VI SA/Wa 3776/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Urszula Wilk Asesor WSA Dorota Brzozowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 kwietnia 2026 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2025 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2024 r.; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego D. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z [...] września 2025 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: GITD, organ) utrzymał w całości w mocy własną decyzję z [...] października 2024 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia na D. K. (dalej: Strona Skarżący) kary pieniężnej w wysokości 1500 zł. Podstawę prawną stanowiły przepisy art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: k.p.a.), art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 2, art. 13k ust. 4 oraz art. 13l ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 320, dalej: udp), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 2539) i art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1539, dalej utd). Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Jak wynika z akt, w dniu [...] października 2023 r. o godzinie 02:58 urządzenie kontrolne o numerze identyfikacyjnym [...], znajdującym się na odcinku drogi krajowej nr [...] (granica państwowa) - węzeł M., zarejestrowało przejazd zespołu pojazdów składającego się z pojazdu samochodowego o numerze rejestracyjnym [...] i przyczepy o numerze rejestracyjnym [...], co zostało odnotowane pod numerem ewidencyjnym [...]. W wyniku dokonanej kontroli ustalono iż ww. pojazd samochodowy został zarejestrowany w Systemie Poboru Opłaty Elektronicznej KAS (SPOE KAS). Z aktywnym kontem użytkownika powiązano aktywne urządzenie służące do uiszczania opłaty elektronicznej, jednakże nie zgłosiło ono konieczności poboru opłaty dla ww. sekcji płatnej powiązanej z wykrytym przejazdem. Tym samym za kontrolowany przejazd nie została uiszczona opłata elektroniczna. Na podstawie danych uzyskanych z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców, danych znajdujących się w systemie e-TOLL oraz informacji przekazanych przez właściciela pojazdu J. K. ustalono, iż dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów przekraczała 3,5 t, a posiadaczem ww. pojazdu w dniu naruszenia był Skarżący (zgodnie z umową wypożyczenia kontrolowanego pojazdu w okresie od dnia 9 października 2023 r. od godziny 18:00 do dnia [...] października do godziny 18:00 wynajmującym pojazd o numerze rejestracyjnym [...] był Skarżący). Odcinek drogi krajowej, po której ustalono poruszanie się kontrolowanego pojazdu w dniu [...] października 2023 r., został wyszczególniony w zał. nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Pismem z dnia 16 sierpnia 2024 r. organ zawiadomił Stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej podczas ww. przejazdu, pouczając o treści art. 10 § 1 k.p.a. Przedmiotowe zawiadomienie doręczono w trybie art. 42 k.p.a. w dniu 3 września 2024 r. Pismem z dnia 5 września 2024 r. Strona wniosła dodatkowe wyjaśnienia, w których wskazała, że pojazd samochodowy wraz z przyczepą wynajęte były na jej dane osobowe, ale kierującym pojazdem była inna osoba. Pismem z dnia 13 września 2024 r. organ wezwał Stronę do przedłożenia lub przesłania oryginału lub poświadczonej za zgodność kopii dokumentu potwierdzającego przeniesienie posiadania pojazdu w dacie odnotowanego naruszenia. W odpowiedzi Strona postępowania wskazała, że auto było wynajęte na jej dane, ponieważ współpracuje z tą wypożyczalną i ma ona konkurencyjne ceny. Auto zostało nieodpłatnie przekazane kierującemu, który wykonywał prywatny przejazd i na tę okoliczność nie została sporządzona żadna dokumentacja. Z uzyskanych od kierującego informacji Strona postępowania ustaliła, że naruszenie zostało popełnione w sposób nieumyślny. Kierujący pojazdem podjął nieskuteczną próbę wykupienia biletu, ale bezskutecznie. Mając na uwadze powyższe Strona zawnioskowała o pouczenie dla kierującego pojazdem. Organ wyjaśnił, iż na podstawie danych znajdujących się w systemie e-TOLL/CRM SERYICE