VI SA/Wa 4317/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jadwiga Rytych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na akt Prezydenta Miasta W. z dnia [...] listopada 2024 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia projektu organizacji ruchu stwierdza nieważność zaskarżonego aktu

[...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. (dalej też jako "Skarżąca" lub "Spółka") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na odrzucenie przez Prezydenta [...] (dalej też jako "Organ" lub "Prezydent") w dniu [...] listopada 2024 roku projektu organizacji ruchu, przygotowanego, na zlecenie Skarżącej, przez P. Sp. z o. o. z siedzibą w W. Odrzucony projekt organizacji ruchu zakładał korektę rozwiązań stałej organizacji ruchu, zatwierdzonej przez Biuro Zarządzania Ruchem Drogowym w dniu 10 listopada 2023 roku, celem zapewnienia obsługi komunikacyjnej działki o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...] oraz budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w W. Korekta ta zlokalizowana jest na odcinku poprzedzającym o około 20 metrów wlot ulicy [...] w kierunku wschodnim w rejonie skrzyżowania z ulicą [...] a jej zakres w ramach odcinka o długości około 32 metrów obejmuje działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...] z obrębu [...]. W punkcie 4 projektu wskazano, że jego celem jest budowa zjazdu obsługującego działkę o numerze ewidencyjnym [...] kosztem projektowanych drogi dla pieszych oraz strefy zieleni, przy czym sam zjazd charakteryzuje się szerokością 7,15 m a jego kształt ma umożliwić zawrócenie pojazdu. Prezydent [...], odrzucając projekt Skarżącej, wskazał, jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia, art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity Dz.U. z 2024 r. poz. 1251 ze zm., dalej też jako "p.r.d.") oraz § 8 ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 roku w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 784, dalej też w skrócie jako "Rozporządzenie w sprawie zarządzania ruchem") stwierdzając nieefektywność projektowanej organizacji ruchu. Jednocześnie Prezydent [...] wyjaśnił, że uzasadnienie nieefektywności rozwiązania przedstawił uprzednio w piśmie z dnia 26 sierpnia 2024 roku. We wspomnianym piśmie z dnia 26 sierpnia 2024 roku Prezydent [...] wskazał, że zaproponowane przez Skarżącą rozwiązanie jest nieefektywne, ponieważ zatoka może być wykorzystywana nie tylko do autobusów dowożących i odbierających użytkowników z hotelu ale również przez osoby prywatne. Organ zaznaczył bowiem, że działka przed hotelem należy do [...], jest więc terenem publicznym, przy czym hotel ma obecnie zapewniony dostęp do drogi publicznej od ulicy [...] i od ulicy [...], przy czym po przebudowie dostęp ten będzie zachowany, tyle, że Skarżąca utraci faktyczną wyłączność do istniejącej zatoki, przy czym wyłączność ta nie wynika z oznakowania. Ponadto, na wspomnianej działce, z uwagi na jej publiczny charakter, nie ma możliwości wyznaczenia miejsc przypisanych do konkretnego zakładu pracy. Z kolei w ocenie Skarżącej, Prezydent [...], odrzucając projekt organizacji ruchu, naruszył § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 roku, w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz sprawowania nadzoru nad tym zarządzaniem, z uwagi na to, że zaproponowane przez Spółkę rozwiązanie zapewnia funkcjonowanie dojazdu do budynku biurowo - usługowo - hotelowego, przy ul. [...], od ul. [...], który to wjazd jest niezbędny dla zapewnienia funkcjonalności znajdującego się we wskazanym budynku hotelu, i który to wjazd funkcjonuje w niezmienionym kształcie od wielu lat, a ponadto likwidacja wjazdu, stać będzie w sprzeczności z celem planowanej inwestycji drogowej jaką jest poprawa bezpieczeństwa i przepustowości ulicy [...], bowiem likwidacja wjazdu spowoduje zatory w ruchu spowodowane zatrzymywaniem się na ulicy [...], na wysokości hotelu, autokarów i innych pojazdów przywożących i odbierających gości hotelowych a także naruszenie § 8 ust. 2 pkt 1b) wspomnianego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 roku, poprzez jego niezastosowanie w sprawie. Mając powyższe na uwadze Skarżąca wniosła o uchylenie aktu Prezydenta [...] polegającego na odrzuceniu pismem z dnia 5 listopada 2024 roku, projektu organizacji ruchu na ul. [...] w W. