VI SA/Wa 43/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Sałek Sędzia WSA Danuta Szydłowska po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 3 listopada 2022 r. znak: [...] w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego w zakresie informacji objętych klauzulą tajemnicy przedsiębiorstwa oddala skargę.

Przedmiot skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stanowi postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej Prezes UKE lub organ) z [...] listopada 2022 r. nr [...], którym organ ten, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3, art. 144 oraz art. 74 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) oraz art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1648; dalej Prawo telekomunikacyjne), po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej skarżący operator) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Prezesa UKE z [...] września 2022 r. nr [...], wydanym na podstawie przepisów art. 74 § 1 i 2 k.p.a., ograniczającym temu operatorowi prawo wglądu do materiału dowodowego w zakresie informacji objętych klauzulą tajemnicy przedsiębiorstwa przekazanych organowi w dokumencie stanowiącym załącznik nr 1 do pisma [...] S.A. siedzibą w [...] (dalej udostępniający [...]) z 5 września 2022 r. w zakresie nieujawnionym w wersji jawnej dokumentu stanowiącym załącznik nr 2 do tego pisma, utrzymał w mocy to postanowienie. Z przedstawionych akt administracyjnych sprawy wynika, że skargę wniesiono w następującym stanie faktycznym. Prezes UKE pismem z 9 września 2021 r. poinformował ww. skarżącego operatora oraz udostępniającego [...], że na wniosek operatora z 31 sierpnia 2021 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne o wydanie decyzji w sprawie zmiany ramowej umowy z 26 lutego 2018 r. nr [...] na udostępnienie słupów [...], łączącej skarżącego operatora i udostępniającego [...] w zakresie zmiany załącznika nr 10 "cennik", oraz wezwał udostępniającego do: 1. przedstawienia stanowiska wobec wniosku i postulowanych przez skarżącego operatora zmian umowy, a także przedstawienia wszelkich dokumentów niezbędnych do rozpatrzenia wniosku, 2. przedstawienia uzasadnienia wysokości opłat z tytułu dostępu [...], w którym udostępniający uwzględnia kryterium, o którym mowa w art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 777 ze zm.; dalej ustawa o wspieraniu rozwoju) – w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. W piśmie z 24 września 2021 r. udostępniający [...] przedstawił swoje stanowisko w sprawie oraz uzasadnienie wysokości opłat z tytułu dostępu [...]. Prezes UKE pismem z 26 sierpnia 2022 r. wezwał udostępniającego [...] do przedstawienia zaktualizowanego uzasadnienia wysokości opłat z tytułu dostępu do słupów [...], w którym udostępniający uwzględnia kryterium, o którym mowa w art. 22 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju, w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. Udostępniający [...] pismem z 5 września 2022 r. przekazał Prezesowi UKE kalkulację kosztów, na podstawie której określa wysokość opłat za udostępnienie swojej infrastruktury technicznej, tj. słupów technicznych – przekazał jako załącznik nr 1 do tego pisma stanowiący Uzasadnienie wysokości opłat z tytułu dostępu do słupów [...] (dalej Uzasadnienie wysokości opłat), jednocześnie wniósł o jego utajnienie jako tajemnicę przedsiębiorstwa, w zakresie nieujawnionym w wersji jawnej określonej w załączniku nr 2. Następnie zawiadomieniem z 16 września 2022 r. Prezes UKE poinformował ww. strony, że rozpoczęło się postępowanie konsultacyjne dotyczące projektu decyzji w sprawie, oraz że projekt decyzji jest dostępny na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Komunikacji Elektronicznej (BIP UKE). Prezes UKE postanowieniem z [...] września 2022 r., działając na podstawie przepisów art. 74 § 1 i 2 k.p.a., ograniczył skarżącemu operatorowi prawo wglądu do materiału dowodowego w zakresie informacji objętych klauzulą tajemnicy przedsiębiorstwa przekazanych Prezesowi UKE w dokumencie stanowiącym załącznik nr 1 do pisma udostępniającego [...] z 5 września 2022 r. w zakresie nieujawnionym w wersji jawnej dokumentu stanowiącym załącznik nr 2 do tego pisma. Skarżący operator pismem z 30 września 2022 r. wystąpił do organu z wnioskiem o udostępnienie ww. pisma udostępniającego [...] z 5 września 2022 r. W odpowiedzi Prezes UKE przy piśmie z 4 października 2022 r. przekazał operatorowi pismo udostępniającego [...] z 5 września 2022 r. wraz z załącznikami w wersji jawnej. Następnie skarżący operator wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że Prezes UKE naruszył art. 74 k.p.a. przez ograniczenie jawności informacji zawartych w załączniku nr 1 w związku z nieprawidłowym przyjęciem, że dane w nim zawarte stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, podczas