I SA/Po 142/26

Dnia 15 kwietnia 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak (sprawozdawca) Sędzia WSA Katarzyna Wolna-Kubicka Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 kwietnia 2026 roku sprawy ze skargi [...] Sp. Jawna w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 października 2025 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 100,- zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.

F. sp. z o. o. w W. złożyła do Marszałka Województwa M. wniosek o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej [...]. Marszałek Województwa M. pismem z 29 sierpnia 2025 r. zwrócił się do Marszałka Województwa W. o uzgodnienie planowanego przebiegu linii komunikacyjnej dotyczącej części województwa [...], zgodnie z proponowanym rozkładem jazdy. Postanowieniem z 5 września 2025 r. Marszałek Województwa W. uzgodnił planowany przebieg linii komunikacyjnej zgodnie z proponowanym rozkładem jazdy F. sp. z o. o. w W. na regularnej linii komunikacyjnej [...] w części dotyczącej województwa [...]. Jako podstawę prawną powyższego postanowienia powołano art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), dalej: "K.p.a." i art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1539 ze zm.), dalej: "u.t.d.". Marszałek Województwa W. na podstawie art. 107 § 4 w zw. z art. 126 K.p.a. odstąpił od uzasadnienia postanowienia, gdyż uwzględnia ono w całości wniosek strony. Postanowienie doręczono wnioskodawcy (F. sp. z o. o. w W.) i Stowarzyszeniu [...] w L. (dopuszczonemu przez Marszałka Województwa M. do udziału w postępowaniu na prawach strony na podstawie art. 31 § 2 w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 i art. 123 K.p.a.). Zażalenie na postanowienie Marszałka Województwa W. z 5 września 2025 r. wniosła C. sp. j. w L., której nie doręczono tego postanowienia, zarzucając naruszenie: 1. art. 7 i art. 77 w zw. z art. 106 § 5 K.p.a. przez wydanie postanowienia w przedmiocie planowanego przebiegu linii komunikacyjnej bez przeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego, tj. bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności bez sprawdzenia czy projektowana linia spełnia oczekiwania w zakresie częstotliwości, jakości, zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz postulaty lokalnej społeczności; 2. art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a i lit. b u.t.d. przez niedokonanie sprawdzenia w toku postępowania uzgodnieniowego czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych lub czy wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasa usług drogowych na terenie województwa podkarpackiego; 3. art. 11 i art. 107 § 2-5 w zw. z art. 126 K.p.a przez brak wskazania w uzasadnieniu postanowienia szczegółów poczynionych przez organ ustaleń; 4. art. 10 § 1-3 w zw. z art. 73 § 1 K.p.a. przez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego przed wydaniem postanowienia uzgodnieniowego. Żalący się wniósł o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji z udziałem wszystkich stron postępowania. Postanowieniem z 16 października 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 134 w zw. z art. 28, art. 127 § 1 i art. 144 K.p.a. orzekło o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia C. sp. j. w L. od postanowienia Marszałka Województwa W. z 5 września 2025 r. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, co następuje. Żalący się nie ma interesu prawnego w postępowaniu w rozumieniu art. 28 K.p.a. zainicjowanym przez F. sp. z o. o. w W.. Interesu takiego nie daje żalącemu się art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d. stanowiący, że organ wydający zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych może odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym m. in. w przypadku gdy zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych. Za słusznością tego stanowiska przemawia przede wszystkim fakt, iż w zażaleniu zarzucono, że uzgodnienie planowanego przebiegu linii komunikacyjnej [...] wpłynie ujemnie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na terenie województwa [...]. Z proponowanego zaś przebiegu linii komunikacyjnej wynika, że linia ta nie przewiduje żadnego postoju na terenie województwa [...]. Z tego wynika również brak interesu żalącego się w sprawie. Ponadto planowany przebieg linii komunikacyjnej zakłada postój tylko na jednym miejscu województwa [...] (dworcu autobusowym w [...]), a planowany przebieg trasy pokrywa się odcinkowo z innymi przewoźnikami, jednak z zachowaniem odstępów czasowych, co nie stwarza zagrożenia dla innych przewoźników. C. sp. j. w L. wniosła skargę na postanowienie SKO w [...] z 16 października 2025 r. zarzucając naruszenie art. 28 K.p.a. w zw. z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d. i art. 8 § 1 K.p.a. przez uznanie, że skarżący nie jest stroną postępowania, podczas gdy skarżący powinien być uznany za stronę w postępowaniu głównym prowadzonym przez Marszałka Województwa M., a zatem powinien mu przysługiwać status strony także w postępowaniu uzgodnieniowym. Organ prowadzący postępowanie uzgodnieniowe powinien badać czy biorą w nim udział wszystkie strony. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący wykonuje przewozy na linii [...] i linia ta na odcinku [...] pokrywa się z planowaną przez wnioskodawcę linią. