VI SA/Wa 3805/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Maciej Borychowski po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. G. na uchwałę Rady Gminy B. nr [...] z dnia 27 sierpnia 2025 r. w przedmiocie bezczynności i nienależytego wykonywania zadań przez Wójta Gminy B. postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz M. G.kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego.

M. G. (dalej: "Skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy B. nr [...]z dnia [...] sierpnia 2025 r. w przedmiocie rozpatrzenia skargi na bezczynność i nienależyte wykonywanie zadań przez Wójta Gminy B.. W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała, że w dniu [...] czerwca 2025 r. wniosła do Rady Gminy B. skargę na bezczynność i nienależyte wykonywanie zadań przez Wójta Gminy B. w zakresie współdziałania z operatorem systemu dystrybucyjnego (OSD) oraz zapewnienia ram planistycznych dla rozwoju sieci elektroenergetycznej. Na poparcie skargi przedstawiona została m.in. korespondencja z P. [...] S.A., pismo Prezesa [...] z [...] stycznia 2025 r. oraz dokumentacja projektowa i umowa dotyczącą planowanej inwestycji. Zaskarżonej uchwale zarzuciła: 1) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 227 i art. 229 pkt 3 k.p.a. Rada Gminy nie przeprowadziła wszechstronnej oceny materiału dowodowego i nie odniosła się do istotnych dokumentów, które zostały dołączone do skargi (pisma P. [...] S.A., stanowisko Prezesa [...], korespondencja i decyzje gminy). Uzasadnienie uchwały ma charakter ogólny i deklaratywny, a nie analityczny - brak w nim oceny konkretnych zarzutów, chronologii sprawy i dowodów. Tym samym naruszono podstawowe zasady postępowania (obowiązek wyjaśnienia sprawy oraz ocenę całokształtu materiału). 2) błędną ocenę kwestii formalnych - naruszenie art. 63 i art. 64 § 2 k.p.a. Organ uznał, że skarga została wniesiona przez osobę nieuprawnioną i że brakowało opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Skarga została jednak wniesiona w imieniu skarżącej, a ewentualne braki formalne (pełnomocnictwo i opłata) zostały uzupełnione w wyznaczonym terminie. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., po usunięciu braków skargę uważa się za złożoną w dacie pierwotnej. Rada nie mogła opierać rozstrzygnięcia na rzekomych brakach formalnych, lecz powinna rozpoznać sprawę merytorycznie. 3) błędne przyjęcie, że sprawa nie podlega ocenie w trybie skargi z art. 227 k.p.a. Rada Gminy stwierdziła, że skarga nie dotyczyła "konkretnej sprawy indywidualnej". Jest to pogląd chybiony: art. 227 k.p.a. obejmuje także skargi na zaniedbania organów w wykonywaniu zadań publicznych i brak współdziałania z OSD (art. 7 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, art. 19 ustawy - Prawo energetyczne). Przedstawione dowody - w tym odmowa udostępnienia pasa drogowego (decyzja z [...].11.2024 r.) bez wskazania rozwiązań alternatywnych - potwierdzają zaniechania wójta, które godzą w obowiązek zapewnienia warunków rozwoju infrastruktury elektroenergetycznej. Skarżąca podniosła, że rozpatrywana sprawa ma charakter indywidualny - dotyczy inwestycji energetycznej, w której jako wykonawca projektu została dotknięta działaniami (a właściwie ich brakiem) ze strony Gminy. Uchwała, zdaniem Skarżącej, narusza jej interesy prawne i majątkowe, ponieważ zaniechania Gminy uniemożliwiły realizację inwestycji objętej umową i dokumentacją techniczną. 4) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 227 k.p.a. Uzasadnienie uchwały, zdaniem Skarżącej, nie zawiera pełnej, logicznej i kompletnej oceny dowodów, nie wyjaśnia dlaczego pominięto dokumenty świadczące o braku współpracy gminy z OSD i o przewlekłości działań. Lakoniczne stwierdzenia nie pozwalają na kontrolę sądową rozstrzygnięcia. Skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie nieważności lub uchylenie uchwały Rady Gminy B. nr [...]z dnia [...] sierpnia 2025 r. 2) zobowiązanie organu do ponownego, rzetelnego rozpoznania skargi z uwzględnieniem zgromadzonego materiału dowodowego. 3) zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 2 P.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych. Stosownie do art. 3 § 2 i § 2a P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego, 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii, 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają również w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 P.p.s.a.). Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty, zatem kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach enumeratywnie przez ustawę wymienionych. Innymi słowy, skarga wniesiona na akt lub czynność, które nie zostały wymienione w wymienionym katalogu podlega odrzuceniu zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., gdyż zainicjowana taką skargą sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi Skarżąca uczyniła uchwałę Rady Gminy B. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2025 r. w przedmiocie bezczynności i nienależytego wykonywania zadań przez Wójta Gminy B.. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz.U. z 2025 r. poz. 1153 ze zm., dalej: "u.s.g.") w zw. art. 229 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: Dz.U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: "k.p.a."). W myśl art. 227 k.p.a., przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Z kolei art. 229 pkt 3 k.p.a. stanowi, że jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2, jest rada gminy. Załatwienie takiej skargi następuje na podstawie art. 238 § 1 k.p.a. poprzez zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, które stanowi prawną formę działania organu administracji. Z przywołanych zapisów i dalszych regulacji Działu VII k.p.a., zatytułowanego Skargi i wnioski opisane skargi na działanie organów administracji są załatwiane w samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniu uproszczonym, kończącym się czynnością materialno-techniczną (zawiadomieniem o sposobie załatwienia sprawy będącej przedmiotem skargi). Uproszczenie postępowania skargowego wyraża się w tym, że nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego (wnioskodawcy), a tylko zawiadamia się go o swoich działaniach wewnętrznych zmierzających do wyjaśnienia okoliczności będących przyczynami skargi, nie ma toku instancji ani środków zaskarżenia. Na działanie administracji publicznej w sprawach skarg i wniosków nie rozciąga się kontrola sprawowana przez sąd administracyjny (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wydanie 16, Warszawa 2019, s. 1072, teza 6). Sąd administracyjny nie jest zatem właściwy do rozpoznawania skarg, których przedmiotem jest zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi wniesionej w trybie Działu VIII k.p.a. Postępowanie skargowo-wnioskowe, uregulowane w Dziale VIII k.p.a., ma bowiem charakter odrębny od postępowania administracyjnego, a do czynności podejmowanych w tym postępowaniu nie stosuje się przepisów Działu II k.p.a., ponieważ - w odróżnieniu od postępowania administracyjnego - postępowanie skargowo-wnioskowe nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Tryb ten (art. 221 i następne k.p.a.) jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi lub wniosku, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego (zob. w tej materii m.in. postanowienia NSA: z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 3045/15 oraz z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3207/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Sąd zauważa, że skarga M. G. z dnia [...] czerwca 2025 r. na działanie Wójta Gminy B., wniesiona na podstawie art. 227 k.p.a., została rozpatrzona przez Radę Gminy B. w formie uchwały. Zgodnie z art. 18b ust. 1 u.s.g., rada gminy rozpatruje skargi na działania wójta i gminnych jednostek organizacyjnych; wnioski oraz petycje składane przez obywateli; w tym celu powołuje komisję skarg, wniosków i petycji. Wskazany przepis nie określa formy rozstrzygnięcia. Tym samym można przyjąć, że podjęcie uchwały w tym zakresie jest dopuszczalne, chociażby z uwagi, że podejmowanie uchwał przez organ kolegialny jakim jest rada gminy, stanowi podstawową formę podejmowania decyzji. Niemniej jednak, rozpoznanie skargi wniesionej na Wójta Gminy B. – na podstawie art. 227 k.p.a. – w formie uchwały w żadnym wypadku nie może automatycznie skutkować uznaniem, że zaskarżona uchwała stanowi np. akt podlegający zaskarżeniu na podstawie art. 101 u.s.g. Zauważyć bowiem należy, że skarga, którą może być objęta uchwała wskazana w art. 101 u.s.g. dotyczy interesu prawnego lub uprawnienia naruszonego uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Natomiast zaskarżona uchwała nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] sierpnia 2025 r. dotyczyła skargi (powszechnej) na bezczynność i nienależyte wykonywanie zadań przez Wójta Gminy B. Zauważyć należy, że organy jednostek samorządu terytorialnego podejmują uchwały we wszystkich sprawach należących do ich właściwości (co sugerowałoby możliwość zaskarżenia ich do sądu administracyjnego), jednak uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a., mimo specyficznej formy, wykazują cechy czynności informującej o sposobie załatwienia skargi, takiej samej jak czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym nie przypisano uchwały jako prawnej formy działania (zob. postanowienie NSA z 11 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2760/17, dostępna w CBOSA). Innymi słowy, istotną dla wyniku niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego okolicznością nie jest to w jakiej formie podjęto dany (zaskarżony) akt ale to, że zaskarżona uchwała zapadła w trybie skargowym. Należy podkreślić, uchwała lub inny akt właściwego organu załatwiające skargę powszechną nie są aktami z zakresu administracji publicznej w rozumieniu wskazanych przepisów, bowiem nie rozstrzygają w sposób władczy o prawach lub obowiązkach Skarżącej, mających podstawę w normie prawa materialnego. Akty te są rodzajem aktów informujących, a nie władczych. Zdaniem Sądu, zaskarżonej w sprawie uchwały organu nie można zakwalifikować jako aktu z art. 3 § 2 pkt 5, czy pkt 6 P.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że omawiane akty informacyjne nie są przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Innymi słowy, istotną okolicznością z punktu widzenia możliwości wdrożenia postępowania sądowoadministracyjnego nie jest to w jakiej formie podjęto dany akt, ale to, że zaskarżona uchwała - zgodnie z art. 229 pkt 3 k.p.a. - zapadła w trybie skargowym, co nie daje możliwości objęcia jej kontrolą sądu administracyjnego. Uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego w sprawach skarg z Działu VIII k.p.a. nie są sprawami z zakresu administracji publicznej (por. postanowienia: WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 16 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Go 37/10; WSA w Gliwicach z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 1206/17 oraz WSA w Warszawie z 11 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 136/18, dostępne w CBOSA). Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., skargę odrzucił o czym orzekł w punkcie 1 sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.