ustalono, że opłata elektroniczna za przejazd nie została uiszczona. Pojazd o nr rej. [...] został zarejestrowany w systemie e-TOLL w dniu [...] kwietnia 2023 r. Do przedmiotowego pojazdu zostało przypisane urządzenie pokładowe o numerze [...], z którym została nawiązana relacja w dniu 16 kwietnia 2023 r. o godzinie 17:55. Nie odnotowano na koncie użytkownika żadnej transakcji poboru opłaty elektronicznej dla pojazdu o ww. numerze rejestracyjnym w dniu naruszenia, tj. [...] października 2023 r. Zdaniem GITD przyczyną naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej w dniu przejazdu był brak przekazania danych geolokalizacyjnych z przejazdu, a tym samym brak zgłoszenia aktywności i konieczności poboru opłaty elektronicznej przez urządzenie OBE powiązanego do kontrolowanego pojazdu, podmiotu korzystającego z sieci dróg publicznych objętych tą opłatą. Organ zaznaczył, że powyższe znajduje również potwierdzenie w wyjaśnieniach Strony, gdzie wprost wskazała, że w trakcie kontrolowanego przejazdu w pojeździe nie znajdowało się urządzenie do uiszczenia opłat elektronicznych. Dalej GITD wyjaśnił, że w celu wnoszenia opłaty elektronicznej w systemie e-TOLL Strona powinna zainstalować urządzenie w pojeździć, utworzyć konto w systemie e-TOLL oraz przypiąć i aktywować urządzenie do pojazdu, z którego korzysta. Natomiast z zebranego materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, iż w dniu [...] października 2023 r. o godzinie 02:58 pojazd o numerze rejestracyjnym [...], poruszał się po płatnym odcinku drogi krajowej nr [...] (granica państwowa) - węzeł M. bez urządzenia służącego do poboru opłaty elektronicznej, co uniemożliwiło pobranie należnej opłaty za wykonywany przejazd. Na raporcie transakcji konta z przejazdów ww. pojazdu wyraźnie widać, że dla ww. pojazdu w dniu [...] października 2023 r. nie odnotowano żadnej transakcji. Strona nie zastosowała się do przepisu art. 13i ust. 4c udp, w którym wskazano, że właściciel, posiadacz albo użytkownik pojazdu są obowiązani wyposażyć pojazd samochodowy w prawidłowo funkcjonujący zewnętrzny system lokalizacyjny, prawidłowo funkcjonujące urządzenie pokładowe albo urządzenie mobilne wraz z oprogramowaniem, albo urządzenie, o którym mowa w art. 16l ust. 1, i zapewnić przekazywanie aktualnych danych geolokalizacyjnych z tego urządzenia, przez okres przejazdu po drogach, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 13ha ust. 6 udp. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2023 r. sygn. akt II GSK 294/20 "Należy zatem podkreślić, że to na wykonującym przejazd spoczywa obowiązek dołożenia należytej staranności by uczynić zadość wymogom wykonywania tego przejazdu tak, aby zapewnić efektywne uiszczenie opłaty należnej za ten przejazd". GITD wyjaśnił, iż z okoliczności sprawy wynika, że użycie pojazdu przez Pana P. S. miało charakter grzecznościowy (nieodpłatny) i incydentalny, a zatem nie nastąpiło przeniesienie posiadania pojazdu. W związku z powyższym, podmiotem odpowiedzialnym za uiszczenie opłaty elektronicznej nadal pozostaje posiadacz pojazdu, tj. Strona. Zdaniem organu Skarżący nie dopełnił spoczywającego na nim obowiązku, a jego zachowaniu należy przypisać znamię nienależytej staranności w przygotowaniu przejazdu, albowiem poruszała się po płatnych odcinkach dróg krajowych nie posiadając prawidłowo działającego urządzenia OBE. Strona wniosła od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie art.8 § 1 k.p.a. wnosząc o uchylenie decyzji o nałożonej karze 1500 zł oraz zastosowanie art. 189f k.p.a. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta dokonywana jest, co do zasady, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej: p.p.s.a) sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Stosownie zaś do art. 134 p.p.s.a., sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 13n ust. 1 udp. Zgodnie z powołanym przepisem nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k ust. 1-2f, jeżeli od dnia popełnienia naruszenia upłynęło 9 miesięcy. W niniejszej sprawie zdarzenie stanowiące źródło naruszenia, które stało się przedmiotem nałożenia na Skarżącego kary za przejazd płatnym odcinkiem drogi bez uiszczenia opłaty elektronicznej miało miejsce w dniu 10 października 2023 r. o godzinie 02:58 urządzenie kontrolne o numerze identyfikacyjnym SPOE_A4_0007_04, znajdującym się na odcinku drogi krajowej nr [...] (granica państwowa) - węzeł M., zarejestrowało przejazd zespołu pojazdów składającego się z pojazdu samochodowego o numerze rejestracyjnym [...] i przyczepy o numerze rejestracyjnym [...], co zostało odnotowane pod numerem ewidencyjnym [...] ww. pojazd poruszał się po płatnym odcinku drogi wskazanym w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w dniu 16 sierpnia 2024 r., zawiadomił Stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej podczas przejazdu w dniu [...] października 2023 r. Organ działając na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. zawiadomił Skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie dotyczącej naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, o którym stanowi art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 udp (k. 21 akt administracyjnych). Wskazana norma powoduje, że termin na wszczęcie postępowania upłynął w dniu 10 lipca 2024 r., zgodnie z adnotacją organy na kracie 1 akt administracyjnych. Tymczasem, postępowanie zostało wszczęte w dniu 16 sierpnia 2024 r. W ocenie Sądu, możliwość wszczęcia postępowania wygasła z mocy art. 13n ust. 1 udp. Przywołany przepis zawiera w ocenie Sądu przesłankę negatywną wszczęcia/prowadzenia postępowania po upływie 9 miesięcy od zaistnienia naruszenia (przedmiotowego przejazdu bez uiszczenia wymaganej opłaty elektronicznej) Okoliczności tej nie zmienia dołączone do akt administracyjnych zawiadomienie z 19 czerwca 2024 r., którym organ zawiadamia J. K. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej w dniu [...] października 2023 r. (k. 46). Powołany przepis posługuje się pojęciem "sprawy". W celu zatem prawidłowej rekonstrukcji normy prawnej wynikającej z tego przepisu niezbędne jest ustalenie znaczenia tego pojęcia na gruncie prawa administracyjnego. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na art. 1 pkt 1 k.p.a., który posługuje się pojęciem "sprawy indywidualnej" (sprawy administracyjnej), ale pojęcia tego nie definiuje. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że pojęcie to należy rozumieć jako "zespół okoliczności faktycznych i prawnych, w których organ administracji państwowej stosuje normę prawa administracyjnego w celu ustanowienia po stronie określonego podmiotu (podmiotów) sytuacji prawnej w postaci udzielenia (odmowy udzielenia) żądanego uprawnienia albo w postaci obciążenia z urzędu określonym obowiązkiem" (por. W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 7–8). Z kolei z innej definicji wynika, że jest to "przewidziana w normach materialnego prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracyjny i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi" (por. T. Woś, Pojęcie "sprawy" w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego [w:] Księga z okazji 40-lecia pracy naukowej profesora Jana Jendrośki, AUW. Prawo 1990/168, s. 334). Wspólną cechą powołanych prób zdefiniowania pojęcia sprawy na gruncie k.p.a. obok elementów przedmiotowych, do których zalicza się normę prawa materialnego podlegającą indywidualizacji i konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej oraz stan faktyczny, do którego ta norma ma zastosowanie, stanowią nierozerwalnie z tym pojęciem związane elementy podmiotowe tj. adresat sprawy i organ ją rozstrzygający (por. K. Klonowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 1). Tym samym nie jest uprawnione twierdzenie, że sprawy administracyjne wszczęte z urzędu wobec różnych podmiotów stanowią jedną i tożsamą sprawę administracyjną, w przypadku, gdy tylko jeden z tych podmiotów może być adresatem określonej normy prawnej w konkretnym stanie faktycznym, do którego ta norma ma zastosowanie. W odróżnieniu od postępowania karnego, postępowanie administracyjne nie przewiduje prowadzenia postępowania in rem, które następnie, przy spełnieniu określonych warunków, może przerodzić się w