gdy zawarte w ww. dokumencie informacje są jawne i publicznie dostępne m.in. na stronie UKE, a także art. 7, 8 i 9 w związku z art. 73 § 1 k.p.a. przez prowadzenie postępowania administracyjnego z naruszeniem podstawowych zasad, co skutkowało niezasadnym ograniczeniem skarżącemu operatorowi prawa wglądu w akta sprawy. Ww. postanowieniem z [...] listopada 2022 r. Prezes UKE utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z [...] września 2022 r. W uzasadnieniu przytoczył i omówił przepisy prawa, które mają zastosowanie w sprawie. Wskazał, że ponownie przeprowadził kompleksową analizę i dokonał, zgodnie z posiadanymi kompetencjami, oceny wartości Uzasadnienia wysokości opłat pod kątem posiadania znamion tajemnicy przedsiębiorstwa sprecyzowanych w przepisach prawa. Dokonał analizy informacji utajnionych przez udostępniającego [...] w świetle przesłanek wynikających z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz.U. z 2022, poz. 1233; dalej u.z.n.k.), tj.: - dane te stanowią informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, – informacje jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo – nie są łatwo dostępne dla takich osób, – przedsiębiorca uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. W ocenie Prezesa UKE dane ujawnione w Uzasadnieniu wysokości opłat: 1. są ściśle związane z prowadzoną przez udostępniającego [...] działalnością gospodarczą na rynku i mają dla niego wartość gospodarczą w zakresie danych technologicznych, organizacyjnych oraz finansowych, przez co mogą umożliwić innym przedsiębiorcom pozyskanie w sposób bez kosztowy informacji umożliwiających im podjęcie określonych decyzji biznesowych. Informacje przekazane przez udostępniającego [...] spełniają zatem pierwszą przesłankę wskazaną w art. 11 ust. 2 u.z.n.k; 2. nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej; informacje nieujawnione do wiadomości publicznej tracą ochronę prawną wtedy, gdy każdy przedsiębiorca (konkurent) dowiedzieć się o nich może drogą zwykłą i dozwoloną. Uzasadnienie wysokości opłat stanowi dokument sporządzony przez udostępniającego [...] na potrzeby postępowania o sygn. [...]. Uzasadnienie wysokości opłat przekazano Prezesowi UKE przez udostępniającego [...] w odpowiedzi na wezwanie o przedstawienie uzasadnienia wysokości opłat z tytułu dostępu do słupów [...] w związku z przekazaniem Prezesowi UKE przez udostępniającego wyników kalkulacji kosztów wykonanej w roku 2022 na bazie danych za rok 2021, celem ustalenia stanu faktycznego w sprawie, co potwierdza opinia wyrażona przez udostępniającego w piśmie z 5 września 2022 r. Z charakteru tego dokumentu oraz danych w nim zawartych wynika, iż treść Uzasadnienia wysokości opłat nie może dotrzeć do wiadomości osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez żadnych specjalnych starań z ich strony; nie została zatem ujawniona do wiadomości publicznej, przez co druga przesłanka wskazana w art. 11 ust. 2 u.z.n.k., tj. przesłanka nieujawnienia informacji do wiadomości publicznej w celu zachowania ich poufności, została spełniona; 3. podjęto w stosunku do nich (tj. do tych danych) niezbędne działania w celu zachowania ich poufności, co przejawia się w tym, że udostępniający, dostarczając organowi Uzasadnienie wysokości opłat, jednocześnie wniósł o utajnienie informacji w nim zawartych jako stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, gdyż jako zawierające informacje kosztowe dotyczące sposobu wyznaczania opłat za dostęp do słupów [...] oraz poszczególnych pozycji kosztowych posiadają wartość gospodarczą, i dostęp do takich danych ma jedynie ograniczone grono pracowników udostępniającego [...], wskutek czego trzecia przesłanka wskazana w art. 11 ust. 2 u.z.n.k., tj. przesłanka podjęcia przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania ich poufności, została spełniona. W konsekwencji Prezes UKE stwierdził, że wszystkie przesłanki wskazane w art. 11 ust. 2 u.z.n.k. zostały w niniejszej sprawie spełnione, a zatem treść Uzasadnienia wysokości opłat, jako zastrzeżona, stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa udostępniającego [...]