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Prezydenta [...]. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie, podkreślając między innymi, że odrzucony projekt organizacji ruchu zakłada wydzielenie z działek o nr ewidencyjnym [...] i [...] powierzchni do wyłącznego używania przez skarżącą. Działki te leżą pomiędzy ul. [...] i należącym do Skarżącej budynkiem hotelowym przy ul. [...] w W. Organ podkreślił, że wyłączne używanie przez Skarżącą polegałoby w zasadzie na zapewnieniu możliwości nieograniczonego parkowania pojazdów 4 należących do skarżącej, bądź obsługujących ww. budynek hotelowy. Tymczasem w obecnym stanie faktycznym fragment obejmujący stanowiące własność [...] ww. działki służy w zasadzie wyłącznie do obsługi budynku skarżącej, co wynika z faktu, że tylko ten budynek posiada nieformalny zjazd z ulicy [...], przy czym nie ma możliwości wyjazdu bez zawracania, ponieważ nie ma drugiego zjazdu w skrajnej - zachodniej części terenu. Teren nie ma wymaganej szerokości dla zawracania pojazdów, więc wyjazd wymaga skomplikowanych manewrów, a w przypadku większych pojazdów, jak autokary, wyjazd możliwy jest jedynie tyłem, co nie odpowiada efektywności organizacji ruchu i na dodatek nie służy bezpieczeństwu ruchu drogowego. Teren też służy zatem praktycznie, jako parking dla pojazdów Skarżącej, choć teoretycznie mogą z niego korzystać również inne pojazdy z uwagi na to, że znaki drogowe w żaden sposób tego nie ograniczają. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. W ramach tej kontroli sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej zwana "p.p.s.a."). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności, w kontekście sformułowanego w odpowiedzi na skargę wniosku o odrzucenie skargi, podkreślenia wymaga, że w uchwale siedmiu sędziów NSA z 26 czerwca 2014 r. sygn. I OPS 14/13 przyjęto, że zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, stanowisko to pozostaje aktualne także w stanie prawnym obecnie rozpatrywanej sprawy, a więc również w stosunku do pozostałych rozstrzygnięć przewidzianych w § 8 ust. 2 wspomnianego rozporządzenia. Ponadto, w ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie Skarżąca wykazała, że zaskarżony akt narusza jej indywidualny, konkretny i realny interes prawny, albowiem Strona prowadzi działalność gospodarczą na działce zlokalizowanej bezpośrednio przy drodze publicznej tj. ul. [...] w W., w stosunku do której to drogi wystąpiła z własnym projektem organizacji ruchu, przygotowanym, na jej zlecenie, przez [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W., celem zapewnienia tejże działce, na której prowadzona jest działalność o charakterze hotelowym, obsługi komunikacyjnej. Z kolei w myśl § 3 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia, organ zarządzający ruchem zatwierdza organizację ruchu na podstawie złożonych projektów organizacji ruchu. Przez projekt organizacji ruchu rozumie się dokumentację sporządzoną w celu zatwierdzenia stałej, zmiennej albo czasowej organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem albo właściwy podmiot zarządzający drogą wewnętrzną (§ 1 ust. 2 pkt 2). Szczegółowe zasady zatwierdzania projektu zostały uregulowane w § 8 ww. rozporządzenia. Z przepisu tego wynika, że zatwierdzenie organizacji ruchu nie jest i nie może być czynnością mechaniczną i arbitralną, gdyż prawodawca wymaga od organu merytorycznej analizy projektu. Organ zarządzający ruchem w wyniku tej analizy może: 1) zatwierdzić organizację ruchu w całości lub w części bez zmian lub po wprowadzeniu zmian lub wpisaniu uwag dotyczących wdrożenia organizacji ruchu; 2) odesłać projekt w celu wprowadzenia poprawek; 3) odrzucić projekt (co ma miejsce obligatoryjnie w przypadku stwierdzenia, że projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego albo niezgodności projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, a fakultatywnie w przypadku niezgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej bądź nieefektywności projektowanej organizacji ruchu). W orzecznictwie wskazuje się, że to z projektu organizacji ruchu powinna wynikać analiza dla zastosowania określonego rozwiązania, a w