postępowanie in personam. Sąd uznał, że postępowanie w sprawie naruszenia polegającego na braku uiszczenia opłaty elektronicznej za opisany przejazd płatnym odcinkiem drogi zostało wszczęte zgodnie z pismem GITD z dnia 16 sierpnia 2024 r., bowiem dopiero ta czynność zainicjowała postępowanie administracyjne, które zarówno od strony przedmiotowej, jak też podmiotowej stanowiło postępowanie w sprawie administracyjnej zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji. Dopiero we wskazanej dacie organ skutecznie wszczął postępowanie wobec strony postępowania, a zatem wobecSkarżacego. Nie ulega wątpliwości, że wszczęcie postępowania nastąpiło po upływie 9 miesięcy od daty zdarzenia powodującego odpowiedzialność administracyjnoprawną. Wszczęcie postępowania w sprawie kary pieniężnej wymierzonej z tytułu nieuiszczenia opłaty elektronicznej, o którym stanowi art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 udp wobec podmiotu, który nie jest stroną tego postępowania, nie wstrzymuje biegu terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 13n ust. 1 u.d.p. w stosunku do właściwej strony postępowania. Organ uprawniony jest do wszczęcia postępowania wobec właściwie ustalonej strony postępowania w terminie 9 miesięcy liczonych od dnia zdarzenia. Sąd zwraca uwagę, że zaaprobowanie stanowiska organu o wstrzymaniu biegu terminu przedawnienia byłoby sprzeczne z celem ustanowienia tzw. przedawnienia wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kar pieniężnych. Przepis ten pełni m.in. funkcję ochronną dla strony, ma gwarantować jej, że nie będzie wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej po upływie czasu wskazanego w przepisach k.p.a. lub - w jak w niniejszej sprawie - w przepisie szczególnym tzn. w art. 13n ust. 1 udp. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 lipca 2012 r., P 30/11 wskazał, że instytucja przedawnienia zobowiązań podatkowych służy realizacji dwóch istotnych wartości konstytucyjnych, a mianowicie: zachowania równowagi budżetowej, gdyż działa dyscyplinująco na wierzycieli publicznych oraz stabilizująco na stosunki społeczne, wygaszając zadawnione zobowiązania podatkowe. Pogląd ten można w pełni przenieść na grunt spraw w przedmiocie administracyjnych kar pieniężnych. Zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa wymaga, żeby strona wiedziała, czy przedawniła się możliwość wszczęcia przez organy postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kar pieniężnych czy też nie. Nie może ponosić w zakresie możliwości oczekiwania na przedawnienie się możliwości wszczęcia postępowania, negowanych konsekwencji błędów popełnionych przez organ. Strona postępowania powinna również mieć ochronę prawną w sytuacji, gdy przez ustawowo określony czas nie otrzymała informacji o toczącym się wobec niej postępowaniu administracyjnym w sprawie nałożenia kary. Z tych też względów, w ocenie Sądu, w dniu 16 sierpnia 2024 r. organ nie był uprawniony do wszczęcia postępowania wobec skarżącego i prowadzenia go albowiem termin określony w art. 13n ust. 1 udp został z całą pewnością przekroczony. Skoro, jak wynika z powyższych rozważań, organ z uwagi na zaistnienie negatywnej przesłanki procesowej określonej w art. 13n ust. 1 udp nie mógł prowadzić postępowania to powinien je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 3 p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Przepis ten jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017). W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania (por. P. Szustakiewicz, A. Skoczylas, (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2016). Umorzenie postępowania nie zależy więc od woli sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Skoro przedawnieniu uległo prawo orzekania przez organ w przedmiocie kary pieniężnej, to nie jest możliwe dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie jej nałożenia i postępowanie to należało umorzyć na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 oraz 210 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz Skarżącego kwotę 100 zł, stanowiącą równowartość wpisu sądowego od skargi.