. Odnosząc się do twierdzeń skarżącego operatora, iż organ, analizując spełnienie w sprawie przesłanek z art. 11 ust. 2 u.z.n.k., przywołał jedynie doktrynę i orzecznictwo, w którym wskazano jakie informacje mogłyby być zaliczane do informacji stanowiących tajemnice przedsiębiorstwa, a nie jakiego typu informacje udostępniający [...] faktycznie przedłożył w załączniku nr 1, Prezes UKE wskazał, że informacje zawarte w Uzasadnieniu wysokości opłat nie są jawne, ani publicznie dostępne bowiem dokument Uzasadnienie wysokości opłat o treści przesłanej przez udostępniającego załączonej do pisma z 5 września 2022 r. został sporządzony na potrzeby postępowania [...] i nigdzie nie został wcześniej opublikowany. Fakt, że został sporządzony na podstawie kalkulacji kosztów za rok 2021 nie oznacza, że powiela te same informacje, w tym dane kosztowe, które są zawarte w Sprawozdaniu z prowadzonej przez udostępniającego [...] rachunkowości regulacyjnej za rok obrotowy zakończony w dniu 31 grudnia 2021 r. oraz Wynikach kalkulacji kosztów świadczenia dostępu telekomunikacyjnego w zakresie usługi lokalnego dostępu do stałej lokalizacji ([...]) oraz usługi centralnego dostępu do stałej lokalizacji dla produktów rynku masowego ([...]) na rok 2023. Gdyby dokument zawierający informacje zawarte w Uzasadnieniu wysokości opłat był już wcześniej opublikowany lub zawierał publicznie jawne informacje, nie zostałby objęty ograniczeniem wglądu. Skarżący operator składając wniosek w sprawie [...] wniósł o zmianę umowy w zakresie cennika na podstawie art. 24a w zw. z art. 17 w zw. z art. 22 ustawy o wspieraniu rozwoju. W związku z tym Prezes UKE, wszczynając to postępowanie, wezwał udostępniającego do przedstawienia uzasadnienia wysokości opłat z tytułu dostępu do słupów [...], w którym udostępniający uwzględnia kryterium, o którym mowa w art. 22 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju. Udostępniający [...] przedstawił takie uzasadnienie, którego zaktualizowaną wersję przesłał w załączeniu do ww. pisma z 5 września 2022 r., w odpowiedzi na wezwanie Prezesa UKE. Uzasadnienie wysokości opłat dotyczy usługi dostępu do słupów [...] na potrzeby inne niż świadczenie usług [...] i [...], zdefiniowanych w decyzji zatwierdzającej projekt oferty ramowej [...] nr [...]. Zostało to uwzględnione przez udostępniającego [...] i odzwierciedlone w treści sporządzonego dokumentu. Z tych też powodów dane w nim zawarte nie są tożsame z dokumentami upublicznionymi na stronach internetowych UKE, o czym bezpodstawnie stanowi treść wniosku skarżącego operatora o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej zaskarżonym tym wnioskiem postanowieniem. Według Prezesa UKE nie dopuścił się naruszenia przepisów wskazanych przez skarżącego operatora, gdyż przed wydaniem zaskarżonego postanowienia rozważył okoliczności przemawiające za objęciem Uzasadnienia wysokości kosztów ograniczeniem wglądu i uznał za zasadne w danym przypadku ograniczyć skarżącemu wgląd do danych zawartych w tym uzasadnieniu. Zasada pogłębiania zaufania do władzy publicznej, jak i obowiązek udzielania informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych danej sprawy, nie oznacza braku obowiązku uwzględnienia uzasadnionego wniosku o wyłączenie jawności dokumentu dostarczonego przez udostępniającego, w sytuacji, gdy zawiera on informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa strony. Słusznie zatem przyjął, że zastrzeżenie informacji o kalkulacji opłat za dostęp do słupów [...], skoro taką wolę wyraził udostępniający, jest uzasadnione i powinno zostać respektowane przez Prezesa UKE. Udostępniający [...] nie jest zobowiązany do informowania skarżącego operatora w jaki sposób została wyznaczona wysokość opłaty za świadczoną usługę dostępu do słupów. Udostępniający [...], przekazując Prezesowi UKE Uzasadnienie wysokości opłat, wskazał jako podstawę jego sporządzenia kalkulację kosztów świadczenia usług dostępu do słupów, w którym uwzględnia przesłanki określone w art. 22 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju. Metodyka wyznaczania opłaty, spełniająca przesłanki określone w art. 22 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju, ma pozwalać przede wszystkim na zwrot poniesionych przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego kosztów, tj. kosztów związanych z budową infrastruktury technicznej oraz kosztów związanych z jej utrzymaniem i eksploatacją. Opłaty mają pozwalać, aby przedsiębiorca telekomunikacyjny mógł pokryć koszty poniesione w wyniku działalności oraz uzyskać odpowiedni zwrot ze zrealizowanej inwestycji. W ocenie Prezesa UKE postanowienie wydano więc z poszanowaniem przepisów prawa, przy uwzględnieniu, iż dokument, do którego ograniczono wgląd skarżącemu operatorowi, zawiera dane objęte tajemnicą przedsiębiorstwa udostępniającego [...], co zostało zweryfikowane przez organ. Skarżący operator (spółka [...]) nie zgodził się z powyższym postanowieniem Prezesa UKE. W skardze do Sądu wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu z [...] września 2022 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: – art. 74 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1233; określanej skrótem u.z.n.k), poprzez ograniczenie jawności informacji zawartych w załączniku nr 1 w związku z nieprawidłowym przyjęciem, że dane w nim zawarte stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, podczas gdy zawarte w tym dokumencie informacje są jawne i publicznie dostępne m.in. na stronie UKE, – art. 7, art. 