szczególności z wymaganego przez § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie warunków zarządzania ruchem na drogach – opisu technicznego zawierającego charakterystykę drogi i ruchu na drodze. Co istotne, zatwierdzenie projektu organizacji ruchu nie może być czynnością mechaniczną i arbitralną. Proces zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu wymaga bowiem wyważenia proporcji pomiędzy interesem osób mieszkających czy też prowadzących działalność gospodarczą przy danej drodze, którym należy zapewnić swobodny i bezpieczny, zgodny z przepisami ruchu drogowego, dojazd do ich nieruchomości, a interesem społecznym, który wymaga aby zapewnić bezpieczeństwo wszystkim uczestnikom ruchu drogowego. Tym samym, zatwierdzenie projektu organizacji ruchu musi zawierać umotywowania przyjętych rozwiązań w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi chociażby warunki umieszczenia danego znaku zakazu na drodze, przy czym, w ocenie Sądu, wymóg ten dotyczy także odrzucenia projektu, nabierając istotnego znaczenia w szczególności w przypadku powołania się przez organ zarządzający ruchem na fakultatywne przesłanki bądź w postaci nieefektywności projektowanej organizacji ruchu (jak to ma miejsce w niniejszej sprawie) bądź niezgodności z potrzebami społeczności lokalnej. Innymi słowy, zmiana organizacji ruchu wymaga rozważenia (i wskazania), czy chodzi w niej o poprawę bezpieczeństwa, potrzeby społeczności lokalnej czy efektywnego wykorzystania drogi; jak również sformułowania wnikliwej analizy skutków, jakie spowoduje dla uczestników ruchu, przy czym, w sytuacji, w której ustawodawca nie różnicuje, o jakich uczestników ruchu chodzi, należy uznać, że potrzeby jednych nie mogą bez uzasadnionych powodów mieć pierwszeństwa przed potrzebami innych, a jeśli uzasadnione potrzeby istnieją – wymaga to wyjaśnienia zgodnie z zasadą przekonywania. Proces zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu wymaga zatem wyważenia proporcji pomiędzy interesem osób mieszkających czy też prowadzących działalność gospodarczą przy danej drodze, którym należy zapewnić swobodny i bezpieczny, zgodny z przepisami ruchu drogowego, dojazd do ich nieruchomości, a interesem społecznym, który wymaga aby zapewnić bezpieczeństwo wszystkim uczestnikom ruchu drogowego. Ponadto w akcie wydanym na podstawie § 8 ww. rozporządzenia, niezbędne jest wyczerpujące uzasadnienie konieczności wprowadzenia, tudzież, jak w realiach niniejszej sprawy, odrzucenia konkretnych zmian, właśnie poprzez pryzmat powyższych przesłanek, a więc kwestii poprawy bezpieczeństwa, potrzeb społeczności lokalnej czy efektywnego wykorzystania drogi. Tymczasem Prezydent [...], odrzucając w dniu [...] listopada 2024 roku projekt organizacji ruchu przygotowany na zlecenie Skarżącej, z uwagi na przypisaną mu nieefektywność, w całości odwołał się do swego uprzedniego stanowiska wyrażonego w piśmie z dnia 26 sierpnia 2024 roku, gdzie nieefektywność proponowanego przez Skarżącą rozwiązania powiązał z jednej strony z możliwością wykorzystywania zatoki przez osoby prywatne, a nie tylko klientów hotelu a z drugiej z pozostawieniem dostępu należącego do Skarżącej obiektu, w którym prowadzona jest działalność hotelarska, do drogi publicznej zarówno od ulicy [...], jak i od ulicy [...], z zastrzeżeniem, że w tym drugim wypadku Skarżąca utraci faktyczną wyłączność do istniejącej zatoki. W ocenie Sądu, powyższa, przedstawiona przez organ argumentacja, ewidentnie nie realizuje statuowanej w art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 572, ze zm., dalej też w skrócie jako "k.p.a.") zasady przekonywania. Po pierwsze nie sposób w świetle przedłożonych przez Skarżącą dokumentów, w tym zapisów decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (dalej też jako "z.r.i.d."), wraz z graficznym załącznikiem w postaci mapy, zgodzić się ze stanowiskiem organu, że Skarżąca zachowa dostęp do drogi publicznej od ulicy [...], jedynie z zastrzeżeniem, że utraci faktyczną wyłączność do istniejącej zatoki. Zapis ten sugeruje bowiem pozostawienie tejże zatoki, podczas, gdy zarówno treść z.r.i.d., jak i analiza załączonej do niej mapy jasno wskazują, że po przebudowie ulicy [...] wspomniana zatoka, za pomocą której samochody podjeżdżają