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu. Przedmiotem skargi było postanowienie SKO w [...] stwierdzające niedopuszczalność wniesionego przez skarżącego zażalenia na postanowienie Marszałka Województwa W. z 5 września 2025 r. w przedmiocie uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej [...] w części dotyczącej województwa [...], z wniosku F. sp. z o. o. w W. o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów na tej linii. Powodem wydania zaskarżonego postanowienia było stwierdzenie przez SKO na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a. niedopuszczalności z przyczyny podmiotowej i przyjęcie braku legitymacji skarżącego do wniesienia zażalenia. Stosownie do art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Przepis ten, na podstawie art. 144 K.p.a., znajduje odpowiednie zastosowanie do zażaleń wnoszonych na wydane w toku postępowania postanowienia. Wykonywanie przewozów regularnych na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego województwa wymaga zezwolenia marszałka województwa właściwego dla siedziby przedsiębiorcy, w uzgodnieniu z marszałkami województw właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej (art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g u.t.d.). W kontrolowanej sprawie F. sp. z o. o. w W. wniosła do Marszałka Województwa M. o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej [...]. Z uwagi na przebieg planowanej linii komunikacyjnej m. in. przez województwo [...], prowadzący postępowanie o wydanie zezwolenia (postępowanie główne) Marszałek Województwa M. wystąpił do Marszałka Województwa W. o uzgodnienie w trybie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g u.t.d. w zw. z art. 106 § 1 K.p.a. stanowiącego, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zajęcie stanowiska następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie (art. 106 § 5 K.p.a.). Postępowanie w trybie art. 106 K.p.a. nie jest samodzielnym postępowaniem, lecz stadium postępowania w sprawie, która ma być załatwiona decyzją. Stroną tego postępowania jest strona postępowania głównego. Zgodnie z art. 106 § 2 K.p.a. organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę. To zatem organ załatwiający sprawę, a nie organ współdziałający w wydaniu decyzji, co do zasady określa krąg osób, które będą stroną postępowania przed organem współdziałającym w wydaniu decyzji. Dopuszczalne jest jednak badanie w postępowaniu uzgodnieniowym czy biorą w nim udział wszystkie strony. Podstawą przyjęcia takiego poglądu stanowiło uznanie, że obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu uzgodnieniowym ciąży na organie prowadzącym postępowanie uzgodnieniowe, a nie na organie prowadzącym postępowanie główne. Organ uzgadniający może oprzeć się na wykazie stron przekazanym mu przez organ prowadzący postępowanie główne, jednakże nie jest nim związany i w sytuacji wpłynięcia pisma pochodzącego od osoby nieujętej w dotychczasowym wykazie stron jest zobowiązany do zbadania czy osoba taka jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. Nie jest wystarczającą podstawą do odmowy uznania tej osoby za stronę postępowania uzgodnieniowego fakt, że organ prowadzący postępowanie głównej nie zaliczył jej do kręgu stron. Konieczne zatem - w sytuacji wniesienia przez C. sp. j. w L. zażalenia na postanowienie Marszałka Województwa W. z 5 września 2025 r. - było zbadanie czy postępowanie, w którym wydane zostało to postanowienie, dotyczy interesu prawnego żalącej się spółki. SKO w [...] uznało, że nie ma ona przymiotu strony, wobec czego stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W ocenie Sądu SKO w [...] błędnie uznało, że skarżący nie ma interesu prawnego w postępowaniu uzgodnieniowym. Istota sporu dotyczy legitymacji skarżącego C. sp. j. w L. do udziału w sprawie, która obecnie znajduje się na etapie wydawanego w formie postanowienia uzgodnienia, na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g u.t.d. Postępowanie główne natomiast, którego wydane uzgodnienie jest elementem, prowadzone jest przez Marszałka Województwa M. i dotyczy udzielenia F. sp. z o. o. w W. zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej [...]. Legitymacja w postępowaniu zażaleniowym jest pochodną uznania za stronę w postępowaniu głównym. Przepis art. 28 K.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. oznacza występowanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja uprawnień lub obowiązków. Związek ten musi być bezpośredni, to znaczy, że rozstrzygnięcie administracyjne dotyczy bezpośrednio sfery prawnej danego podmiotu. Posiadanie interesu prawnego to ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia danej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności sprzecznych z danymi potrzebami. W postępowaniu o udzielenie zezwolenia na wykonywanie przewozów takim przepisem jest art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d., zgodnie z którym właściwy organ może odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, m. in. w przypadku gdy zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych. W postępowaniu głównym (o udzielenie lub zmianę zezwolenia) status strony mają zatem podmioty, które już obsługują te linie na podstawie udzielonego zezwolenia (choćby te linie pokrywały się jedynie na niewielkim odcinku), a przez zagrożenie dla istniejących linii regularnych, o jakim mowa w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d., należy rozumieć zarówno zagrożenie finansowe (pod względem rentowności), jak i zagrożenie organizacyjne (z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu). Organ administracji zobowiązany jest zatem w postępowaniu o wydanie zezwolenia na uruchomienie i prowadzenie nowej linii regularnej na trasie, która jest obsługiwana (również częściowo) przez inne podmioty ocenić, czy wpływ wywierany przez nowoprojektowaną linię nie będzie miał charakteru niszczącego (stanowiącego zagrożenie dla linii już istniejącej). Oceny takiej dokonać należy jednak w ramach postępowania administracyjnego, ze wszystkimi wynikającymi stąd dla strony gwarancjami. Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że SKO wadliwie przyjęło, że skarżący nie ma interesu prawnego w sprawie dotyczącej uzgodnienia udzielenia zezwolenia, a w konsekwencji - do wniesienia zażalenia na postanowienie Marszałka Województwa W.. Linia stanowiąca przedmiot wniosku F. sp. z o. o. w W., a więc również postępowania uzgodnieniowego ([...]), częściowo pokrywa się z trasą obsługiwanej przez skarżącego linii [...]. Tym samym przyjąć trzeba, że interes prawny skarżącego do bycia stroną postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia oraz w konsekwencji jego etapu obejmującego uzgodnienia wynika z częściowego pokrycia się obsługiwanej przez niego linii komunikacyjnej z przebiegiem linii stanowiącej przedmiot wniosku i ma oparcie w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d. Za stronę postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych winien (oprócz wnioskodawcy) zostać uznany każdy podmiot prowadzący tego rodzaju legalną działalność na tej samej trasie, również gdy trasy te pokrywają się jedynie częściowo. Ocena przesłanki "zagrożenia dla linii istniejącej" doprowadzić może do wydania decyzji uwzględniającej wniosek, w przypadku braku zagrożenia, lub odmawiającej wydania zezwolenia - w razie potwierdzenia jego zaistnienia, a nie do ograniczenia kręgu stron postępowania. Przewoźnik uprawniony na podstawie właściwego zezwolenia do prowadzenia działalności w zakresie regularnego przewozu korzysta zatem z przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na regularny przewóz zainicjowanym przez inny podmiot zamierzający prowadzić taką działalność na tej samej trasie i w tym samym czasie. Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g u.t.d. wykonywanie przewozów regularnych na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego województwa wymaga zezwolenia w krajowym transporcie drogowym wydanego przez marszałka województwa właściwego dla siedziby przedsiębiorcy, w uzgodnieniu z marszałkami województw właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej. Jakkolwiek sprawdzenia czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych należeć będzie do kompetencji organu rozstrzygającego wniosek o udzielenie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów w ramach planowanej linii komunikacyjnej (zagrożenia tego nie może badać organ uzgadniający), to już na etapie wstępnym rozpoznawania wniosku - czyli w toku postępowania uzgodnieniowego - organy uzgadniające wypowiadają się na temat okoliczności istotnych dla udzielenia zezwolenia na danej linii komunikacyjnej w części obejmującej obszar danego województwa, do których należą: przebieg planowanej linii komunikacyjnej, trasa przejazdu, miejsca, w których planuje się przystanki, czas przejazdu i przyjazdu na przystankach, ocena czy projektowana linia komunikacyjna na terenie województwa spełnia oczekiwania w zakresie częstotliwości, jakości, zachowania zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym i czy spełnia oczekiwania społeczności lokalnej (por.: M. Burtowy, Ustawa o transporcie drogowym. Komentarz do art. 18, LEX/el. 2025 oraz wyrok o sygn. akt II GSK 874/20 - dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: "CBOSA"). Skarżący ma zatem status strony w postępowaniu uzgodnieniowym, w tym uprawnienie do wniesienia zażalenia na postanowienie Marszałka Województwa W. z 5 września 2025 r. SKO naruszyło art. 28 K.p.a. w zw. z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d., a przez to również art. 134 K.p.a. stwierdzając niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez skarżącego. Częściowe pokrywanie się tras obu przewoźników zasadnym czyni wniosek, że skarżący spełnił przesłanki do bycia stroną postępowania głównego i toczącego się w jego ramach postępowania uzgodnieniowego, określone w art. 28 K.p.a. w zw. z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d., a jego zażalenie powinno zostać rozpatrzone przez SKO merytorycznie (por.: wyroki o sygn. akt III SA/Łd 480/25 i I SA/Ke 483/25 - dostępne w CBOSA). Rozstrzygnięcie swoje organ uzgadniający ma obowiązek uzasadnić i to nawet wtedy, gdyby nastąpiło uzgodnienie, ponieważ art. 107 § 4 w zw. z art. 126 K.p.a. - umożliwiające odstąpienie od uzasadnienia postanowienia uwzględniającego w całości żądanie strony - nie mają zastosowania, gdyż podmiotem inicjującym postępowanie uzgodnieniowe jest Marszałek Województwa M.. Wobec tego Sąd orzekł jak w pkt I. sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143). Rozstrzygnięcie o zwrocie kosztów sądowych zapadło w pkt II. sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powyższej ustawy. Na zasądzone koszty składa się kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi. Rozpatrując zażalenie SKO w [...] zastosuje się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w niniejszym wyroku.