8 i art. 9 w związku z art. 73 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego z naruszeniem podstawowych zasad, co skutkowało niezasadnym ograniczeniem skarżącemu prawa wglądu w akta sprawy. Zdaniem strony skarżącej Prezes UKE, analizując spełnienie w sprawie przesłanek z art. 11 ust. 2 u.z.n.k., przywołał jedynie doktrynę oraz wybrane orzecznictwo, w którym wskazano jakie informacje mogłyby być zaliczane do informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, a nie jakiego typu informacje udostępniający faktycznie przedłożył w załączniku nr 1, stanowiącym Uzasadnienie wysokości opłat z tytułu dostępu do słupów [...], które wymagałyby ochrony na mocy u.z.n.k. Organ nie dokonał nie tylko niezbędnej, ale jakiejkolwiek analizy przedłożonych mu informacji pod kątem ich unikalności i wartości gospodarczej, która wykazałaby zasadność ich ochrony, opierając się wyłącznie na deklaracji udostępniającego [...] sugerującej, że przekazane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Oświadczenie to nie stanowi jednak przesłanki warunkującej objęcie informacji tajemnicą przedsiębiorstwa. Powinno podlegać ocenie organu, który jednak takiej oceny nie dokonał. Uzasadnienia postanowień wskazują na brak analizy i oceny danych przekazanych w załączniku nr 1, stanowiącym Uzasadnienie wysokości opłat z tytułu dostępu do słupów [...], co skutkowało nieprawidłowym przyjęciem, że dane w nim zawarte stanowią, zgodnie z art. 11 ust. 2 u.z.n.k., tajemnicę przedsiębiorstwa. Skarżący operator podniósł też, że "informacje kosztowe dotyczące sposobu wyznaczania opłat za dostęp do słupów [...] oraz poszczególnych pozycji kosztowych", to te same informacje, które zawiera załącznik nr 1, zawarte są m.in. w opublikowanych na stronie UKE dokumentach, m.in. w opublikowanych 31 sierpnia 2022 r. "Sprawozdaniu z prowadzonej przez udostępniającego rachunkowości regulacyjnej za rok obrotowy zakończony w dniu 31 grudnia 2021 r." oraz "Wynikach kalkulacji kosztów świadczenia dostępu telekomunikacyjnego w zakresie usługi lokalnego dostępu w stałej lokalizacji ([...]) oraz usługi centralnego dostępu w stałej lokalizacji dla produktów rynku masowego ([...]) na rok 2023". Nie można zatem stwierdzić, że wszystkie informacje kosztowe (wersja jawna załącznika nr 1 zawiera jedynie tytuł – Uzasadnienie wysokości opłat z tytułu dostępu do słupów [...]) dotyczące sposobu wyznaczenia opłat oraz poszczególnych pozycji kosztowych stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa i nie zostały ujawnione do publicznej wiadomości. W wynikach kalkulacji kosztów znajdują się kategorie kosztowe oraz wysokość skalkulowanej opłaty za dostęp do słupów [...]. Należy zatem przypuszczać, że nie wszystkie informacje, które udostępniający [...] zawarł w załączniku nr 1 i objął klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa", są poufne a dostęp do nich nie ogranicza się do wąskiego grona pracowników, skoro dokumenty zawierające określone dane znajdują się na ogólnodostępnej stronie internetowej Prezesa UKE. Informacje zawarte w załączniku nr 1 nie mogą w całości stanowić tajemnicy przedsiębiorstwa i w związku z tym treść jego wersji jawnej powinna zostać zmieniona. Zmiana taka powinna zostać dokona po przeanalizowaniu przez organ i porównaniu danych objętych załącznikiem nr 1 oraz danych już ujawnionych przez udostępniającego [...] lub samego Prezesa UKE na jego stronach. Niedokonanie tych czynności, w ramach prowadzonego postępowania, stanowi o naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko; podkreślił, że Uzasadnienie wysokości opłat dotyczy usługi dostępu do słupów [...] na potrzeby inne niż świadczenie usług [...] i [...], zdefiniowanych w decyzji zatwierdzającej projekt oferty ramowej [...] (nr [...]), co zostało uwzględnione przez udostępniającego [...] w treści tego dokumentu, zatem dane w nim zawarte nie są tożsame z dokumentami upublicznionymi na stronach internetowych UKE. Pismem z 14 kwietnia 2023 r. udostępniający [...] przedstawił swoje stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy ww. postanowienie organu z [...] września 2022 r. nie naruszają mających zastosowanie w sprawie przepisów w sposób, który miał lub mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a podniesione zarzuty i argumentacja skargi nie zasługują na uwzględnienie. Należy przy tym podkreślić, że świetle art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej p.p.s.a.) sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), oraz w przypadku stwierdzenia wydania decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie – w ocenie Sądu – żadna z tak określonych przesłanek wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego nie zaszła. Prawną podstawę skarżonego rozstrzygnięcia, ograniczającego skarżącemu operatorowi ([...] S.A.) prawo wglądu do materiału dowodowego, w zakresie informacji objętych klauzulą tajemnicy przedsiębiorstwa przekazanych organowi w ww. dokumencie przez udostępniającego [...] ([...] S.A), stanowią przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) w związku z przepisami Prawa telekomunikacyjnego. Stosownie bowiem do art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) ze zmianami wynikającymi z niniejszej ustawy (tj. ustawy Prawo telekomunikacyjne ) oraz ww. ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Skarżone rozstrzygnięcie Prezes UKE oparł na przepisach art. 74 § 1 i 2 w związku z art. 73 § 1 k.p.a. Stosownie do treści art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Zgodnie z poglądami doktryny oraz orzecznictwem sądów administracyjnych udostępnianie akt jest przejawem tzw. jawności wewnętrznej postępowania administracyjnego, a więc jawności wobec stron oraz uczestników na prawach strony (por. m.in. G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, Zakamycze 2005, s. 655). W niniejszej sprawie został przez Prezesa UKE zastosowany wyjątek od tej jawności przewidziany w art. 74 § 1 k.p.a., zgodnie z którym przepisu art. 73 nie stosuje się do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. Przepis ten daje organowi, czyli w tej sprawie Prezesowi UKE, kompetencję do ograniczenia zasady jawności postępowania. Jednocześnie Sąd zauważa, że kompetencja w zakresie ograniczenia zasady jawności postępowania została przyznana Prezesowi UKE również w przepisach Prawa telekomunikacyjnego. Zgodnie bowiem z art. 207 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy Prezes UKE, w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. Zdaniem Sądu z przepisu tego, stanowiącego odrębną samodzielną płaszczyznę prawną działania organu, wprost nie wynika jednak, żeby wyłączał on w postępowaniu przed organem stosowanie jako podstawy prawnej działania ww. przepisów art. 74 § 1 i 2 w związku z art. 73 § 1 k.p.a., zważywszy też na de facto zbieżne przesłanki i skutki prawne zastosowania każdej ze wskazanych podstaw (tj. art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego lub wymienionych przepisów k.p.a.) w praktyce działania organu. Zatem nawet zakładając uchybienie/wadliwość zaskarżonego postanowienia z powodu oparcia go na przepisach art. 74 § 1 i 2 w związku z art. 73 § 1 k.p.a., zamiast na przepisie art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, nie jest to wadliwość, która w okolicznościach stanu faktycznego tej konkretnej sprawy zaważyłaby/miałaby istotny wpływ na treść podjętego w niej rozstrzygnięcia. Stosownie do art. 6 k.p.a. (a także art. 7 Konstytucji RP) organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Art. 74 § 2 k.p.a. (odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie), odnosi się do wszystkich przypadków odmowy realizacji żądań strony postępowania administracyjnego przewidzianych w treści art. 73 k.p.a., a nie tylko ze względu na przepis art. 74 § 1 k.p.a. Obowiązek ochrony dotyczy także innych informacji (tajemnic) chronionych przepisami innych ustaw (np. tajemnicy przedsiębiorstwa, skarbowej, statystycznej). Przepis art. 74 § 1 k.p.a. nie powinien być traktowany jako uchylający te przepisy w postępowaniu administracyjnym. Uzasadnione jest więc przyjęcie, że art. 74 § 2 k.p.a. ma zastosowanie do wszystkich przypadków, w których następuje w drodze postanowienia odmowa wglądu do akt postępowania zarówno w czasie jego trwania, jak i po jego zakończeniu (por. wyrok NSA z 27 lutego 2019 r. w sprawie II GSK 5642/16). W niniejszej sprawie odmowa uwzględnienia w postępowaniu przed organem ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa co do kalkulacji kosztów, na podstawie której udostępniający [...] określa wysokość opłat za udostępnienie infrastruktury technicznej w zakresie utajnionym/zastrzeżonym przez udostępniającego, stanowiłaby naruszenie zasady działania organów administracji na podstawie i w granicach prawa. Prawo do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa ustanawiają przepisy ww. ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (u.z.n.k.), zawierające legalną definicję tego pojęcia, która jest wspólna dla całego systemu prawa. Przepisy te mogą zatem samodzielnie stanowić podstawę ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa także w toku postępowania administracyjnego w danej sprawie. Nakaz ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa jest jednym z przypadków uzasadniających ograniczenie prawa strony dostępu do akt sprawy, z przyczyn innych niż wymienione w art. 74 § 1 k.p.a. Obowiązkiem organu jest bowiem zabezpieczenie dostępu do dokumentów lub informacji podlegających ochronie prawnej (por. ww. wyrok NSA z 27 lutego 2019 r. II GSK 5642/16). Zatem w tej sprawie Prezes UKE, który jest zobowiązany