III SA/Wr 342/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Nikiforów (sprawozdawca), Asesor WSA Kamila Paszowska - Wojnar, Anna Kuczyńska – Szczytkowska, Protokolant Referent Tomasz Gołębiowski, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 marca 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Kamiennej Górze na § 4 uchwały Rady Miejskiej w Bolkowie z dnia 23 grudnia 2019 r., nr XIV/102/19 w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek oraz sposobu pobierania opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych w Bolkowie stwierdza nieważność § 4 zaskarżonej uchwały.

Prokurator Prokuratury Rejonowej w Kamiennej Górze (dalej: Prokurator, skarżący) złożył skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Bolkowie (dalej: Rada Miejska) nr XIV/102/19 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek oraz sposobu pobierania opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych w Bolkowie (Dz. U. Woj. Doln. z 2020 r., poz. 434) w części dotyczącej § 4, zarzucając iż została wydana z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 7, art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483, dalej: Konstytucja RP) oraz art. 13f ust 2 ustawy z dnia 1 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 645, dalej: u.d.p.) polegającym na wprowadzeniu w § 4 zaskarżonej uchwały dziennej stawki opłaty dodatkowej w wysokości 20 zł za każdy dzień nieuiszczenia opłaty za postój, podczas gdy opłata ta winna mieć charakter jednorazowy, a także na braku określenia sposobu jej pobierania. Motywując stanowisko Prokurator wskazał, że w zakresie § 4 uchwała przekroczyła delegację ustawową wyznaczającej zakres upoważnienia Gminy do wprowadzania opłaty dodatkowej, o której mowa w art. 13f u.d.p., przez co narusza zasadę legalizmu wynikającą z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Jak argumentował, wprowadzenie dziennej stawki opłaty dodatkowej narusza w sposób wyraźny zakres upoważnienia ustawowego, albowiem jej naliczanie za każdy dzień doprowadzi w konsekwencji do naliczenia opłaty przewyższającej jej maksymalną stawkę określoną na poziomie 10% minimalnego wynagrodzenia, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę. Z tego powodu opłata ta winna mieć charakter jednorazowy, a nie ciągły - naliczany za każdy dzień. Ponadto wskazał, że w zaskarżonej uchwale Rada Miejska nie przewidziała sposobu pobierania opłaty dodatkowej, do czego obliguje ją przepis art. 13f ust 2 u.d.p., przez co dopuściła również się tzw. zaniechania legislacyjnego - nie wypełniła w sposób całościowy delegacji ustawowej. W odpowiedzi na skargę Gmina Bolków (dalej: Gmina, organ) wniosła o jej oddalenie. Polemizując ze stanowiskiem Prokuratora wskazała, że Rada Miejska podejmując przedmiotową uchwałę działała na podstawie i w granicach prawa. Zaznaczyła również, że zgodnie z § 5 zaskarżonej uchwały opłaty za parkowanie pojazdów w strefie płatnego parkowania, pobierane są gotówką w dni robocze, tj. od poniedziałku do piątku, w godzinach od 7:00 do 16:00 przez inkasentów wskazanych przez Burmistrza Bolkowa. Zatem zdaniem Gminy kwestionowany § 4 uchwały należy interpretować ściśle z treścią § 5 uchwały - opłata dodatkowa w kwocie 20 zł dziennie pobierana jest za nieuiszczenie opłat w dniach, w których parkujący są zobowiązani do ich uiszczania. Przy tym ustalona wysokość kwoty dziennej opłaty dodatkowej nie przekracza 10% minimalnego wynagrodzenia, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Przedmiotem kontroli w sprawie jest zaskarżony przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Kamiennej Górze zapis § 4 uchwały Rady Miejskiej w Bolkowie z dnia 23 grudnia 2019 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek oraz sposobu pobierania opłaty za parkowanie pojazdów osobowych w Bolkowie. Oceniana uchwała Rady Miejskiej stanowi akt prawa miejscowego. W myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Według art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa także zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Ponadto, art. 7 Konstytucji RP wskazuje, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z przedstawionych uregulowań wynika, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowana jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej, w stosunku do aktów normatywnych wyższej rangi, pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy (rady miasta) dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje także potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40, dalej: u.s.g.). Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć zatem na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu. Innymi słowy - stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące. Z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym. W konsekwencji tego za niedopuszczalne uznać należy również pomijanie przez prawodawcę lokalnego materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice upoważnienia ustawowego do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, podobnie pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowo- administracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego istnieje w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, jak i z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego - w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). W świetle powyższych uwag, jako zasadne uznał Sąd zarzuty skargi dotyczące istotnego naruszenia prawa przez zaskarżony zapis uchwały, na skutek zamieszczenia w nim regulacji naruszającej delegację ustawową jak i fakt pominięcia pełnego zakresu materii przekazanej do uregulowania na mocy delegacji ustawowej. Materialnoprawną podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy m.in. art. 13 ust 1 pkt 1 lit a) oraz art. 13f ust 1 i 2 u.d.p. I tak, zgodnie z art. 13 ust 1 pkt 1 lit a) u.d.p. korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Następnie w myśl art. 13f ust 1 u.d.p. za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową. Wreszcie stosowanie do art. 13f ust 2 u.d.p., rada gminy (rada miasta) określa wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1, oraz sposób jej pobierania. Przy tym wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 10% minimalnego wynagrodzenia, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę. Treść cytowanych przepisów pozwala wysnuć generalne założenie, że uchwała rady gminy (rada miasta) w zakresie ustalenia opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania powinna określać dwa obligatoryjne elementy: • wysokość opłaty dodatkowej, która nie może przekroczyć kwoty 10% minimalnego wynagrodzenia, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę; • sposób jej pobierania, czyli zasady, formy i ogół czynności technicznych, pozwalających na dokonanie opłaty; niewątpliwe pojęcie to musi zawierać w sobie element, jakim jest określenie sposobu poczynienia ustaleń, czy kierujący pojazdem pozostawił pojazd w strefie parkowania bez uiszczenia opłaty i czy w konsekwencji jest zobligowany do uiszczenia opłaty dodatkowej (zob. M. Burtowy [w:] Drogi publiczne. Komentarz, Warszawa 2022, art. 13(f)). Sąd przede wszystkim stwierdził, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miejska przekroczyła określone normami ustawowymi granice przyznanego jej władztwa w zakresie zaskarżonego § 4 uchwały, w którym prawodawca lokalny stwierdził, co następuje: "Za nieuiszczenie opłat za parkowanie pojazdu pobiera się opłatę dodatkową w wysokości 20,00 zł dziennie". Należy dostrzec, że poprzez dodanie w wymienionym przepisie wyrażenia "dziennie" doszło do jaskrawego wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego. Otóż sankcja polegająca na możliwości nałożenia opłaty dodatkowej odnosi się do jednego skonkretyzowanego i właściwie ustalonego deliktu polegającego na nieuiszczeniu opłaty za postój pojazdu samochodowego na drodze publicznej w strefie płatnego parkowania. Nie ma zatem potrzeby wprowadzenia dodatkowego kwalifikatora w postaci wyrażenia "dziennie". Takie uregulowanie mogłoby doprowadzić do nałożenia opłaty w wysokości wyższej niż przewidziana w ustawie (przekraczającej 10% minimalnego wynagrodzenia) w sytuacji stwierdzenia parkowania pojazdu bez uiszczonej opłaty przez wiele dni. W takim bowiem przypadku dochodzi do kumulowania należności za poszczególne dni i wymierzenia jednej opłaty za tak rozumiany delikt. Opłata dodatkowa powinna być natomiast nakładana za każde tak stwierdzone naruszenie odrębnie, gdyż dochodzi wówczas do wymierzenia osobnych opłat, z których żadna nie przekroczy ustawowego progu. Ustawodawca w czytelny sposób przesądził, że wysokość jednej opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 10% minimalnego wynagrodzenia, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę. A zatem należy powtórzyć, że prawodawca lokalny prawidłowo wypełniając delegację ustawową powinien określić wyłącznie: wysokość opłaty zgodnie ze wskazanym kwotowym limitem a także sposób jej pobierania. W tym też kontekście należy zgodzić się z Prokuratorem, że Rada Miejska w oczywisty sposób pominęła materię przekazaną do uregulowania na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 13f ust 2 u.o.d.p. ponieważ zaniechała ustalenia w uchwale – jako jej obligatoryjnego elementu - sposobu pobierania ustalonej opłaty dodatkowej. Kierując się całością przedstawionej argumentacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.