte tajemnicą przedsiębiorstwa. Organ administracji będąc w posiadaniu zastrzeżonych danych przedsiębiorcy obowiązany jest chronić wartości cenne dla przedsiębiorcy, niezależnie od tego czy dotyczy to strony postępowania. Tym samym za nieuzasadniony sąd uznał zarzut Skarżącego, co do naruszenia art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, że skoro Uczestnik postępowania nie prowadzi działalności telekomunikacyjnej, to umowy jakie przedłożył w toku postępowania nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa. Prawo do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa zostało przyznane na gruncie przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wszystkim kategoriom przedsiębiorców. W ocenie sądu powyższe ograniczenie w częściowym dostępie do akt sprawy, stanowiło uzasadnioną ingerencję w prawa Skarżącego do czynnego udziału w postępowania, stąd zarzut naruszenia art. 73 § 1 k.p.a. w zw. z art. 74 § 1 k.p.a. oraz art. 10 § 1 i § 2 k.p.a. uznać należało za chybiony. Ograniczenie było podyktowane wagą informacji zawartych w umowach (tajemnica przedsiębiorstwa), których ujawnienie nie leży w interesie państwa. Organy administracji powinny działać w granicach i na podstawie prawa (art. 6 k.p.a.), w tym dążyć do zapewnienia wolności działalności gospodarczej (art. 20 i art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), a więc zapewnić ochronę uczciwych warunków rywalizacji pomiędzy przedsiębiorcami. W świetle powyższego sąd uznał, że zaskarżone postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z [...] lipca 2023 r. jest prawidłowe. Sąd dokonując z urzędu kontroli prawidłowości zaskarżonego aktu, nie dostrzegł również uchybień tego rodzaju, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonego postanowienia. Z tych względów działając na podstawie art. 119 pkt 3, art. 133 oraz art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd oddalił skargę. Wobec nie uwzględnienia skargi nie było podstaw do orzekania w przedmiocie wniosku o zwrot kosztów postępowania (art. 200 i art. 209 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).