do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, mógł - z powołaniem się na art. 74 § 2 k.p.a. - ograniczyć skarżącemu operatorowi prawo wglądu do materiału dowodowego, w zakresie wskazanym w postanowieniu ze względu na prawnie chroniony interes. Przedmiotem sporu w sprawie jest prawidłowość zastosowania przez organ wyłączenia wspomnianej wyżej generalnej zasady jawności wewnętrznej postępowania administracyjnego poprzez ograniczenie skarżącemu operatorowi prawa wglądu do materiału dowodowego obejmującego informacje zawarte w ww. załączniku nr 1, do pisma udostępniającego [...] z 5 września 2022 r., włączonym do materiału dowodowego sprawy wszczętej przez Prezesa UKE na wniosek skarżącego operatora w przedmiocie zmiany ramowej umowy z 26 lutego 2018 r. na udostępnienie słupów [...], łączącej skarżącego operatora i udostępniającego [...]. Jednym z przypadków, w którym zachodzą podstawy do ograniczenia prawa strony wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, ze względów innych niż wymienione w art. 74 § 1 k.p.a., jest bowiem sytuacja, w której akta sprawy zawierają informacje objęte tajemnicą przedsiębiorstwa. Zdaniem Sądu Prezes UKE prawidłowo uznał, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa należy rozumieć tajemnicę zdefiniowaną w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (u.z.n.k.). Takie stanowisko podzielane jest również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA; por. wyroki z: 11 stycznia 2017 r. II GSK 2922/15; 15 grudnia 2016 r. II GSK 1922/15). Przepisy tej ustawy ustanawiają prawo do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa i zawierają legalną definicję tego pojęcia, która jest wspólna dla całego systemu prawa. Mogą one samodzielnie stanowić podstawę ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa także w toku postępowania administracyjnego (por. cytowany już wyżej wyrok NSA z 27 lutego 2019 r. II GSK 5642/16). Zgodnie z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. Innymi słowy, aby można było mówić o uprawnionym bądź nieuprawnionym zastrzeżeniu tajemnicy przedsiębiorstwa należy dokonać oceny, czy łącznie zostały spełnione wymienione niżej przesłanki, a więc ustalić czy zastrzeżona informacja: 1. ma charakter techniczny, technologiczny lub organizacyjny przedsiębiorstwa lub stanowi inną informacje posiadającą wartość gospodarczą, 2. nie została ujawniona do wiadomości osób trzecich, 3. podjęto w stosunku do niej niezbędne działania w celu zachowania poufności. Informację można uznać za chronioną na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (u.z.n.k.) tylko wówczas, jeśli jest ona poufna. Pozostałe przesłanki w postaci braku ujawnienia informacji i podjęcia działań zabezpieczających są jedynie konsekwencją przesłanki poufności. W rezultacie, interpretując przepis art. 11 u.z.n.k., można powiedzieć, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (tak m.in. A. Michalak [w:] Sieradzka Małgorzata (red.), Zdyb Marian (red.), Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz, wyd. II w LEX – komentarz do art. 11 u.z.n.k.) Do tajemnic przedsiębiorstwa zalicza się w szczególności tzw. poufne know-how, w tym zarówno tzw. know-how produkcyjne, jak i know-how handlowe (por. M. Uliasz, Przestępstwo naruszenia tajemnicy przedsiębiorstwa, MoP 2001, nr 22, s. 1120). W wyroku z 13 maja 2022 r. II GSK 1997/18 NSA wskazał, że zastrzeżenie poufności informacji może być uznane za usprawiedliwione wówczas, gdy łącznie spełnione zostaną warunki, o których mowa w ww. przepisie, a mianowicie: informacja ma charakter techniczny, technologiczny, organizacyjny lub jest inną informacją przedstawiającą wartość gospodarczą – co w tym zakresie odwołuje się do komercyjnego aspektu tajemnicy przedsiębiorstwa i oznacza, że chodzi o taką informację (o co najmniej minimalnej lub potencjalnej wartości), której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę zaoszczędzi mu wydatków lub zwiększy zyski; nie została ujawniona do wiadomości publicznej; podjęte zostały w stosunku do niej przez przedsiębiorcę działania zmierzające do zachowania jej poufności. Powszechnie przyjmuje się, że informacja ma charakter technologiczny, kiedy dotyczy najogólniej rozumianych sposobów wytwarzania, formuł, wzorów i metod działania. Z kolei informacja handlowa obejmuje, najogólniej ujmując, całokształt doświadczeń i wiadomości przydatnych do prowadzenia przedsiębiorstwa, niezwiązanych bezpośrednio z cyklem produkcyjnym. Informacjami organizacyjnymi są natomiast dane używane w bieżącej działalności przedsiębiorstwa, takie np. jak struktura organizacyjna, procedury organizacyjne, procedury zdalnego dostępu, numery telefonów wewnętrznych, kody księgowe, systemy przetwarzania informacji, instrukcje i procedury bezpieczeństwa. Ze względu na indywidualny charakter informacji mogących stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa nie jest możliwe ich wyczerpujące wyliczenie. Pozostanie określonych informacji tajemnicą przedsiębiorstwa wymaga, aby przedsiębiorca podjął działania zmierzające do wyeliminowania możliwości ich dotarcia do osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań (por. przykładowo orzeczenia Sądu Najwyższego (SN) – Izba Cywilna z 6 czerwca 2003 r. IV CKN 211/2001 i z 3 października 2000 r. I CKN 304/2000). Zaznaczyć należy, że gdy przesłanką wyłączenia materiału dowodowego jest groźba ujawnienia tajemnicy przedsiębiorstwa wskutek udostępnienia tych materiałów, organ decydujący o wyłączeniu nie ma kompetencji do oceny, a tym samym obowiązku szczegółowego uzasadnienia, czy zastrzeżone materiały stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Z art. 9 ust. 1 i 2 Prawa telekomunikacyjnego, do którego Prezes UKE odwołał się w odpowiedzi na skargę, wynika, iż w istocie przedsiębiorca zastrzega, które dostarczane przez niego informacje stanową tajemnicę przedsiębiorstwa. Prezes UKE może uchylić to zastrzeżenie w drodze decyzji, jeśli uzna, że dane te są niezbędne. Jeżeli tego nie uczyni, w związku z zastrzeżeniem udostępniającego, nie ma uprawnienia do badania na etapie wyłączenia określonego materiału dowodowego, czy zastrzeżony dokument jest tajemnicą przedsiębiorstwa (por. wyrok NSA z 2 sierpnia 2016 r. II GSK 546/15). Naczelny Sąd Administracyjny, wypowiadając się w kwestii tajemnicy przedsiębiorstwa, podkreślił, że w świetle art. 9 ust. 1 i 2 Prawa telekomunikacyjnego materiały (informacje, dokumenty lub ich części) zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa podlegają wzmożonej ochronie (por. postanowienie NSA z 14 września 2010 r. II GSK 700/09). Nie można jednak przyjąć, że omawiana regulacja zwalnia Prezesa UKE z obowiązku zbadania przesłanek objęcia konkretnych dokumentów lub informacji klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa" zawsze wtedy, gdy zapewnienie ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa ma prowadzić do ograniczenia prawa strony wglądu do akt sprawy (por. wyrok NSA z 27 lutego 2019 r. II GSK 5642/16). Tajemnica przedsiębiorstwa, jak każda ustawowo chroniona tajemnica, ma charakter obiektywny, nie można wobec tego istnienia takiej tajemnicy subiektywizować w oparciu jedynie o oświadczenia osób reprezentujących przedsiębiorcę, które to osoby – z istoty rzeczy – nie będą zainteresowane ujawnianiem jakichkolwiek faktów ze sfery prowadzonej działalności gospodarczej podmiotu. Organ administracji publicznej ma obowiązek ocenić argumentację strony, i taką ocenę w niniejszej sprawie Prezes UKE przeprowadził, przy czym należy pamiętać (w odniesieniu do argumentacji skargi na temat braku analizy i oceny danych przekazanych przez udostępniającego w załączniku nr 1, stanowiącym Uzasadnienie wysokości opłat z tytułu dostępu do słupów [...], które wymagałyby ochrony na mocy u.z.n.k..), że postanowienie w przedmiocie ograniczania prawa wglądu do materiału dowodowego ze swej istoty musi być na tyle ogólne, aby nie doszło do ujawnienia tajemnicy przedsiębiorstwa w treści samego postanowienia, który to wymóg miał na uwadze organ podejmując przedmiotowe rozstrzygnięcie. Niewątpliwie ocena określonych działań strony w zakresie zastrzeżenia informacji/materiałów jako odpowiednich, czy też rozsądnych w rozumieniu powołanych przepisów, może przedstawiać się różnie w zależności od okoliczności konkretnego przypadku, tym niemniej chodzi zawsze o informacje mające wartość gospodarczą, przy czym należy brać pod uwagę zobiektywizowaną wartość przypisywaną informacji przez przedsiębiorcę, a zastosowane w ustawowej definicji "tajemnicy przedsiębiorstwa" sformułowanie "informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa" należy interpretować szeroko. Należeć do nich mogą zarówno wiadomości dotyczące sposobów produkcji, planów technicznych, metod kontroli jakości, wzorów użytkowych i zdobniczych, wynalazków nadających się do opatentowania, jak też informacje związane z działalnością marketingową, z pozyskiwaniem surowców, organizowaniem rynków zbytu, czy informacje odnoszące się do struktury organizacyjnej, zasad finansowania działalności, wysokości wynagrodzeń pracowników. W tym kontekście sprawy - zdaniem Sądu - Prezes UKE prawidłowo uznał, że informacje, o których zastrzeżenie wniósł udostępniający [...], są informacjami rodzajowo mieszczącymi się w pojęciu informacji, które mogą stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa. Oczywistym jest przy tym, że są one związane z prowadzoną przez udostępniającego działalnością gospodarczą, który niewątpliwie podjął też niezbędne działania w celu zachowania poufności owych informacji. Sąd podziela też ocenę wyrażoną w skarżonym postanowieniu, że są to informacje, które posiadają dla udostępniającego [...] wartość gospodarczą. Otóż materiał dowodowy, co do którego Prezes UKE ograniczył skarżącemu operatorowi prawo wglądu, zawiera wewnętrzne informacje kosztowe dotyczące metodologii ustalenia kosztów dostępu do słupów [...], jak i poszczególnych pozycji kosztowych. Są to m.in. informacje dotyczące podstaw i sposobów wyliczania kosztów działalności przedsiębiorstwa, w oparciu o które udostępniający buduje ofertę dostępu do świadczonych przez niego usług. Dostęp do danych tego rodzaju ma jedynie ograniczone grono pracowników udostępniającego [...]