bezpośrednio do budynku, zostanie wyeliminowana. Nie jest zatem jasnym, a w każdym bądź razie nie wynika to z uzasadnienia skarżonego aktu, jak miałby wyglądać dostęp do budynku Skarżącej właśnie od strony ulicy [...], po jej przebudowie. Ponadto organ, powołując się na dostęp budynku Skarżącej do drogi publicznej od ulicy [...], w istocie nie ocenił charakteru istniejącego w tym miejscu zjazdu, poprzez kluczowy pryzmat charakteru prowadzonej w tymże budynku działalności hotelarskiej. Tymczasem w trakcie rozprawy przed tutejszym Sądem, reprezentujący Skarżącą Prezes Zarządu, w odpowiedzi na pytanie Sądu wyjaśnił, że zjazd od ulicy [...] prowadzi do wyznaczonych dla gości miejsc parkingowych, przy czym mogą oni z nich skorzystać już po odnotowaniu swojej obecności w recepcji i pobraniu kluczy (pilotów), umożliwiających wjazd na wspomniany parking. W tym świetle oczywistym jest, że wskazanie w skarżonym rozstrzygnięciu Prezydenta [...], na możliwość realizacji dojazdu do budynku Skarżącej od strony ulicy [...], pomija kluczowy aspekt związany z koniecznością uprzedniego dojazdu do hotelu przez jego gości, którzy dopiero po odnotowaniu przybycia i pobraniu kluczy (tudzież pilota do bramy), będą mogli skorzystać ze zjazdu od strony ulicy [...], już celem pozostawienia samochodu na wyznaczonym miejscu parkingowym. Z uwagi na specyfikę działalności hotelu, nie mogą jednakże najpierw zjechać z ulicy [...] na parking a dopiero potem udać się do recepcji hotelu. Stąd też samo powoływanie się przez organ na funkcjonowanie dojazdu do budynku Skarżącej od strony ulicy [...], jako wykluczające przyjęcie proponowanego przez Spółkę rozwiązania, bez poczynienia jakichkolwiek rozważań w tym zakresie, należy uznać za ewidentnie niewystarczające. Ponadto, zdaniem Sądu, ewentualne odrzucenie projektu organizacji ruchu winno być poprzedzone analizą zarówno przesłanki zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, jak i niezgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej czy też nieefektywności projektowanej organizacji ruchu, z uwzględnieniem wzajemnych korelacji pomiędzy nimi. Oczywistym jest bowiem, że także efektywność ruchu drogowego uwarunkowana jest w pewnym zakresie koniecznością zabezpieczenia potrzeb społeczności lokalnej a więc także podmiotów prowadzących działalność gospodarczą przy danej drodze, jak to ma miejsce w przypadku Skarżącej. Nie jest zatem w istocie dopuszczalne rozważenie jedynie wybranej przesłanki warunkującej możliwość wprowadzenia zmiany organizacji ruchu, jak to uczynił organ, z pominięciem pozostałych kryteriów, z uwagi na ich wzajemne kształtowanie się, co oznacza w realiach niniejszej sprawy, bezpodstawne pominięcie przez organ w swych rozważaniach chociażby przesłanki dotyczącej zabezpieczenia potrzeb społeczności lokalnej, w kontekście dalszego funkcjonowania hotelu w należącym do Spółki budynku, również w świetle zaistnienia potencjalnie zagrożenia ruchu drogowego na ulicy [...] przez osoby zamierzające skorzystać z usług wspomnianego hotelu. Jednocześnie, w ocenie Sądu, argumentacja tego dotycząca powinna wykluczać dowolność rozstrzygnięcia organu. Nie przesądzając w żadnej mierze zasadności przedłożonego przez Skarżącą projektu organizacji ruchu w świetle przesłanek statuowanych w § 8 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 roku, należało orzec o wyeliminowaniu zaskarżonego aktu z obrotu prawnego jako aktu istotnie naruszającego prawo. Brak bowiem wyczerpującej argumentacji uzasadniającej odrzucenie przedłożonego przez Skarżącą projektu organizacji ruchu nie pozwala stwierdzić, czy może obowiązywać on w zaproponowanym przez Spółkę kształcie, czy też nie ma ku temu wystarczających podstaw. Wskazania do dalszego postępowania wynikają przy tym wprost z przedstawionych wyżej rozważań Sądu i ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z ich uwzględnieniem. W szczególności organ winien ponownie przeanalizować, czy istotnie zachodzą przesłanki uzasadniające odrzucenie projektu organizacji ruchu, przy czym winien przy tym wziąć pod uwagę i ocenić a także dać temu wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, również potrzeby społeczności lokalnej. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.