VI SA/Wa 3531/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Agnieszka Jendrzejewska po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. K. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie oświadczenia w sprawie przebudowy linii kolejowej postanawia odrzucić skargę

M. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy D.nr [...]z 23 lutego 2023 r. w przedmiocie oświadczenia w sprawie przebudowy linii kolejowej Nr 2. W podstawie prawnej tej uchwały powołany został § 25 ust. 4 pkt 3 Statutu Gminy D.ustanowionego uchwałą Nr [...]Rady Gminy D. z dnia 25 lutego 2021 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2021 r. poz. 3687). W zaskarżonej uchwale przyjęto, że: § 1. Rada Gminy D.oświadcza, że wyraża poparcie dla lokalizacji i koncepcji skrzyżowania drogowo-kolejowego dwupoziomowego wraz z drogami dojazdowymi w miejscowości D., zgodnie z koncepcją projektową stanowiącą załącznik nr 1 do niniejszego oświadczenia; § 2. Uzasadnienie poparcia stanowi załącznik nr 2 do niniejszego oświadczenia; § 3. Oświadczenie podlega przekazaniu: 1) [...]S.A. [...]nr [...], 2) [...]Sp. z o.o. w W., 3) Staroście M., 4) Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w W.; § 4. Wykonanie oświadczenia podlega Wójtowi Gminy D.. W uzasadnieniu powyższej uchwały Rada Gminy wskazała, że oświadczenie dotyczy opracowywanego Studium Wykonalności dla zadania "Poprawa przepustowości linii kolejowej nr 2 na odcinku [...]", w ramach projektu pn. "Prace przygotowawcze dla wybranych projektów". Projekt ma na celu poprawę przepustowości kolejowego połączenia [...] poprzez m.in.: dobudowę dodatkowej pary torów na odcinku [...]i wariantowo na odcinku [...], zapewnienie możliwości realizacji cyklicznego, systematycznego i zintegrowanego rozkładu jazdy dla pociągów pasażerskich, ograniczenie liczby skrzyżowań linii kolejowej z drogami samochodowymi w jednym poziomie oraz przebudowę istniejących przystanków kolejowych z dostosowaniem do wyprzedzania pociągów towarowych przez pociągi pasażerskie. W związku z powyższym i założeniami projektowymi planowana jest likwidacja przejazdu kolejowo-drogowego stanowiącego ciąg drogi powiatowej o numerze [...], ul. K. w miejscowości D.. Przerwany ciąg komunikacyjny zostanie odtworzony w nowym przebiegu. W miejscu obecnego przejazdu kolejowego zostanie wykonane przejście podziemne dostosowanego dla osób poruszających się na wózkach inwalidzkich, osób z wózkami i ruchu rowerowego. W procesie konsultacji społecznych rozważanych było 5 koncepcji lokalizacyjnych z uwzględnieniem kryterium: zachowania istniejącej zabudowy, rozwoju sieci komunikacji drogowej dla dynamicznie rozwijającej się południowozachodniej części gminy, usprawnienia połączeń drogowych dla tej części gminy z drogą krajową nr [...]oraz z centrum miejscowości, zachowania potencjału lokalizacyjnego dla przyszłej budowy parkingu w formuje "parkuj i jedź" i zachowania potencjału lokalizacyjnego dla przyszłej budowy autobusowego przystanku przesiadkowego przy przystanku [...]" oraz wnioskowanego przez mieszkańców odciążenia ruchu drogowego przy Szkole Podstawowej w D.. Zdaniem Rady Gminy, najbardziej odpowiadającą tym założeniom jest lokalizacja i koncepcja skrzyżowania drogowo-kolejowego dwupoziomowego wraz z drogami dojazdowymi w miejscowości D. zgodnie z koncepcją projektową stanowiącą załącznik nr 1 do oświadczenia i tę lokalizację oraz koncepcję Rada Gminy rekomenduje do dalszego procesu prac projektowych. W skardze skierowanej do Sądu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 40) zarzucono organowi naruszenie przepisów: - art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez podjęcie i wydanie oświadczenia w zakresie, w jakim żaden przepis nie upoważnia rady gminy do wskazanego działania i nie przyznaje jej kompetencji w tym zakresie, podczas gdy rada gminy celem podjęcia określonego aktu musi wywodzić zawsze swoje kompetencje w danym zakresie z określonych przepisów prawa; - art. 5a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez wyrażenie stanowiska przez Radę Gminy w formie oświadczenia niepoprzedzonego przeprowadzeniem konsultacji społecznych, podczas gdy przepis wyraźnie nie daje kompetencji do działania w takim zakresie radzie gminy; - art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska poprzez naruszenie zasad zrównoważonego rozwoju, w tym rozwoju społeczno-gospodarczego; - art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady zaufania obywatela do Państwa na skutek trybu podjęcia oświadczenia; - art. 21 ustawy o samorządzie gminnym poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i nieprzeprowadzenie prawidłowej procedury wydania opinii przez Komisje Ochrony Środowiska. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W skardze zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Skarżący argumentował, że będąc właścicielem działek o wskazanych numerach ewidencyjnych, położonych w obrębie D., gmina D., posiada interes faktyczny jak i prawny w przedmiocie procedowania wyboru wariantu lokalizacji skrzyżowania drogowo-kolejowego, które według przyjętej w oświadczeniu koncepcji, przebiegać ma przez ww. nieruchomości skarżącego, w tym przez działkę, na której zlokalizowany jest jego dom. Skarżący skorzystał ze swojego uprawnienia i w trakcie konsultacji przedstawił pisemnie negatywną opinię co do proponowanej koncepcji. Rada Gminy wydając oświadczenie nie odniosła się w żaden sposób do negatywnych opinii społecznych, w tym do opinii skarżącego. Skarżący proponował lokalizację węzła drogowo - kolejowego, który mógłby przebiegać przez jego nieruchomości, ale jednocześnie nie ingerowałby w działkę zabudowaną domem. Propozycję tę należało rozważyć. Skarżący wskazał, że wiele działek, przez które miałaby przebiegać trasa według koncepcji przedstawionej na załączniku do oświadczenia Rady Gminy powoduje ich bezużyteczność. Zaakceptowanie proponowanego rozwiązania rozmieszczenia nowego przejazdu kolejowego i związanej z tym infrastruktury drogowej jest całkowicie krzywdzące dla skarżącego. W protokole z obrad Komisji Ochrony Środowiska wskazano, że jednym z argumentów, którym kierowała się Komisja podczas wyboru wariantu przebiegu inwestycji był fakt, aby lokalizacja wiaduktu nie przebiegała zbyt blisko zabudowań mieszkalnych. Tymczasem lokalizacja inwestycji, w wariancie rekomendowanym przez Radę Gminy przebiega przez działkę stanowiącą własność skarżącego, na której znajduje się jego dom. Podjęcie dalszych kroków na podstawie podjętego przez Radę Gminy D.oświadczenia spowoduje nieodwracalne skutki, w tym również utratę przez skarżącego własności nieruchomości, zagrożenie dla jego domu i znaczne pogorszenie jakości życia, itp. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie. Według przedstawionej argumentacji, Rada Gminy podejmując oświadczenie nie działała w konkretnej procedurze służącej rozpoczęciu czy wdrożeniu inwestycji. Oświadczenie intencyjnie wyraża poparcie dla lokalizacji i koncepcji skrzyżowania drogowo-kolejowego zgodnie z kompetencjami Rady Gminy, gdyż ta inwestycja dotyczy także dróg gminnych. Jest to poparcie, które nie musi mieć jakiegokolwiek wpływu na ostateczny kształt projektów, na które może się zdecydować wiążąco jedynie sam inwestor w ramach tej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu, gdyż skarżący nie wykazał, aby jego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone kwestionowaną uchwałą. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). W myśl zaś art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przystępując do prawnej kwalifikacji zaskarżonego aktu z punktu widzenia powołanych przepisów ustawy zauważyć należy, że w ujęciu formalnym stanowi on uchwałę, gdyż jest to jedyna forma działania rady gminy przewidziana w ustawie o samorządzie gminnym. Przedmiotem tej uchwały jest oświadczenie Rady Gminy wyrażające poparcie dla lokalizacji i koncepcji skrzyżowania drogowo-kolejowego dwupoziomowego wraz z drogami dojazdowymi. Uchwała ta dotyczy planowania przestrzennego, przebiegu dróg gminnych i organizacji ruchu drogowego, co pozostaje w zakresie zadań powierzonych gminie i radzie gminy na mocy art. 18 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.). Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Art. 7 ust. 1 tej ustawy stanowi natomiast, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy: ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej (pkt 1) oraz gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego (pkt 2). W świetle przytoczonych przepisów nie może być wątpliwości, że zaskarżona uchwała, która dotyczy planowanych rozwiązań komunikacyjnych na terenie gminy, choć nie stanowi aktu prawa miejscowego (nie posiada waloru normatywnego i nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na danym obszarze), to jednak mieści się w bardziej ogólnym pojęciu aktu organu gminy podjętego "w sprawie z zakresu administracji publicznej" rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Takie uchwały podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do treści tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Ciężar wykazania naruszenia interesu prawnego spoczywa przy tym na podmiocie wnoszącym skargę. Interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę, przy czym winny ów interes cechować: bezpośredniość, indywidualność, konkretność i realny charakter. Skarżący musi zatem wykazać, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu administracyjnego prawa materialnego), pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Skarga wniesiona na podstawie ust. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma bowiem charakteru actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z którego swój interes prawny wywodzi. Nie mogą to być jednak przepisy dotyczące zadań gminy. Ponadto interes prawny skarżącego musi zaistnieć w dacie wnoszenia skargi, a nie dopiero w przyszłości. Tylko aktualne i bezpośrednie naruszenie, opartego na konkretnym przepisie prawa materialnego, interesu prawnego skarżącego daje mu legitymację skargową (por: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 24 stycznia 2013 r. sygn. II OSK 2442/12, 1 października 2013 r. sygn. I OSK 1209/13, 22 marca 2013 r. sygn. I OSK 2236/12, 12 marca 2013 r. sygn. I OSK 1761/12, 10 lutego 2015 r. sygn. I OSK 2349/14, te i pozostałe powołane wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzecznictwa Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wcześniej wskazano, w rozpatrywanej sprawie zaskarżona uchwała wyraża poparcie dla jednego z wariantów planowanej inwestycji drogowo-kolejowej na terenie gminy. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że nie jest to stanowisko wyrażone w toczącym się postępowaniu administracyjnym. W szczególności kwestionowane oświadczenie Rady Gminy nie jest opinią wyrażoną w ramach współdziałania organów administracji publicznej, do którego odnoszą się przepisy w art. 106 § 1 - 6 k.p.a. Jest to akt o charakterze intencyjnym, który zawiera informacje o preferencjach gminy i ze swej istoty nie wywołuje skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej, w tym właścicieli nieruchomości na terenie objętym rekomendowanym wariantem inwestycji. Stanowisko w nim wyrażone nie wiąże inwestora na etapie planowania inwestycji, jak i przy podejmowaniu działań zmierzających do jej realizacji. Skoro więc zaskarżona uchwała nie kształtuje sposobu wykonania prawa własności nieruchomości na terenie objętym inwestycją, to nie może go ograniczać. Uwzględniając powyższe rozważania oraz treść i charakter zaskarżonej uchwały, brak jest podstaw do twierdzenia, że interes prawny skarżącego został naruszony jej regulacjami. Jak wynika z treści skargi, skarżący upatruje swej legitymacji do zaskarżenia uchwały w tym, że podjęcie przez inwestora dalszych kroków na podstawie zawartego w niej oświadczenia Rady spowoduje nieodwracalne skutki, w tym również utratę przez skarżącego własności nieruchomości. Argumentacja ta nie dowodzi jednak naruszenia interesu prawnego skarżącego, wynikającego z konkretnej normy prawa materialnego, o charakterze bezpośrednim i realnym. Kwestionowana uchwała nie ogranicza przysługujących skarżącemu uprawnień właścicielskich, takich jak korzystanie z nieruchomości bądź jej zbycie (art. 140 Kodeksu cywilnego) jak i nie nakłada na niego żadnych obowiązków. Trudno więc zgodzić się z tezą, że na skutek jej podjęcia doszło do bezpośredniego naruszenia interesu prawnego skarżącego. Ograniczenia prawa własności, na które powołał się skarżący, mają charakter hipotetyczny. W świetle powołanych przepisów p.p.s.a. i art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje legitymacji do zaskarżenia wskazanej uchwały samo potencjalne wystąpienie naruszenia interesu prawnego w przyszłości, po dokonaniu przez inwestora wyboru konkretnego wariantu inwestycji i zainicjowaniu postępowań niezbędnych do jej realizacji. Z powołanych względów Sąd uznał, że skarżący nie wykazał, że postanowienia zaskarżonej uchwały naruszają jego interes prawny lub uprawnienie w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z uwagi na stwierdzony brak legitymacji do zaskarżenia uchwały Sąd nie był władny odnieść się do merytorycznych zarzutów wyrażonych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Stosownie do zasady wyrażonej w art. 222 p.p.s.a. skarżący nie został wezwany do uiszczenia wpisu od skargi, która podlegała odrzuceniu. Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały Sąd stwierdza, że jego rozpoznanie wobec wystąpienia przesłanki do odrzucenia skargi stało się bezprzedmiotowe. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.