. Nadto udostępniający sporządził Uzasadnienie wysokości opłat na wezwanie Prezesa UKE na potrzeby ww. spornego postępowania administracyjnego w przedmiocie zmiany ramowej umowy z 26 lutego 2018 r. na udostępnienie słupów [...], łączącej skarżącego operatora i udostępniającego [...]; jednocześnie wniósł o jego utajnienie jako tajemnicę przedsiębiorstwa, w zakresie nieujawnionym w wersji jawnej określonej w załączniku nr 2. Nie ulega zatem wątpliwości, że ograniczenie dostępu do tych informacji ma na celu uniemożliwienie zdobycia informacji stanowiących tajemnice przedsiębiorstwa przez konkurencyjne przedsiębiorstwo z branży telekomunikacyjnej. Są to niewątpliwie kategorie danych mających z perspektywy przedsiębiorców charakter poufny, których ujawnienie mogłoby pociągać za osobą negatywne konsekwencje dla pozycji rynkowej przedsiębiorcy. Udostępniający [...] nie jest także prawnie zobowiązany do informowania skarżącego operatora w jaki sposób została wyznaczona wysokość opłaty za świadczoną usługę dostępu do słupów. Przy rozstrzyganiu podobnych spraw Prezes UKE również nie publikował metodologii liczenia kosztów i danych kosztowych innych podmiotów. W pełni uzasadnione i wystarczające było zatem wskazanie jakie kategorie danych Prezes UKE uznał za mające charakter poufny i dlaczego ich ujawnienie mogłoby mieć niekorzystny wpływ na pozycję rynkową udostępniającego [...] jako przedsiębiorcy. Udostępnienie wskazanych danych skarżącemu operatorowi mogłoby prowadzić do uzyskania przezeń przewagi konkurencyjnej. Dodatkowo należy zaznaczyć, że w odniesieniu do pisma z 5 września 2022 r. tylko część informacji w nim zawartych została objęta tajemnicą przedsiębiorstwa, gdyż pismo również sporządzono w formie/wersji jawnej z wyłączeniem zastrzeżonych elementów, i z tą wersją dokumentu skarżący operator miał możliwość zapoznania się. Zastrzeżone informacje nie zostały jednocześnie ujawnione do wiadomości publicznej, są one nieznane ogółowi oraz nie można dowiedzieć się o nich zwyczajową drogą, podjęto w stosunku do nich niezbędne działania w celu zachowania ich poufności poprzez stworzenie sytuacji, w której chronione informacje nie mogą dotrzeć do wiadomości osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez specjalnych starań z ich strony. Sąd, po zapoznaniu się z aktami sprawy, podzielił bowiem ocenę Prezesa UKE, że przedmiotowe w tej sprawie Uzasadnienie wysokości opłat dotyczy usługi dostępu do słupów [...] na potrzeby inne niż świadczenie usług [...] i [...], zdefiniowanych w decyzji zatwierdzającej projekt oferty ramowej [...] (nr [...]), co zostało uwzględnione przez udostępniającego [...] w treści tego dokumentu, zatem dane w nim zawarte nie są tożsame z dokumentami upublicznionymi na stronach internetowych UKE, do których odwołuje się skardze skarżący operator, tj. ww. sprawozdania z prowadzonej przez udostępniającego rachunkowości regulacyjnej (...) oraz wyników kalkulacji kosztów świadczenia dostępu telekomunikacyjnego (...). Nadto z faktu, że Uzasadnienie wysokości opłat zostało sporządzone na podstawie kalkulacji kosztów za rok 2021, nie wynika, że powiela ono te same dane kosztowe, które przedstawiono w ww. sprawozdaniu i kalkulacji kosztów Z tego względu dane w nim zawarte nie mogą zostać uznane za tożsame z dokumentami upublicznionymi na stronie internetowej UKE. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skarżącej, Prezes UKE dokonał wyczerpującej analizy ww. informacji, co do których organ regulacyjny ograniczył prawo wglądu, w tym zbadał, czy zostały spełnione jednocześnie trzy cytowane wyżej przesłanki wynikające z przepisu art. 11 ust. 2 u.z.n.k. (tj. informacje zawarte w pismach udostępniającego [...] były powiązane z prowadzoną przezeń działalnością gospodarczą, miały dla niego wartość gospodarczą, nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej i podjęto w stosunku do nich działania w celu zachowania poufności), których zaistnienie stanowi wystarczający argument do tego, aby informacje zawarte w tych pismach potraktować, jako poufne. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Przedmiot zaskarżenia stanowiło postanowienie. Zaistniała zatem przesłanka, o jakiej stanowi art. 119 pkt 3 p.p.s.a., do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).